2. Установление и изменение границ муниципального образования. Порядок преобразования муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями данного Федерального закона. Установление и изменение границы муниципального образования в конечном счете влияет на размеры и другие характеристики территории муниципального образования. Критериями выделения муниципальных образований различного типа являются: 1) численность и плотность населения; 2) протяженность территории; 3) характер территории (городская, сельская); 4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения, перечень которых установлен законом для данного вида муниципальных образований.

Указанный закон закрепляет следующие требования к установлению и изменению границ муниципальных образований (ст. 11).

Территория каждого субъекта Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения, они устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов межпоселенческого характера и для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий. Таким образом, в России устанавливается двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. В ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься органы местного самоуправления городских и сельских поселений, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа¹⁴⁸. Кроме того, возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена только для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.

Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Эти требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Как уже отмечалось, территория городского округа не входит в состав муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий. Исходя из этого, городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Изменение границ муниципального образования происходит в соответствии с требованиями ст. 12 нового федерального закона. Оно осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями федерального закона.

При этом изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В результате изменения границ новых муниципальных образований не появляется.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13 закона). В результате преобразования появляется одно или несколько новых муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти.

Закон предусматривает различную процедуру преобразования муниципальных образований в зависимости от их вида.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

В аналогичном порядке осуществляется разделение этих видов муниципальных образований.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется или в состав которого включается соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. При отсутствии такого согласия изменение статуса городского поселения не допускается.