Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления.

1. Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации. Понятие и виды муниципальных образований в России.

Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт.

Поскольку Россия является федеративным государством, вопрос о ее административно-территориальном устройстве должен решаться на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65)¹³⁷. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Правовая основа формирования и функционирования территориального деления в субъектах Российской Федерации представляет сложную систему юридических норм, поскольку территория каждого субъекта Федерации есть составная часть единой государственной территории России, а территориальное устройство государства обеспечивает решение множества задач. Оно имеет целью сформировать пространственные формы эффективного функционирования публичной власти, в том числе государственной и местной; создать благоприятные условия для оптимального осуществления хозяйственной деятельности и способствовать удовлетворению насущных интересов и потребностей населения в сфере социально-бытового обслуживания¹³⁸. Как отмечал В.А. Ржевский, «все без исключения юридические отношения совершаются в пределах территории соответствующего государства, поэтому их регулирование осуществляется с учетом воздействия территориального принципа»¹³⁹.

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе выполнение международных договоров Российской Федерации (п. о) ч. 1 ст. 72); административное, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. к) ч. 1 ст. 72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. н) ч. 1 ст. 72); режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. б) ч. 1 ст. 72); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. в) ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. д) ч. 1 ст. 72); разграничение государственной собственности (п. г) ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. м) ч. 1 ст. 72); обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам (п. а) ч. 1 ст. 72).

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений в 2000 г. были образованы семь федеральных округов. Реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа обеспечивает Полномочный представитель Президентом Российской Федерации¹⁴⁰.

В соответствии со ст. 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»¹⁴¹ урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости.

На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства. Между субъектами РФ существуют различия по величине территории, географическим особенностям, численности и плотности населения, национальному составу. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов определяются принципы административно-территориального состава, схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы.

Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности¹⁴².

Местное самоуправление теснейшим образом связано с территориальным устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Любому государству, признающему местное самоуправление, необходимо определить тот уровень, на котором целесообразно организовать муниципальную власть.

Проблема заключается в том, что границы местного самоуправления не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц. Решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается прежде всего с социально-экономическими факторами. Сам термин «поселения», используемый Конституцией, обозначает не административную, а социально-экономическую категорию, в связи с вопросом о территории учитываются социально-экономические факторы – исторические и иные местные традиции. К таковым можно отнести национальный состав населения, демографические особенности, культурные традиции, сложившиеся транспортные коммуникации, традиционное тяготение к каким-либо центрам, социально-бытовая инфраструктура, экономическая адекватность территории потребностям самоуправления¹⁴³. Совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования¹⁴⁴.

Конституция РФ конкретных критериев выделения таких территорий не установила. Согласно ч. 1 ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Практически без изменений эта формулировка была воспроизведена в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поскольку на федеральном уровне детальные принципы выделения территорий муниципальных образований не устанавливались, вопрос о территориальной основе местного самоуправления решался в каждом субъекте Федерации по-своему. В соответствии с ч. 3 ст. 13 данного закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определялся законом субъекта Российской Федерации. Практика установления территориальных основ в субъектах Федерации была весьма разнообразной. По данным Центральной избирательной комиссии РФ число муниципальных образований колебалось от 13-49 в одних регионах, до 578-764 в других¹⁴⁵.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» содержит принципиально иной подход к территориальной организации местного самоуправления. Он разделяет муниципальные образования по типам Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Прежний закон 1995 г. устанавливал единый перечень вопросов местного значения, независимо от характера муниципальных образований (городское, сельское, наличие соответствующей инфраструктуры и т.п.). Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Новый закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. Прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике почти не было), теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. Закон установил четкие требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться законами субъектов Федерации строго в соответствии с данными требованиями.

Таким образом, новый закон учитывает соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории (территориальная близость, совместные интересы в хозяйственной деятельности, форма расселения территории и его социальные характеристики, инфраструктурное единство), т.е соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования¹⁴⁶.

Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, называется муниципальным образованием.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» установил следующие виды муниципальных образований:

1) поселения (сельские и городские);

2) муниципальный район;

3) городской округ;

4) внутригородская территория городов федерального значения.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление.

Необходимо различать термины «населенный пункт» (сельский, городской) - т.е. вид административно-территориальной единицы, и «поселение» (сельское, городское) - т.е. вид муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Как уже отмечалось, муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц, и наоборот, один населенный пункт может состоять из нескольких муниципальных образований.

Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией, в которых осуществляется местное самоуправление. Причем в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Федерации.

Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Межселенной территорией называется территория, находящаяся вне границ поселений

Городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

В соответствии с требованиями нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в субъектах РФ принимаются новые законы¹⁴⁷, развивающие принципиально иной подход федерального законодательства к организации территориальной основы местного самоуправления.