2. Соответствует ли избирательное законодательство Великобритании общеевропейским демократическим стандартам?

 

На наш взгляд чрезвычайно важным является вывести данный вопрос из поля ни к чему не обязывающей риторики в плоскость прикладной юриспруденции и компаративистской аналитики. Сравнительное правоведение (компаративистика) дает нам значительную пищу для анализа в контексте адаптации архаичных монархических систем в современный общеевропейский демократический контекст. Насколько британская избирательная система адаптирована к современным требованиям и общедемократическим стандартам и насколько данная адаптация соответствует требованиям максимальной реализации гражданских и политических прав подданных Британской короны – вопросы, отнюдь, не праздные. Как уже указывалось нами ниже, по целому ряду параметров британская электоральная ситуация весьма далека от идеальной.

Даже чрезвычайно мягкая и не совсем объективная по отношению к Великобритании структура ОБСЕ в своем отчете от 5 августа 2005 года по общим парламентским выборам вынуждена была обозначить весьма серьезные и по целому ряду позиций вопиющие признаки недемократичности британского избирательного процесса. 

По мнению международных наблюдателей миссии ОБСЕ (миссия была сформирована из 11 международных экспертов), законодательная база, посвященная вопросу организации и проведения выборов в Великобритании, состоит из большого количества законов, инструкций, решений судов, которые могут и должны быть объединены в единый акт, с целью более удобного отображения всех изменений и выработанной практики. Кроме того, британские избирательные законы миссия ОБСЕ рекомендует дополнить положением, которое разрешило бы как доступ международных наблюдателей, которые были бы приглашены органами власти, так и беспартийных, независимых наблюдателей. Текущее законодательство запрещает доступ к избирательным участкам в день голосования как международным, так и беспартийным, независимым национальным наблюдателям.

 По мнению ОБСЕ, внедрение в 2000 году почтового голосования по заявке без необходимости объяснения причины такого голосования, показал всю слабость и незащищенность избирательного процесса Великобритании, который традиционно базируется на общественном доверии. Существуют значительные сомнения, что есть реальная возможность оградить данную процедуру голосования от злоупотреблений и нарушений.

ОБСЕ даже сформулировала свои Основные рекомендации для британской избирательной парламентской системы, публикация которых в августе 2005 года наделала просто реальный международный фурор.  В частности:

1. ОБСЕ предложило объединить текущее избирательное законодательство Великобритании в один текст (акт). Это сделает такое законодательство более доступным для избирателей, кандидатов и широкой общественности, и облегчит процедуру его применения его на практике.

2. Было установлено, что в некоторых избирательных округах количество избирателей существенно отличается (на 30-40%) от среднего числа. Избирательной комиссии Великобритании предлагается пересмотреть такие случаи в соответствии с международной избирательной практикой равенства голосов.

3. С 2000 года в Великобритании была введена возможность добровольной «повторной регистрации» с целью предоставления избирателям возможности текущей регистрации. Обновленная версия реестра готовится ежемесячно. По словам служащих, введение такой процедуры обеспечило большую верность списков избирателей. Проблемой может стать лишь возможность восприятия избирателями этого нововведения как права регистрироваться непосредственно в день выборов. Списки избирателей в Великобритании формируются на местном уровне, реестр на общегосударственном уровне отсутствует. Фактически отсутствует возможность отслеживания двойной регистрации в разных избирательных округах. С целью предотвращения и выявления возможных многократных регистраций в избирательных списках, предлагается создать общегосударственную базу данных по регистрации избирателей.

4. С целью обеспечения секретности каждого избирательного бюллетеня при любых обстоятельствах, предлагается упразднить печать серийных номеров на бюллетенях и заменить их другими средствами охраны, в частности, предъявление документа, который подтверждает личность для получения бюллетеня.

5. Предлагается ввести больше ограничений в ходе голосования по почте, в частности, очерчивание избирателями причин необходимости в таком голосовании.

6. Великобритании предлагается разработать законодательные положения, которые бы дали возможность международным наблюдателям быть присутствующими на всех стадиях избирательного процесса; а также положения, которые сделают возможным зарегистрированным независимым национальным наблюдателям проводить мониторинг на всех стадиях избирательного процесса.

7. Практика показывает, что в Великобритании избиратели получают свои бюллетени без предъявления каких-либо документов, удостоверяющих лицо и без подписи в реестре избирателей. В связи с этим рекомендуется ввести дополнительные средства охраны процесса голосования, в частности путем введения нормы, что лицо должно предъявить документ, который удостоверяет лицо и подписаться в реестре избирателей перед получением бюллетеня.

8. Проголосовать на выборах имеет право только лицо, которое получило бюллетень до 22:00. Предлагается предоставить право проголосовать и лицам, которые в это время уже находятся в очереди, чтобы получить бюллетень.

На некоторых блоках данной критики есть смысл остановиться более подробно. Действительно, действующее британское избирательное законодательство не содержит норм, регламентирующих вопросы аккредитации или назначения наблюдателей. Присутствие их на участках для голосования не разрешено. В число лиц, которые имеют такое право, британским законодательством включаются лишь: избиратели, кандидаты в депутаты парламента и их доверенные лица (Election Agents, Polling Agents), должностные лица, обеспечивающие избирательный процесс, сотрудники правоохранительных органов, отвечающие за порядок на участке, а также лица, сопровождающие избирателей-инвалидов. Даже представителям «свободных» британских СМИ разрешается находиться на участках только в качестве избирателей. При этом им не разрешается производить съемки или интервьюирование. Фактически в реальной практике посторонние лица (в том числе наблюдатели) могут быть допущены на участок только по усмотрению и предварительному согласованию с уполномоченным по выборам. Ввиду отсутствия необходимого правового регулирования на национальном уровне, международное сообщество практически не имеет возможности осуществлять полноценное наблюдение за избирательным процессом в Соединенном Королевстве. И это несмотря на декларируемую «приверженность» последнего Копенгагенскому документу ОБСЕ 1990 года, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского союза 1994 года, другим документам, включая принятые в рамках ООН, Совета Европы, иных международных организаций.

 В ходе всеобщих выборов 2005 года в Великобритании в почтовом голосовании приняло участие около 15% избирателей. В некоторых округах доля голосов, отданных по почте, составляла от 20 (например, в округе, где избирался действующий на тот час премьер-министр Т. Блэр) до 50%. Опыт применения данной процедуры в Соединенном Королевстве показывает ее абсолютную незащищенность перед возможностью подтасовок и мошенничества. Голосование по почте не обеспечивает гарантий от совершения злоупотреблений на любой из стадий процесса - от направления заявления на получение бюллетеня до момента его учета в общем количестве голосов.

По данным британских СМИ, в мае 2005 года четвертая часть полицейских подразделений страны занималась расследованием 25 дел по подозрению в подтасовке голосов в 19 избирательных округах, причем в основном это касается голосования по почте. В электронной версии газеты «Таймс» появилось сообщение о пропавших 20000(!!!) почтовых бюллетеней в Бирмингеме (Times online от 06.05.2005, статья «20000 missing votes heighten Birmingham postal fraud fears»). Треть выданных бюллетеней для голосования по почте в 11 избирательных округах этого города не была возвращена. Среди причин назывались такие, как поздняя доставка почты, боязнь мошенников направить заполненные бюллетени из-за пристального внимания к выборам полиции, другие.

Серию имевших место нарушений привела «Таймс» и 12 мая 2005 года. Так, по данным ее обозревателя Л. Смита, уполномоченный в избирательном округе Стоук Норт передал полиции полученную перевязанную пачку из 43 почтовых бюллетеней без декларации о подтверждении личности; полиция Лондона была занята расследованием двух заявлений о нарушениях в ходе почтового голосования в Бетмале Грин энд Бау; два человека были арестованы по подозрению в мошенничестве в г. Брэдфорде, причем один из них — член местного органа власти от консервативной партии, который, по данным газеты, зарегистрировал по своему адресу для голосования 13 человек.

Если в начале избирательной кампании уже бывший премьер-министр Т. Блэр заявлял, что «почтовое голосование подвержено мошенничеству не более, чем другие системы» (газета «Таймс» от 14 мая 2005 года, с. 6, статья «Climbdown on postal vote fraud as reformers are rushed through»), а лорд Фалконер, лорд-канцлер (один из ведущих членов кабинета, спикер палаты лордов и высшее судебное должностное лицо) и один из самых близких соратников Т. Блэра, говорил, что избирательная система «безопасна и заслуживает доверия» (газета «Санди таймс» от 15 мая 2005 года, с. 16), то уже через шесть дней после всеобщих выборов тот же лорд Фалконер на страницах «Таймс» был вынужден признать, что «есть законное беспокойство» в отношении коррупции, связанной с почтовым голосованием. А по мнению Британской Хельсинкской группы по правам человека, оно вообще как таковое подрывает легитимность всеобщих выборов 5 мая 2005 года.

Законодательство Великобритании выделяет из 226 политических партий несколько «основных»: лейбористская, консервативная, либерально-демократическая; в Шотландии — национальная партия; в Уэльсе — партия «Плайд кам-ри»; в Северной Ирландии — демократические юнионисты, партия социал-демократов и лейбористов, партия «Шин фейн» и ольстерские юнионисты.

«Основным» партиям предоставляется возможность в преддверии выборов размещать политическую рекламу на теле- и радиоканалах. Выделяется определенное количество, в том числе независимых, британских теле- и радиокомпаний, которые обязаны ее «крутить» в собственных сетках вещания. Иные, не отнесенные к «основным», получают эфир только в случае, если они претендуют на шестую (или более) часть мест в британском парламенте (т. е. 107 мест).

Предвыборные материалы «основных» партий должны присутствовать в сетке вещания теле- и радиокомпаний в «прайм-тайм» (с 18.00 до 22.30 для телетрансляций, с 17.00 до 21.00 для радиотрансляций). Для материалов иных партий, даже если они выдвинули более 107 кандидатов, выделяется другое время.

Даже самый беглый анализ показывает, что в Соединенном Королевстве существует явный дисбаланс в СМИ, при котором освещается лишь предвыборная борьба между ведущими партиями. Другие лишаются возможности выхода на избирателя в национальном масштабе, участия в подлинном обсуждении предлагаемых альтернатив посредством электронных и печатных СМИ. Налицо узаконенная дискриминация на право ведения теле- или радиорекламы в случае выдвижения кандидатов от партии менее чем по 107 избирательным округам; отсутствие гарантии лучшего времени в сетке вещания («прайм-тайм»).

В целом, если теле- и радиопередачи, посвященные выборам, должны иметь непредвзятый характер, то печатные издания могут более или менее свободно поддерживать ту или иную партию (в частности, самая читаемая британская газета «The Sun» в преддверии выборов 5 мая 2005 года открыто лоббировала партию лейбористов). Однако в общенациональных газетах такая «свобода» также приводит к описанному выше дисбалансу в освещении избирательной кампании.

Следует отметить, что в условиях определенной ограниченности создаваемых государством возможностей для политической теле- и радиорекламы партии там, тем не менее, не вправе размещать ее в электронных СМИ (включая радио) на платной основе. В Великобритании это, по мнению ОБСЕ, - норма, а вот в столь критикуемой структурой ОБСЕ Беларуси - нарушение демократии.

В Соединенном Королевстве не практикуется проведение теледебатов между соперниками, и это не вызывает нареканий. Такое же положение, скажем, в Беларуси расценивается экспертами ОБСЕ как ущемление демократии.

В то же время со стороны таких неправительственных организаций, как, например, Британская Хельсинкская группа по правам человека (БХГПЧ), отмечалось, и как нам представляется справедливо, «послушное» и «пассивное» поведение представителей Варшавской миссии (тут БДИПЧ/ОБСЕ), скованной «ограничениями Уайтхолла». По замечанию БХГПЧ, «неспособность ОБСЕ действовать в Британии — и не только в Британии — так, как она бы действовала в Беларуси, оставляет открытым вопрос об обвинениях в предвзятости».

В свое время выдающиеся английские авторы ХХ столетия Харвей и Худ отмечали: «Среди англичан широко распространена иллюзия, что английская избирательная система является образцом демократической процедуры. В действительности не будет преувеличением утверждение о том, что английская избирательная система является одной из наиболее непредставительных избирательных систем, когда-либо изобретенных в стране с развитой парламентской демократией». И действительно, следует отметить, что британская мажоритарная система относительного большинства весьма мало имеет общего с базовыми общедемократическими стандартами.

 В частности, к вопиющим недостаткам данной системы следует отнести то, что тут в значительной мере подрывается сам принцип представительства: ведь остается не представленной в парламенте значительная, а кое-где и подавляющая часть граждан в каждом избирательном округе. Таким образом, политические силы получают мандаты в парламенте совершенно неадекватно их реальному влиянию в обществе. Более того, получив существенное преимущество в меньшинстве избирательных округов и проиграв с незначительным разрывом в остальных, можно проиграть выборы, собрав больше голосов в целом по стране, чем партия - победитель. Значительная часть избирателей (иногда до 50%) остается не представленной в органах власти. Мажоритарная система относительного большинства не дает возможности учесть интересы всех избирателей округа, потому что кандидат может быть избран абсолютным меньшинством голосов, хоть и относительным их большинством на момент голосования. Легитимность избранного состава парламента подрывается также и тем, что при баллотировании в избирательном округе трех и больше кандидатов часто победитель получает существенно меньше голосов «за», чем «против». Таким образом, происходит определенное искривление воли избирателей, потому что побеждают в основном те кандидаты, которые набрали 35-45 % голосов, другие же кандидаты «делят» 55- 65 % оставшихся процентов и - проигрывают.

Так, на парламентских выборах в 1951 году консерваторы получили 13,713 тыс. голосов (48%) и 312 мест в Палате общин (51,35%), а лейбористы - 13 948 тыс. голосов (48,8%) и 295 мест (47,2%). И такие вопиющие примеры недемократичности данной избирательной системы являются неодиночными. На последних выборах 2005 года кандидаты от Лейбористской партии в общенациональном масштабе получили в свою поддержку лишь 35,2% голосов избирателей, однако получили 54% мест в палате. Кандидаты от Консервативной партии получили несколько меньше голосов, чем лейбористы (32,4%), однако получили в Палате общин намного меньше мандатов (31%). Либеральные демократы получили на выборах - 22% от всех голосов, но в парламенте получили только 10% от всех мандатов.

 Высокий уровень зависимости результатов британских выборов от нарезки избирательных округов приводит к нарушениям принципа равенства избирателей и откровенным злоупотреблениям. Заинтересованные силы абсолютно свободно могут манипулировать волей избирателей. Например, как показывает опыт, сельское население голосует более или менее традиционно в сравнении с городским. Это учитывается при формировании избирательных округов и выделяется как можно больше избирательных округов с преобладанием сельского населения.

Имеется еще другой путь: в избирательный округ выделяется район, в котором партия - соперник пользуется наибольшей поддержкой. Противник обязательно получает там мандат большим количеством голосов избирателей. Вместе с тем, в других избирательных округах поклонников этой партии будет меньше и они там уже не победят.

 Серьезными ограничением демократии является и то, что избирательное право в ходе проведения выборов в Палату общин не распространяется на миллионы жителей колоний, осужденных и военнослужащих. Однако парламент принимает законы и для них, а британское правительство, которое формируется из представителей партии, получившей победу на выборах, фактически управляет и их жизнями и судьбой.

Фактически можно говорить и об антидемократичном цензе оседлости в Великобритании. Хотя формально о нем не вспоминается ни в одном законе страны, фактически он существует. Как уже отмечалось, списки избирателей составляются 1 раз в год. Если подданный Великобритании не был внесен в эти списки, он не сможет принимать участие во всех выборах, которые будут иметь место на территории страны в течение последующих 12 месяцев.

Избирательное право Великобритании предусматривает тайное голосование, но существует реальнейшая возможность нарушения данного положения. На бюллетене, который выдается избирателю, ставится номер, который отвечает номеру на корешке бюллетеня, который остается у избирательной комиссии. На этом корешке указывается фамилия избирателя, которому был выдан данный бюллетень. Итак, совершенно очевидно, что в данной ситуации проверить результат персонального голосования не представляет никакого труда. О каком демократизме британской избирательной системы может вообще идти речь в данных условиях? О какой объективности миссии ОБСЕ может идти речь, если она упорно не замечает столь очевидных антидемократических позиций?

Белорусские специалисты по электоральному праву указывают в своем анализе на ряд резонансных фактов, относящихся кпарламентским выборам в Великобритании 2005 года. В сравнительном плане они указывают на предложение миссии БДИПЧ/ОБСЕ по результатам парламентских выборов в Беларуси: «следует избегать ситуаций, когда в состав комиссии входят люди с уже существующими профессиональными отношениями, в особенности отношениями должностного подчинения». При этом белорусские специалисты справедливо отмечают, что в Великобритании, по мнению ОБСЕ, почему-то принцип независимости членов комиссии не нарушается, даже если избирательная комиссия сформирована из членов одной семьи.

По этому поводу интересными наблюдениями поделился советник Посольства Республики Беларусь в Великобритании. В соответствии с договоренностью с главным администратором по проведению прошлогодних выборов (Acting Returning Officer) в районе Southwark Council ему было разрешено присутствие на избирательном участке № 45, в помещении средней школы (Keyworth Primary School, Founce Street, SE17), где зарегистрировано 1919 избирателей. Какой-либо информации, даже краткого содержания о кандидатах не было. Участок был оборудован пятью кабинками для голосования и стандартной урной. Его периодически посещал наряд полиции, который интересовался ситуацией. Избирательная комиссия состояла из членов одной семьи (Тревора Вилдинга, его жены и сына). Участковые комиссии в Великобритании набираются по добровольному принципу, и семья Тревора Вилдинга уже более 10 лет работает в качестве персонала избирательного участка. Как говорится, комментарии излишни.

Лейбористское правительство Тони Блэра накануне парламентских выборов 2005 года всенародно пообещало провести реформу избирательного законодательства Великобритании с целью его демократизации и приведения к общеевропейским стандартам. Не стоит даже говорить о том, что столь прекрасные обещания после очередной победы лейбористов были ими же в миг забыты. По нашему мнению, именно экспертные группы и мониторинговые миссии стран СНГ способны, в отличие от карманных миссий ОБСЕ, существенно повлиять на электоральную ситуацию в Великобритании. Демократизация британской избирательной системы – это вопрос отнюдь не только британских подданных, это актуальная задача всего европейского и мирового сообщества, в том числе и мониторинговых организаций стран-участников СНГ.