Правовые материалы

 

 

1. Общая характеристика основ избирательного законодательства Великобритании

 

 

Изучение принципов и порядка организации и проведения выборов в Великобритании, равно как и анализ соответствия британского избирательного законодательства международным и общеевропейским электоральным стандартам, являются чрезвычайно актуальными и плодотворными на данный момент времени. Старейшая европейская парламентская демократия имеет чрезвычайно некодифицированные нормы избирательного права. Целый ряд нормативных положений, которые казались из глубины столетий реальным прорывом в сферу демократической парламентской репрезентации, сейчас выглядят не просто устаревшими, но и, подчас, вопиюще противоречащими базовым демократическим стандартам и стандартам соблюдения прав человека в сфере избирательного права и избирательного процесса. И данная ситуация консервируется упорным нежеланием западноевропейских мониторинговых институций хоть как-то на нее реагировать, и хоть как-то обозначать свое желание применять в отношении к Великобритании равные по отношению к другим государствам стандарты. Даже сверх лояльные и сверх неконфликтные по отношению к Великобритании, а подчас даже бутафорские по своей сути, миссии наблюдения БДИПЧ/ОБСЕ вынуждены в весьма деликатной форме указывать на некоторые недемократические аспекты избирательного процесса этой т.н. «старой европейской демократии». А, например, со стороны белорусских наблюдателей, разумеется, этой внешней «деликатности» значительно меньше и их мониторинговые выводы, пусть и не официальные, значительно более резки и, увы, определенные основания для данной резкости в оценках также имеются. Об этом детальнее мы будем говорить ниже.

Сами британцы справедливо называют свой парламент пульсирующим сердцем политической жизни страны. Все министры кабинета министров являются членами одной из палат парламента и ответственные перед ним за свои поступки и за действия своих подчиненных. Любое правительство может оставаться при власти лишь до тех пор, пока ему обеспеченная поддержка Палаты общин, которая владеет исключительным правом на рассмотрение всех законопроектов. Разумеется, в теории европейского конституционализма о разделении властей нахождение всего состава правительства (исполнительная власть) одновременно и в составе парламента (законодательная власть) выглядит крайне недемократичным нонсенсом. Однако все те же пресловутые двойные стандарты выводят и эту проблематику за пределы западноевропейских мониторинговых отчетов о той или иной степени демократичности британской парламентской избирательной системы. 

Уточним тут, что Британский парламент состоит из трех составных элементов: Палаты лордов (House Lords), Палаты общин(House Commons) и непосредственно Короны (Sovereіgn).

Палата лордов - уникальное явление в практике современного европейского парламентаризма. Сколь уникальное, столь и рудиментарное. Еще в ХІІІ столетии ради гарантий соблюдения условий Великой хартии вольностей в состав специальной коллегии, которая базировалась на принципах сословного представительства, сначала вошли 25 высших феодалов Англии. Однако, вновь созданный орган, носящий четкий отпечаток сословного представительства, играл скорее совещательную роль при монархе. Уже по Вестминстерскому уставу в 1330 году парламент было разделен на верхнюю и нижнюю палаты. Однако, невзирая на достаточно важные функции, верхняя палата парламента со временем как бы отошла на второстепенные роли в британской политической системе, а уже с начала ХХ века Палата лордов окончательно стала считаться проявлением общеизвестного британского консерватизма. Еще с давних времен своего образования она состояла из наследственных и духовных лордов, пожизненных пэров, а также ординарных лордов по апелляциям, общее количество которых превышало 1200 человек.

Наследственные лорды к принятию закона об отмене этого института в 1999 году во время правления лейбористов Тони Блэра составляли абсолютное большинство в палате - около 800 человек. Это представители старинных дворянских фамилий не ниже баронов, которые получали места в палате в силу самого своего происхождения и передавали свой титул и место в Палате лордов по наследству.

Духовные лорды - это высшие иерархи англиканской церкви, которые до XVІІ века составляли большинство верхней палаты. Однако бурные исторические события привели к значительному сокращению их количества: остались лишь архиепископы Йоркский и Кентерберийский, а также 24 епископа.

Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пэрах 1958 года, являются представителями политической, экономической и культурной элиты Великобритании и свой статус приобретают в связи с собственными заслугами и достижениями. Поэтому их звание не передается по наследству, хотя это и не означает, что их отпрыскам за их собственные заслуги не будет дарован титул пожизненных пэров. Дарование пожизненного пэрства осуществляется монархом по предоставлению Кабинета.

Ординарные лорды по апелляциям назначаются пожизненно. Еще со средневековых времен Палата лордов выполняла функции высшей судебной инстанции. Однако постепенное развитие правовой системы требовало того, чтобы юридическими вопросами занимались квалифицированные специалисты. С конца ХІХ столетия в состав Палаты лордов начали вводиться юристы, задание которых заключалось в рассмотрении конкретных апелляционных дел. Юрисдикция Палаты лордов распространяется на все гражданско-правовые дела в Великобритании и на все уголовные дела в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии. Палата не рассматривает эти дела в полном составе, она лишь вынуждена соглашаться с мнением специалистов в этой отрасли, то есть с ординарными лордами по апелляциям.

Итак, мы видим наличие в структуре британского парламента, как Короны, так и Палаты лордов, которые в принципе не имеют никакого отношения к демократическому состязательному избирательному процессу. Полномочия Палаты лордов абсолютно не могут считаться как-нибудь урезанными с правовой точки зрения в связи с тем, что разнообразные самоограничения последней выводились на уровень некоей внеправовой договоренности и, практически, никогда не фиксировались в законодательных актах Великобритании. Мы тут даже не говорим уже о самой монархической модели государственного правления, позволяющей назначать парламентариев верхней палаты парламента лично монарху, исходя из избирательных и весьма субъективных соображений.   

В отличие от верхней палаты, Палата общин еще со времен принятия «билля о правах» и формально, и реально владеет чрезвычайно широкой компетенцией, которая ограничена, по словам самих британцев, «лишь прерогативами Творца» и основывается на принципе верховенства закона, то есть актов парламента, которые принимаются исключительно «общинами» как представителями всего народа. Рассмотрим подробнее базовые аспекты избирательного процесса Великобритании в контексте выборов в нижнюю палату парламента.

Итак, в Великобритании применяется мажоритарная система относительного большинства. Это самая простая система, при которой избранным является тот кандидат, который получил наибольшее количество голосов, то есть больше чем любой другой из его соперников. Надо отметить, что эта система является достаточно результативной: единственным случаем, когда результата может не быть, это получение одинакового наибольшего количества голосов двумя или больше кандидатами. Но такие случаи являются достаточно редкими и законодательным разрешением такой ситуации становится жребий. Данная система может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. При этой системе преимущественно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: даже если проголосует лишь одно лицо, выборы – действительные. Если же на выборах был выдвинут лишь один кандидат, он считается избранным без голосования. Тут достаточно, чтобы за него проголосовал, по крайней мере, один избиратель (даже, если таким единственным избирателем будет он сам).

Как нами уже отмечалось выше, в Великобритании парламентарии избираются народом лишь в нижнюю палату парламента - Палату общин. Она избирается сроком на пять лет путем общих и равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Различают два вида выборов в Палату общин:

а) общие (general elections), которые проводятся одновременно на всей территории страны;

б) дополнительные (by-elections), которые проводятся дополнительно в отдельных избирательных округах в связи с появлением вакантного депутатского мандата в период между общими выборами. Если в парламенте высвобождаются сразу несколько мест, то такие дополнительные выборы могут проводиться одновременно в нескольких округах для замещения свободных мест. Так, в течение срока действия парламента место может стать вакантным в связи с отказом или лишением кого-либо из парламентариев депутатского мандата, в результате нарушения требований несовместимости депутатского мандата с другой запрещенной законом деятельностью или смерти. Кроме того, в соответствии с законом депутата можно лишить депутатского мандата в случае его банкротства, психического заболевания или обвинения в совершении тяжелого преступления. Изменение депутатом политической партии не является обязательным основанием для проведения дополнительных выборов. До той поры, пока не будет избран новый депутат, интересы данного избирательного округа представляет член парламента, что принадлежит к той же партии, избранный в соседнем избирательном округе. По сложившемуся за долгие годы общему правилу дополнительные выборы организует Председатель политической партии, представитель которой занимает свободное место в парламенте.

В соответствии с официальной информацией опубликованной на сайте парламента Великобритании с 2005 года (времени проведения последних общих выборов) дополнительные выборы в парламент проводились семь раз: 6 раз в связи со смертью парламентариев и один раз в связи с отставкой.

Активным избирательным правом согласно Акту о народном представительстве 2000 года наделяются лица, которые (а) зарегистрированы в реестре избирателей парламентских выборов в конкретном избирательном округе; (б) являются правоспособными; (в) являются гражданами Содружества или Республики Ирландия; и (г) достигли избирательного возраста - 18 лет. Лица, которые проживают за границей, могут принимать участие в парламентских выборах при условии, что они выехали из страны менее 15 лет назад. Лицо не имеет права голосовать на выборах, если оно зарегистрировано в одном избирательном округе более одного раза или одновременно в нескольких избирательных округах.

В Великобритании регистрация избирателей в регистрационных списках обязательна. Избиратели регистрируются по месту своего постоянного проживания. Постоянное проживание лица по данному адресу не считается прерванным в случае его длительного отсутствия в связи с исполнением любых обязанностей, которые возникают или связаны с его служебными или трудовыми функциями, при условии, что: (а) такое лицо намеревается возобновить фактическое проживание в течение 6 месяцев после последнего отъезда; (б) данное место является для этого лица постоянным местом жительства и было бы фактическим местом его проживания, если бы не его отсутствие в связи с исполнением вышеупомянутых обязанностей.

Интересно отметить, что регистрационные списки в Великобритании составляются чиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Данная, весьма сомнительная с точки зрения демократических стандартов, практика имеет уже укоренившееся историческое значение и реально лишает права голоса значительное число избирателей, по воле домовладельцев или по другим причинам не имеющих транспарентных договоров найма жилого помещения.

Составленные списки избирателей вывешиваются для ознакомления в конце ноября каждого года в помещении библиотеки или в любом другом общественном месте. Обжаловать неправильность списков можно дважды, включая и апелляционный суд. Окончательное составление таких списков осуществляется до 16 января, и они действуют на протяжении одного года для всех выборов. Через год списки составляются вновь. Согласно Пункту 5 Части 2 Статьи 1 Акта о народном представительстве 2000 года лицо имеет право зарегистрироваться в списках избирателей в случае, если оно достигнет избирательного возраста на протяжении следующих 12 месяцев с момента регистрации. В этом случае в реестре указывается дата, когда такое лицо достигнет 18 лет. До наступления этой даты лицо не имеет права принимать участие в выборах.

По законодательству Великобритании не имеют права принимать участие в выборах: (а) лица, которым назначено наказание в виде лишения свободы по решению суда; (б) лица, которые находятся на службе в военно-воздушных, военно-морских силах или сухопутных войсках; (в) лица, заключенные в психиатрические больницы; (г) иностранцы. Тут следует очередной раз обратить внимание на то сколь принципиально подходят мониторинговые миссии БДИПЧ/ОБСЕ в восточноевропейских странах к дискриминационной проблематике лишения права голоса лиц, находящихся в заключении и сколь индифферентно они подходят к абсолютно аналогичным проблемам в странах Западной Европы.           

Пассивным избирательным правом пользуются лица, которые достигли 21 года и имеют право голоса. Исключением являются: (а) иностранцы (данное положение не касается граждан Ирландской республики); (б) священники англиканской церкви; (в) лица, которые признаны виновными в применении «нечестных и незаконных приемов на выборах»; (г) банкроты; (д) психически больные; (е) лица, которые находятся на государственной службе (к ним относятся и судьи, которые осуществляют свою деятельность на профессиональной платной основе); (ж) военнослужащие (кроме офицеров в отставке). Тут следует отметить, что данный дискриминационный список является одним из самых больших в рамках общеевропейского правового пространства.

Граждане, по отношению к которым применяется принцип несовместительства, должны подать в отставку еще до выдвижения своей кандидатуры. Это правило предусмотрено специальным правительственным постановлением о выдвижении общественными служащими кандидатур на выборы. Принцип несовместимости распространяется и на целый ряд лиц, занимающих должности в других государственных учреждениях. Перечень таких должностей находится в специальном законе. Среди них можно назвать руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление и т.п.), клерков местных советов и других. Объяснением существующих ограничений является потребность в политическом беспристрастии, судейской выдержке и тому подобных вещах, несовместимых с членством в Палате общин.

Закон предусматривает различные виды правонарушений, связанных с ведением избирательной компании, которые объединяются понятиям «нечестных и незаконных приемов на выборах». В частности к ним относят: подкуп, вознаграждение избирателей путем организации ужинов, развлекательных мероприятий; влияние на участников избирательного процесса с применением угроз, силы, принуждения; фальсификация выборов; предоставление неправдивой информации об избирательных расходах; оплата избирательных расходов без разрешения кандидата или его агента. Британский закон запрещает осуществлять какие-либо расходы на проведение публичных собраний, издание рекламных объявлений или на использование каких-либо других средств с целью выражения взглядов кандидата, если это проводится без согласия кандидата или его агента. Незаконными приемами считаются действия, которые не содержат в себе состава правонарушения, но нарушают нормы закона о выборах. К ним можно отнести: сознательное превышение размера избирательных расходов, установленных законом; выплата вознаграждения за доставку избирателей к месту голосования; плата избирателям за демонстрацию плаката; организация мероприятий за пределами страны с целью влияния на результаты выборов. Суд может объявить выборы недействительными, если кандидат признал вину в применении нечестных или незаконных приемов на выборах. Лишение права баллотироваться на выборах лиц, виновных в применении незаконных приемов на выборах, устанавливается на определенный срок (5-10 лет) в зависимости от вида нарушения. Оно может касаться отдельного избирательного округа или быть универсальным.

Лицо, которое желает баллотироваться на выборах в Палату общин, должно подать «чиновнику по выборам» документ о выдвижении и внести денежный избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, которые выдвигают кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сумму залога самостоятельно. Если кандидат набирает меньше установленного законом процента голосов избирателей (5%), внесенные средства не возвращаются. В среднем по Великобритании не возвращается около 20% от всей суммы избирательных залогов. После выполнения всех формальностей, связанных с регистрацией, кандидат начинает избирательную компанию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 2-3 кандидата. Избранным считается тот кандидат, который получит больше всего голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Количество депутатов Палаты общин отвечает количеству избирательных округов. На сегодня Великобритания разделена на 646 избирательных округов, каждый из которых представлен одним парламентарием. Хотя все округа разнятся между собой по площади, среднее количество избирателей в каждом из них приблизительно равняется 68,500 лиц. В соответствии с официальной информацией, опубликованной на сайте британского парламента, Англия разделена на 529 округов, Шотландия – на 59, Уэльс – на 40, а северная Ирландия – на 18.

Определение границ избирательных округов осуществляется четырьмя постоянными Межевыми комиссиями, по одной в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Комиссии делают регулярные доклады и вносят предложения относительно изменения границ избирательных округов в связи с изменением количества населения. В ближайшем будущем ожидается, что функции Межевых комиссий будут переданы Избирательным комиссиям.

Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или окончания срока его полномочий. На практике, срок полномочий ни одного из парламентов последних созывов не достигал пяти лет. Средняя длительность полномочий парламента одного созыва равнялись 3-4 годам. Соответственно и средний промежуток между выборами исчислялся этими сроками. Дело в том, что в Великобритании вопрос о роспуске парламента решается премьер-министром. Понятно, что он пытается избрать наиболее удобный момент для своей партии с точки зрения ее шансов на выборах.

В отличие от других стран Западной Европы в Великобритании до самого недавнего времени, фактически, не существовали какие-либо специальные центральные органы, непосредственно занимающиеся организацией и проведением выборов. Отсутствовали они и в избирательных округах. Общее руководство этим процессом традиционно было возложено на Министерство внутренних дел (то есть на полицейское ведомство), а в избирательных округах – на чиновников по выборам (эти функции выполняют шерифы графств и председатели местных советов).

 В 2000 году в соответствии с Актом о политических партиях, выборах и референдумах (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000) парламентом была создана Избирательная комиссия, функции которой очень ограниченны. По сути дела, она не занимается непосредственно организацией выборов. В сферу ее непосредственных обязанностей входят: привлечение населения страны к участию в демократических процессах, обеспечение осведомленности общественности по вопросам выборов, совершенствование избирательного законодательства и избирательных процедур. Следует отметить, что в Великобритании председатель и все члены вышеназванной комиссии назначаются лично главой государства, в текущей ситуации - королевой Елизаветой Второй. Члены Избирательной комиссии не могут одновременно являться членами или сотрудниками какой-либо партии или занимать выборную должность.

Фактически, в Великобритании парламентские выборы сейчас полностью организуются государственными структурами. Новациейвсеобщих выборов 2005 года стал тот факт, что главная ответственность за проведение выборов на национальном уровне вместо традиционного Министерства внутренних дел была возложена на Министерство по конституционным вопросам,которое работало в тесном сотрудничестве с Министерствами по делам Шотландии и Северной Ирландии.

Непосредственно в регионах за организацию выборов отвечают официальные лица (Returning Officer), которые назначаются в каждом избирательном округе. Ими обычно, как уже указывалось выше, являются руководители органов местной власти (например, мэр города, шериф графства). Также назначаются действующий уполномоченный по выборам (Acting Returning Officer) - чаще всего глава исполнительной власти (Chief Executive) и его заместитель (Chief Elections and Electoral Registration Officer). Должностные лица, отвечающие за проведение голосования непосредственно на участке (Presiding Officer, Polling Clerks), а также за подсчет голосов, обычно назначаются из числа сотрудников местной администрации. В качестве счетчиков могут привлекаться добровольцы.

Таким образом, отвечая на вопрос, как обеспечивается независимость избирательных комиссий от административного влияния государственных органов на выборах в Великобритании, мы можем дать только один, единственно возможный ответ – увы, никак. На примере Соединенного Королевства можно говорить не только о доминирующем влиянии представителей власти в организации и проведении выборов, но и о фактическом государственном администрировании их властными структурами.

Весьма показательным и контрастным в этом контексте выглядит тот факт, что мониторинговая миссия БДИПЧ/ОБСЕ на парламентских выборах в Беларуси в своем итоговом отчете настоятельно рекомендовала изменить установленный законодательством Беларуси порядок формирования избирательных комиссий. При этом предлагала «...лишить органы государственной администрации исключительного права назначать состав избирательных комиссий на соответствующих уровнях» с тем, чтобы «обеспечить функциональную обособленность комиссий от государственных органов». Более того, миссия считала, что какая-либо «параллельная занятость членов комиссий в органах государственного управления должна быть недопустимой». Не стоит даже упоминать о том, что не менее гипертрофированная и антидемократичная ситуация в Великобритании у аналогичной мониторинговой миссии ОБСЕ не вызвала ровным счетом никаких замечаний, в очередной раз продемонстрировав уверенную поступь политики двойных стандартов.

Технически избирательная компания по выборам в Палату общин начинается с вручения лорд-канцлером «чиновникам по выборам» приказа о выборах, который содержит распоряжение о времени проведения выборов. Чиновники по выборам распространяют сообщения, посредством которых граждане получают всю необходимую информацию относительно запланированных выборов. После этого чиновник по выборам передает свои полномочия чиновнику по регистрации, которым является клерк (служащий) местного совета.

 Парламентские выборы проводятся по всей стране в четко установленное время - с 7.00 до 21.00. Место голосования определяется администрацией графств и городов. Голосование проводится путем подачи бюллетеня. Результат определяется в ходе подсчета голосов, которые были отданы за каждого кандидата. К началу голосования председатель избирательного участка обязан продемонстрировать присутствующим, что урны для голосования пусты, а после этого опечатать их. С окончанием этой процедуры начинается голосование.

Бюллетень для голосования должен содержать фамилии всех кандидатов, перечисленные в алфавитном порядке, данные об их местожительстве, а также - по желанию кандидата - сведения о его партийной принадлежности.

Получив бюллетень, британский избиратель идет к кабине для голосования, ставит отметку рядом с именем одного из кандидатов и бросает бюллетень в урну. В соответствии со Статьей 13 Акта о народном представительстве 2000 года должностное лицо, ответственное за организацию выборов, должно обеспечить на каждом избирательном участке:

а) не меньше одного увеличенного изображения избирательного бюллетеня, которое должно висеть в середине помещения избирательного участка с целью предоставления помощи избирателям с плохим зрением;

б) средство любого типа, предназначенное для предоставления слепым избирателям возможности голосовать без любой помощи со стороны председателя или лица, которое сопровождает слепого на выборах.

Законодательством Великобритании также предусмотрена традиционно спорная в электоральном праве возможность голосовать по доверенности и с использованием почтовой связи. Данное право предоставляется больным, лицам, которые проживают за границей или находятся там в отпуске, а также лицам, которые работают вдалеке от дома. 

По завершению голосования все урны передаются в центральный участок по подсчету голосов в избирательном округе. Подсчет проводится в присутствии агентов по подсчету голосов. Важно подчеркнуть, что при применении данной системы голосования каждый избиратель имеет право голосовать лишь за одного кандидата из списка.

На законодательном уровне установлен порядок обжалования результатов выборов. Так, в течение 21 дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в округе либо кандидат, который получил там поражение, либо любое другое лицо, выдвинутое в качестве кандидата, могут сделать заявление о неподобающем проведении выборов. Заявление может касаться неправомерного поведения на выборах должностных лиц; вопросов соответствия кандидата, который получил большинство голосов на выборах, требованиям закона о членстве в Палате общин; осуществления правонарушений в ходе проведения выборов и тому подобное. В случае внесения такой жалобы назначается суд по выборам, который состоит из двух судей Верховного (Высокого) суда. Данный суд имеет широкий круг полномочий, включая право вынести распоряжение об осуществлении пересчета голосов или проверки правильности выборов. Суд может признать выборы недействительными и требовать проведения новых выборов. Однако не к чести Британской избирательной системы на практике, предусмотренная законом процедура обжалования выборов, фактически, не применяется, а последний такой случай зафиксирован еще в 1923 году.