- •Оглавление
- •Раздел I. Теоретические основы социокультурного менеджмента
- •Глава I. Человеческая деятельность как социальная
- •§ 1. Научные идеи и теории деятельности
- •§ 2. Развитие представлений о субъекте действия
- •§ 3. Хозяйствующие структуры и деятельность
- •§ 4. Исторические этапы развития менеджмента
- •§ 5. Научные школы управления
- •§ 6. Условия формирования отечественного менеджмента
- •Глава II. Социально-культурная деятельность и управление
- •§ 1. Закономерности развития социокультурной системы
- •§ 2. Социокультурный менеджмент как компонент культурной политики государства
- •§ 3. Социокультурная деятельность как объект управления
- •§ 4. Социально-культурная деятельность как самоуправляемый процесс
- •§ 5. Нормативно-правовой статус муниципальных организаций культуры
- •I. Законы, определяющие полномочия в области культуры органов государственной власти субъектов рф и органов местного самоуправления
- •II. Блок законов, связанных с деятельностью организаций культуры как юридических лиц
- •III. Законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций
- •IV. Законодательство о государственной и муниципальной службе.
- •V. Законы, регулирующие оплату труда и социальные гарантии работникам.
- •VI. Законы, затрагивающие вопросы охраны интеллектуальной собственности в сфере культуры и искусства.
- •I. Общие вопросы культуры.
- •II. Авторское право.
- •§ 6. Государственное регулирование в области кинофикации и кинопроката
- •§ 7. Традиционная народная культура - истоки и современность
- •Раздел II. Модели менеджмента социокультурной сферы
- •Глава I. Механизмы управления социокультурной деятельностью
- •§ 1. Модификации систем управления социокультурной деятельностью
- •§ 2. Принципы организации местного самоуправления в культуре
- •§ 3. Альтернативные модели муниципального самоуправления в культуре
- •§ 4. Программно-проектные технологии в сфере культуры
- •§ 5. Планирование деятельности социокультурных учреждений
- •§ 6. Бизнес-планирование в социокультурной сфере
- •§ 5. Культурные индустрии как система интенсивных технологий потребления культурных продуктов и услуг
- •Глава II. Основы социокультурного менеджмента
- •§ 1. Виды социокультурного менеджмента и функции менеджера
- •§ 3. Профессиональная компетентность социокультурного менеджера
- •§ 4. Система подготовки менеджеров социально-культурной деятельности
- •§ 5. Система повышения квалификации и аттестация кадров
- •§ 6. Информационные ресурсы социокультурного менеджмента
- •Информационная система менеджмента
- •Раздел III. Персонал-технологии социокультурного менеджмента
- •Глава I. Технологии управления персоналом в учреждении культуры
- •§ 1. Формы управленческих отношений в коллективе
- •§ 2. Управление кадрами в социокультурном учреждении
- •§ 3. Управлять или действовать: функциональные различия
- •Руководить или выполнить работу самому?
- •§ 4. Стиль работы руководителя
- •§ 5. Управленческая этика руководителя
- •Глава II. Конфликты и технологии их предотвращения
- •§ 1. Социальная природа конфликтов
- •§ 2. Технологии преодоления конфликтов в коллективе
- •Раздел IV. Материальные ресурсы социокультурной сферы
- •Глава I. Формы финансирования социокультурных учреждений
- •§ 1. Материальные и духовные продукты социокультурной деятельности
- •§ 2. Механизмы финансирования социокультурной деятельности
- •§ 3. Мировая практика финансирования культуры и отечественные реалии
- •Концепция
- •§ 4. Финансовая поддержка культуры в условиях рынка
- •§ 4. Билетное хозяйство в учреждениях культуры
- •§ 5. Заработная плата и социальные гарантии работников культуры
- •Глава II. Некоммерческий маркетинг
- •§ 1. Внешняя социокультурная среда как маркетинговое пространство
- •§ 2. Технологии разработки маркетинговой политики
- •§ 2. Маркетинг в социокультурных учреждениях
- •§ 4. Способы привлечения внебюджетных средств
- •§ 5. Благотворительность в традициях русской культуры
- •§ 5. Финансовая и имущественная поддержка учреждений культуры
- •Заключение
- •Литература Общетеоретические проблемы социально-культурного менеджмента
- •Модели управления в социокультурной сфере
- •Практика социокультурного менеджмента
- •Оглавление
Концепция
бюджетного финансирования по результату
и реальное положение дел в сфере культуры23
Концепция финансирования по результату |
Реальная ситуация и вероятные последствия |
Решение основных проблем функционирования бюджетного сектора |
|
При существующей системе сохраняются возможности для принятия бюджетными учреждениями денежных обязательств и, как следствие, для накопления несанкционированной кредитной задолженности, ответственность, за оплату которой ложится на бюджет.
|
Превышение лимита если и допускается, то в пределах утвержденного на основе закона о бюджете кредита, тогда как лимит утверждается практически в текущем месяце. Обязательства же учреждения обычно возникают раньше. Так что уменьшение финансирования (лимита) по сравнению с утвержденным кредитом - это не вина учреждения. Превышение же утвержденного кредита может быть ограничено чисто административной мерой: наказанием директора. |
Наличие возможности распоряжения внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но нивелирует ее в отношении качественного осуществления основной деятельности. Следствием этого является снижение объема предоставления и качества государственных (муниципальных) услуг.
|
Платные услуги - вынужденная мера для целого ряда учреждений (например, по закону услуги библиотек бесплатны). При достаточном финансировании учреждения из бюджета нет необходимости специально прибегать к платным услугам. С другой стороны, в целом ряде учреждений так называемые платные услуги встроены в основную деятельность и не являются чем-то дополнительным. Например, входная плата в музей. Доходы от этой деятельности в конечном счете идут на финансирование мероприятий, которые музей не проводить не может, а из бюджета денег на нее не получает: например, реставрация коллекций или организация выставок. Снижение качества и объема услуг если и происходит (а происходит ли?), то не столько от увлечения платными услугами, сколько от снижения бюджетного финансирования основных функций учреждения. |
Отсутствие оценки объема внебюджетных доходов при определении бюджетных ассигнований приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений. Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые вполне приспособлены к суще-ствованию в рыночных условиях, препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят негосударственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе. |
Для оценки финансового положения учреждения достаточно простого аудита. А "квазибюджетные" учреждения, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, похоже, такое же изобретение концепции, как и все остальное. Но даже если они и есть где-то в природе, то это лишь подтверждает правило и не ведет автоматически к предложенной реформе. Собственно примеров, когда снижение объема финансирования одних учреждений привело к заметному его увеличению для других, нет. |
Действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения.
|
При сметном финансировании результатом выступает не эффективность учреждения, а поддержка его существования как такового. И оно в целом учитывает минимальные текущие потребности учреждений. Результаты же деятельности бюджетного учреждения - как социально ориентированные сервисы - никогда не определялись. Как можно судить об эффективности того, для чего нет критериев? К тому же сметы, по которым вынуждены жить бюджетники, не ими придуманы. |
Производство государственных (муниципальных услуг) на рыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие их стимулов к сокращению издержек, связанных с производством государственных (муниципальных) услуг.
|
Бюджетные учреждения, как правило, не конкурируют с аналогичными частными, так как это разные среды. Частный капитал идет туда, где предполагается прибыль. Бюджетные же учреждения существуют не для извлечения прибыли, а для оказания услуг социального характера. Да и о какой конкуренции между бюджетными учреждениями идет речь? В сельском округе – одна библиотека, один клуб, одна больница. Стимулов к сокращению издержек при существующем финансировании действительно нет. Однако их можно достичь и при существующих формах собственности. |
|
|
Отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств и приобретенных за их счет финансовых и нефинансовых акгивов.
|
Неэффективность использования дополнительных доходов — очередная химера, так как критерии эффективности не определены. Злоупотребления не преодолеваются финансово-бюджетными регламентациями. Это область нравственности или уголовной ответственности. На сегодня сверхдостаточно правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения, если речь идет только о порядке расходования финансовых средств. |
Недостатки действующего механизма бюджетного финансирования порождают практику взимания с граждан нелегальных платежей за государственные (муниципальные) услуги, которые должны предоставляться бесплатно.
|
Это происходит именно из-за отсутствия финансирования, а не из врожденной порочности или злонамеренности работников бюджетных учреждений, и во многом проблема нравственности, а не вопросов совершенства или несовершенства "механизма". |
Сохраняется ситуация, при которой распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиняющимися другому уровню бюджета.
|
Налоги платят все трудящиеся. И какая им разница, ходят они в сельскую или федеральную библиотеку. Однако уже есть примеры, когда ретивые местные начальники серьезно размышляют над тем, как не пустить в областную библиотеку жителей муниципального образования, то есть города - областного центра, где она расположена! |
Наличие значительного числа ведомственных учреждений здравоохранения, образования, науки вызывает неоправданное дублирование функций и нерациональное использование государственной собственности.
|
Ведомственные учреждения приближены к интересам ведомства, что по-своему оправдано. Дублирование же функций (каких?), может быть, меньшее из зол, так как появляются альтернативы для граждан и общества прибегать к услугам разных учреждений? (Хотя выше шла речь о том, что конкуренции не хватает). Что касается государственной собственности, то что может быть более нерационально, как многолетнее нефинансирование ремонта и содержание помещений, в которых находятся бюджетные учреждения? Не говоря уж о том, что вновь созданные объекты можно по пальцам пересчитать. |
Недостаточна ориентация главных распорядителей бюджетных средств на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных общественно значимых результатов. |
Так, может, адресовать главным распорядителям вопросы, на которые ежедневно вынуждены отвечать исполнители? А еще лучше упразднить их - главных - если они даже ориентироваться не умеют достаточно? Вот это была бы экономия бюджетных средств! |
Преобразование в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (СГМНО) позволит: |
|
Создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти. |
Разделение между ними существует и сейчас. Гораздо важнее понять, как закрыть реальный разрыв между заказчиком услуг (учредителем - органом власти и управления), производителем (бюджетным учреждением) и потребителем (юридическим и физическим лицом, которое пользуется услугами бесплатно). Но об этом в концепции ни слова. Хотя про "контрактные отношения организаций с органами государственной власти" - это здорово, и об этом ниже |
Формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие запросам потребителей. В отличие от традиционных учреждений, работающих на основании типовых отраслевых положений, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы. |
В принципе, это возможно и сейчас, типовые положения предусматриваются и редактируются применительно к условиям работы учреждения и запросам на селения. Хотя вообще-то потребители испытывают - потребность в услугах, а не в "структуре и механизмах управления". |
Стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих - организаций. |
Из изменения организационно-правовой формы это никак не следует. Собственность остается государственной, услуги учреждений - неприбыльными. Кто и зачем будет их инвестировать? И для расширения источников финансирования тоже нет стимула, если учреждение/руководитель лишаются права самостоятельного распоряжения этими средствами. |
Использовать как средство решения задач реструктуризации сложившейся сети учреждений и выведения из государственного сектора тех организаций, финансирование которых по смете представляется нецелесообразным.- |
Это фактическое сокращение под видом реструктуризации! (О критериях же целесообразности ниже).- |
Применять для решения задачи оптимизации численности и состава ее работников. |
"Оптимизация численности" - уже происходит де факто: уходят квалифицированные специалисты, а их место занимают неудачники и недоучки, целям свертывания продуктивной деятельности в социальной сфере.- |
Создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг.- |
Соучастие населения в оплате социальных услуг достигается не только прямой оплатой, но - что важнее - через открытость бюджетов, из которых финансируется деятельность бюджетных учреждений, и общественный контроль за их деятельностью.- |
Создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
|
Опять же про эффективность бы сначала договориться. А условия давно известны: заработная плата и условия труда, соответствующие хотя бы законодательству и социальным стандартам, а также смысл деятельности. |
Таким образом, преобразование учреждений в новую форму специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности организаций и одновременно обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. |
Откуда взялась финансовая самостоятельность, если распоряжение бюджетными средствами строго зарегламентировано кредитами-лимитами, а внебюджетные поступления - фактически изъяты в бюджет? Внедрение экономических механизмов не опирается на представления об общественно значимых результатах, личную заинтересованность руководителя в повышении хотя бы финансовой (не путать с социальной) эффективности деятельности, кадры, способные это осуществить. Сохраняется и даже усиливается вмешательство в деятельность учреждения со стороны учредителя, который по-прежнему не решил, что значимо для него, а что -для населения. |
Следовательно, сам процесс предоставления культурных услуг и, тем более, распространения культурных продуктов в обществе не является результатом деятельности учреждений культуры, ибо конечный результат этой деятельности определяется теми изменениями, которые произойдут в общественном и индивидуальном сознании в результате такой деятельности.
Всякие попытки поставить на рельсы экономического подсчета духовные, социальные, нравственные последствия работы учреждений культуры - обречены на неудачу.
Учреждения культуры, в своем большинстве, являются трансляторами культуры, культурных ценностей, следовательно, они не могут приносить доходов и прибыли, а отсутствие очевидных (в денежном выражении) оценок не является отсутствием результатов.
Даже такая прагматичная сфера, как жилищно-коммунальное хозяйство, конечные услуги которой все еще остаются экономически не просчитанными, но регулярно и, по всей видимости, уже полностью оплачиваются населением, не обходится без государственных дотаций.
Оценивать деятельность учреждений культуры с позиции чисто экономических показателей так же нелепо, как и поставить, например, музею задачу в работе с фондами повысить доходность по "внебюджету".
В практике используются некоторые обобщенные индикаторы деятельности учреждений, которые являются относительными, но все же характеризующими интенсивность работы, применяемые в масштабе отрасли культуры:
-
среднее число посещений музеев на 1000 жителей;
-
среднее число обращений в библиотеки на 1000 населения;
-
доля библиотек, имеющих доступ в Интернет;
-
доля библиотек, имеющих свой web-сайт;
-
доля оптимально работающих библиотек в общем количестве библиотек;
-
доля произведений современных российских авторов, включенных в репертуар театров и концертных организаций;
-
доля внутрироссийских гастролей в общем объеме гастрольной деятельности федеральных учреждений искусств;
-
доля международной гастрольно-выставочной деятельности в общем объеме гастролей и выставок.
Современные реалии требуют от органов и организаций культуры переосмысления своей роли, инновационных форм и методов творческой, а также управленческой деятельности. "Встраивание" в бюджетную реформу предполагает отработку новых подходов к планированию и финансированию.
Нужны новые функциональные технологии мониторинга достигаемых результатов, нужны новые стандарты оценки предоставляемых учреждениями культуры услуг. Разрабатывая систему показателей и стандартов деятельности, культура сможет избавиться от ярлыка социальной "иждивенки".
Контрольные вопросы и задания
-
Модели финансирования учреждений культуры в европейских странах.
-
Источники финансирования отечественных учреждений культуры.
-
Сущность дифференциации доходов от предпринимательской деятельности учреждений культуры.
-
Налоговый кодекс о необлагаемых налогом видах деятельности учреждений культуры.
-
Каковы наиболее распространенные формы получения дополнительных доходов и их последствия?
-
В чем заключается сущность концепции "финансирования по результату"?
-
Каковы преимущества и недостатки сметного финансирования?
-
Что сдерживает развитие частного бизнеса в культурном секторе?
-
Проведите сравнительный анализ бюджетного финансирования "по результату" с реальным положением дел в сфере культуры.
-
Какими, на Ваш взгляд, должны быть конечные индикаторы деятельности учреждений культуры?
-
Каковы, на Ваш взгляд, будут последствия от внедрения 131 закона "Об основных принципах организации местного самоуправления"?