21. Административно-правовой метод регулирования земельно-имущественных отношений. Ответственность за нарушения законодательства.

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства.

Сущность метода ЗП — способы и приемы воздействия на регулируемые земельные отношения и их участников.

В регулировании порядка использования земель преобладает диспозитивный метод правового регулирования (основан на диспозитивных н.п. — содержат относительно определенные правила поведения, которые подлежат конкретизации и уточнению по соглашению сторон; взят из Гражданского права — подразумевает выбор вариантов поведения).

В регулировании охраны земель — императивный метод правового регулирования (основан на императивных н.п. — содержат абсолютно определенные правила поведения, которые не могут быть изменены в процессе реализации; взят из Административного права — метод власти и подчинения; присутствует управленческая вертикаль; подразумевает только 1 вариант поведения).

Граждане могут приобрести земельный участок на праве собственности, либо на условиях аренды. Как собственник, землепользователь имеет право самостоятельно хозяйствовать на земле, заключать договора купли-продажи, залога, аренды, дарения, завещания и т.д. в это связи в земельном законодательстве более широкое распространение получили методы рекомендации, делегирования (наделения полномочиями), то есть диспозитивный метод. Имеет место судебно-арбитражный порядок рассмотрения земельных споров.

Таким образом, метод правового регулирования в ЗП — совокупность императивных и диспозитивных способов правового воздействия государства на регулируемые земельные отношения, обусловленные государственными задачами, особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы.

Определить преобладание того или иного метода весьма сложно, ибо их соотношение может изменяться под влиянием социальной практики. Специального метода правового регулирования, присущего только ЗП, быть не может, так как метод земельно-правового регулирования:

1.   включает в себя весь спектр правового воздействия на субъектов земельных отношений при безусловной гармонизации их интересов;

2.   обусловлен предметом правового регулирования и задачами, стоящими перед обществом и государством на современном этапе (охрана земли, как основы жизни и деятельности общества).

Метод регулирования публичных земельных отношений — включает специфический способ взаимосвязи прав и обязанностей субъектов — общества и граждан. Специфика способа возникновения прав и обязанностей субъектов — юридическим фактом возникновения является пребывание лица на территории РФ. Меры принуждения — пресечение неправомерного использования земель и привлечение виновного к админ. или уголовной ответственности, а также возмещение ущерба.

Метод регулирования частных земельных отношений — включает тот же специфический способ. Специфика способа возникновения прав и обязанностей субъектов — обязательным юридическим фактом для их возникновения является наличие у лица имущественного права на земельный участок. Специфика мер принуждения — в случае неправомерного использования земли, а также невыполнения охранных мероприятий субъект может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, к возмещению причиненного вреда, а также лишен права на дальнейшее использование земельного участка путем прекращения его имущественного права на такой участок.

Метод регулирования управленческих отношений, связанных с землей — осуществление государством функций, характерных исключительно для управления земельным фондом (деление земель на категории, ведение государственного земельного кадастра, осуществление землеустройства, ведение мониторинга земель). Отношения возникают по основаниям, установленным законом, и характеризуются особым способом взаимосвязи прав и обязанностей субъектов, одним из которых является государство или муниципальное образование. Особенность применения мер принуждения — применяются не только к землепользователям, но и к государственным органам, их должностным лицам.

Метод регулирования имущественных отношений, связанных с землей — круг лиц — субъектов таких отношений ограничен федеральными законами. Круг объектов также ограничен, — установлен перечень земель, которые не могут быть объектами гражданско-правовых сделок и находиться в частной собственности. Установлены юридические факты возникновения отдельных видов имущественных отношений. Меры принуждения — применяются в виде принудительного прекращения права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования или в связи с необходимостью использования земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Административная ответственность наступает за земельные правонарушения, которые по степени своей тяжести и опасности для общества, государства либо отдельных лиц не требуют уголовного преследования.

   За административное правонарушение виновные лица привлекаются к ответственности не в порядке подчиненности, а специально уполномоченными государственными органами, т. е. органами Росземкадастра, охраны природы, Минздрава, Госстроя России и др.    Примерами земельных правонарушений, предусмотренных нормами КоАП и влекущих применение мер административной ответственности, являются: административные нарушения в области охраны собственности: самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), пользование недрами без специального разрешения (лицензии) (ст. 7.3), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие земельного участка лесного фонда либо участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст. 7.10), проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историкокультурного назначения (ст. 7.16); административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования: порча земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почвы (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12); административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель: проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10), нарушение правил ведения документации на семена сельскохозяйственных растений (ст. 10.13). Мерами административно-правовой ответственности за эти виды земельных правонарушений являются административный штраф либо предупреждение.

Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной либо минимальному размеру оплаты труда, либо стоимости предмета административного правонарушения (земельного участка, его части). Сумма взысканного с виновного лица административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме.

Административный штраф не может быть меньше одной десятой части МРОТ и не может быть больше: — в отношении граждан — двадцати пяти МРОТ; — в отношении должностных лиц — пятидесяти МРОТ; — в отношении юридических лиц — одной тысячи МРОТ.    Размер административного штрафа, который исчисляется из стоимости предмета административного правонарушения, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета.    Предупреждение — это мера административного взыскания, которая выражается в официальном порицании физического либо юридического лица и всегда выносится в письменной форме и направляется виновному лицу для получения подписи последнего.

Юридико-правовые основы признания административного правонарушения земельно-имущественных отношений.

Важнейшая и главнейшая функция права – поддерживать субъектов земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поддержание, является ответственность.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассматриваться как в правовом, так и в не правовом смысле.

Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения. Например, если гражданин использует земельный участок, предоставленный ему для огородничества, под строительство жилого помещения, то за это наступает ответственность в виде прекращения права пользования участком.

Ответственность в не правовом смысле лишена юридических мер воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок. Это лицо подвергается осуждению со стороны окружающих людей, хотя оно и не нарушило закон. Например, строительство увеселительного заведения на месте кладбища жертв репрессий даже с разрешения уполномоченных на то государственных органов является аморальным.

Необходимо также разграничивать правомерное и неправомерное поведение участников земельных правоотношений. Например, выращивание зерновых культур на пашне влечет за собой расход почвенного плодородия. Несмотря на снижение плодородия почвы, данная земледельческая деятельность правомерна, а неправомерной она становится лишь тогда, когда землепользователь не повышает почвенного плодородия, а резко снижаетего.

Любому виду юридической ответственности присущи следующие признаки.

1. Юридическая ответственность представляет собой охранительную функцию государства, а поэтому критерием ее формирования служит степень общественной опасности того или иного нарушения. Так, дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательства применяется к виновным работникам лишь в необходимых случаях (ст. 128 КЗоТ). Если общественная опасность дисциплинарного проступка невелика, то наказывать виновного не обязательно; закон предусматривает освобождение от административной и уголовной ответственности лица, совершившего малозначительное административное или уголовное правонарушение (ст. 22 КоАП; ч. 2 ст. 14 УК).

2. Юридическая ответственность не самоцель; она предназначена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения в будущем. Главная ее цель – исправление и перевоспитание нарушителей.

3. Юридическая ответственность призвана воздействовать прежде всего на сознание нарушителей, поскольку безмотивного правонарушения не бывает и прежде чем быть объективно совершенным, оно формируется в мозгу правонарушителя. Поэтому применение ответственности осуществляется с соблюдением требования субъективного вменения. Например, недопустимо применять административные и уголовные наказания к лицам, совершившим административный проступок или преступление в состоянии невменяемости (ст. 20 КоАП; ст. 21 УК); в состоянии крайней необходимости (ст. 18 КоАП); необходимой обороны (ст. 37 УК).

4. Юридическая ответственность действенна только тогда, когда она применена своевременно. Опоздание снижает эффективность наказания, а поэтому законом установлен срок давности применения юридических мер. Так, дисциплинарная ответственность не наступает в отношении виновного, если со дня обнаружения проступка прошло свыше месяца (ст. 136 КЗоТ); административное наказание не применяется после двух месяцев со дня обнаружения правонарушения (ст. 38 КоАП), а сроки привлечения к уголовной ответственности дифференцированы в зависимости от видов преступлений.

5. Юридическая ответственность является всеобъемлющим институтом права; она обеспечивает исполнение практически всех правовых норм, поскольку обязательным элементом любой правовой нормы является санкция – мера воздействия за совершенное нарушение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требования закона.

Жизнь бесконечно сложна, а это обусловливает потребность в специализации лиц, занимающихся в соответствии с законом применением правовых норм. Например, применение земельно-правовой ответственности, предусмотренной ЗК, распределено между Госкомземом и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды; государственный орган специализируется на применении ответственности за экономические правонарушения (самовольный захват земли, самовольное строительство, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земли и т. п.), а второй – на применении ответственности за экологические правонарушения (загрязнение земель, порча и уничтожение плодородного слоя почвы, размещение объектов, отрицательно влияющих на состояние земель и т. п.).

6. Юридическая ответственность наступает за конкретное нарушение закона. Например, формулировка ст. 50 КоАП «бесхозяйственное использование земель» не позволяет применить предусмотренное данной статьей наказание, поскольку она абстрактна.

В силу этого основанием ответственности за нарушение земельного законодательства обязательно является полный состав проступка, правонарушения или преступления.

7. Юридическая ответственность обязательно наступает за правонарушение, которое доказано. Например, доказательством самовольного занятия земли является протокол об этом нарушении (ст. 234 КоАП), показания свидетеля (ст. 251 КоАП), иные доказательства (ст. 231 КоАП).

8. Юридическая ответственность применяется с соблюдением установленной законом процедуры. Так, до наложения дисциплинарного наказания от виновного работника должны быть истребованы объяснения по данному проступку (ст. 136 КЗоТ РСФСР); применение административных наказаний осуществляется с соблюдением процедуры, закрепленной ст. 225–276 КоАП; применение уголовной ответственности по земельным преступлениям осуществляется в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом РФ и т. п.

9. Лицо считается привлеченным к юридической ответственности и наказанным лишь в определенный ограниченный промежуток времени. Например, лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию за земельные правонарушения, считается автоматически не подвергнутым ему, если в течение года после наложения взыскания оно не подвергалось новому наказанию (ст. 137 КЗоТ); такое же положение предусмотрено для лиц, наказанных в административном порядке (ст. 39 КоАП); предусмотрено погашение судимости для лиц, подвергавшихся уголовному наказанию (ст. 83 УК РФ).

10. Юридическая ответственность может не применяться за нарушения земельного законодательства, если потребность в ней отпала и лицо либо может быть исправлено без применения наказания, либо наказание, понесенное данным лицом, оказалось достаточным для его исправления. Например, нарушитель, уничтоживший межевой знак землепользования, с учетом его личности и характера совершенного проступка, может быть освобожден от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение трудового коллектива (ст. 21 КоАП); дисциплинарное наказание, наложенное на работника за нарушение земельного законодательства, может быть досрочно снято, если работник добросовестным трудом доказал обратное и не допустил дальнейших нарушений (ст. 137 КЗоТ).

Специфика назначения административного наказания юридическому лицу. Административная ответственность физических лиц.

Административная ответственность распространяется не только на физических лиц, но все в большей мере и на юридические лица. Законодательство об административной ответственности организаций еще не представляет собой систему, сложившуюся на основе четкой научной концепции. Но данный институт административного права в последние годы динамично развивается, и в действующем Кодексе об административных правонарушениях значительное место отведено правовым основам назначения административных наказаний юридическим лицам (предприятиям, учреждениям, организациям). Характеризуя административную ответственность, следует заметить, что она распространяется на все правонарушения (независимо от их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовой метод регулирования общественных отношений. Данное положение касается и ответственности юридических лиц. Поэтому должны быть признаны несостоятельными появляющиеся суждения о финансовой, экологической, земельно-правовой, таможенной и иных видах ответственности, поскольку все это суть разновидности одного и того же явления - административной ответственности, субъектами которой во многих случаях являются юридические лица. Среди субъектов административной ответственности появились субъекты, охватываемые цивилистическим понятием "юридические лица", которое дается в ст. 48 ГК РФ. Административную ответственность юридических лиц характеризуют традиционные признаки состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Однако они обладают существенными особенностями, отличающими их от аналогичных признаков, характеризующих состав административного правонарушения, совершаемого физическими лицами. Прежде всего и в основном это касается понятия вины. Вина - необходимое условие всякой ответственности. Не может быть ни административной, ни дисциплинарной, ни уголовной ответственности без наличия вины, т.е. виновного совершения противоправного действия (бездействия). Естественно, понятие вины применительно к юридическим лицам должно иметь иное содержание, чем в тех случаях, когда к административной ответственности привлекаются физические лица. При этом выяснение характера вины в отношении юридических лиц через призму классического понимания умысла или неосторожности является беспредметным. В теории права вина юридического лица всегда рассматривалась как принятие либо непринятие всех необходимых и возможных мер для предотвращения нарушения либо смягчения его неблагоприятных последствий. Иными словами, фактически исследовался вопрос о наличии либо отсутствии вины с учетом конкретных действий или бездействия, активности юридического лица в связи с нарушением установленных законодательством правил, норм, стандартов. В административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина, как это установлено ст. 2.1 КоАП, представляет собой вину юридического лица с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающего установленные правила, т.е. юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Субъективная вина - отношение организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию. Иными словами, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Эти элементы вины образуют общее понятие вины юридического лица как признака совершенного им правонарушения и элемента его юридического состава. Таким образом, исключается представление о возможности невиновной ответственности юридических лиц как якобы отличительной особенности административной ответственности организаций, предприятий и учреждений. Мерой ответственности применительно к юридическим лицам может служить только административное наказание. Наиболее распространенным видом административного наказания, применяемого к юридическим лицам, в настоящее время остается штраф, исчисляемый как в абсолютном, так и в относительном размере. Возможно также применение таких мер, как предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, их конфискация (ст. 3.2 КоАП). Характеризуя административную ответственность юридических лиц как неблагоприятные последствия виновного неисполнения обязанности, нельзя удовлетвориться ее пониманием только как ответственности за противоправное деяние. Применение административного наказания к юридическому лицу осуществляется не только для наказания за вину, но также с целью обеспечения выполнения организацией своих обязанностей, требований государственных органов. Обобщая сказанное, можно дать следующее определение: административная ответственность юридических лиц - это применение к организациям, обладающим соответствующей административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью государственного осуждения противоправной деятельности, обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей, предупреждения правонарушений. При этом важно отметить, что с 1 июля 2002 г., т.е. вступления в силу Кодекса об административных правонарушениях, юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями Особенной части Кодекса об административных правонарушениях или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях. В различных отраслях и сферах применение мер административной ответственности к юридическим лицам осуществляется на основе действующих нормативных правовых актов (до их отмены) и характеризуется определенными особенностями. Применение административных наказаний за нарушение земельного законодательства. В качестве мер административного наказания законодательство отдает предпочтение штрафам, которые налагаются за самовольное занятие земельного участка, самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, порчу земель, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв и др. Административные дела об упомянутых нарушениях уполномочены рассматривать органы исполнительной власти по земельным ресурсам и землеустройству, охране окружающей среды, природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологического надзора, жилищно-коммунального хозяйства, по архитектуре и градостроительству. Каждый из названных органов рассматривает дела о земленарушениях и назначает административные наказания в соответствии со своей компетенцией. КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" утратил силу с 1 июля 2002 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 08.04.2003 N 410 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Указом Президента РФ "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря 1993 г. <*> впервые была установлена административная ответственность за бесхозяйственное использование земель, за несоблюдение установленных режимов использования земель, за противоправные действия юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4935. Градостроительным кодексом РФ (1998 г.) также была предусмотрена административная ответственность юридических лиц за предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации, нарушение использования земельных участков и ряд других. Новым Градостроительным кодексом РФ (2004 г.) предусмотрена ответственность (в частности, административная) за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, в том числе и юридических лиц. Особое значение для рассмотрения дел о земленарушениях имеет принятое Правительством РФ Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 78. Применение мер административной ответственности в сфере строительства и производства стройматериалов. Административная ответственность юридических лиц, в сфере строительной индустрии и производства строительных материалов установлена нормами Кодекса об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст. 9.4 КоАП административная ответственность юридических лиц наступает за нарушение обязательных требований государственных стандартов, строительных норм и правил, технологических условий, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении различных видов работ и при производстве стройматериалов, конструкций и изделий, в соответствии со ст. 9.5 за строительство без разрешения; нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий. Дела об административных правонарушениях в области строительства рассматриваются органами Госархстройнадзора России. Административная ответственность юридических лиц за нарушения таможенных правил (предусмотрена гл. 16 КоАП РФ). За нарушение таможенных правил юридическими лицами предусмотрена административная ответственность в виде следующих наказаний: 1) предупреждение; 2) штраф в сумме до 400 минимальных размеров оплаты труда либо штраф в размере от одной десятой до трехкратной стоимости товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения; 3) конфискация товаров и (или) транспортных средств, явившихся орудиями совершения либо предметами административного правонарушения. Административная ответственность юридических лиц за нарушения антимонопольного законодательства. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях юридические лица несут административную ответственность в виде штрафа от двух до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального или территориального антимонопольного органа. Непредставление либо представление заведомо недостоверных сведений (информации), предусмотренной антимонопольным законодательством, в антимонопольный орган влечет наложение на юридическое лицо административного штрафа от 500 до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда. Административная ответственность юридических лиц за нарушение пожарной безопасности. Статья 20.4 КоАП РФ предусматривает ряд составов административных правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц. Это: нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами; те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима; нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий; выдача сертификата соответствия на продукцию без сертификата пожарной безопасности в случае, если сертификат пожарной безопасности обязателен; продажа продукции или оказание услуг, подлежащих обязательной сертификации в области пожарной безопасности, без сертификата соответствия; несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники. За совершение названных правонарушений в зависимости от степени их общественной опасности юридические лица наказываются административным штрафом от 50 до 400 минимальных размеров оплаты труда. Статьей 8.32 КоАП установлена административная ответственность юридических лиц за нарушение правил пожарной безопасности в лесах. Эти правила обусловливаются характером выполняемых юридическими лицами в лесах тех или иных видов работ, например, рубка леса, торфодобыча, эксплуатация трубопроводов, проходящих через лесные массивы, нефтегазодобыча и др. Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных названными статьями Кодекса, вправе сотрудники противопожарной службы МЧС России, осуществляющие государственный пожарный надзор. Административная ответственность юридических лиц за нарушение санитарных и природоохранных правил. Кодекс об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность юридических лиц за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемиологических мероприятий; нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта; нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и организации питания населения в столовых, ресторанах, барах и других местах, в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению. Предприятия и организации, допустившие загрязнение окружающей природной среды, выпуск и (или) реализацию продукции, употребление (использование) которой привело к возникновению массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний и отравлений людей, обязаны по постановлению главного государственного санитарного врача или его заместителя уплатить штраф в доход местного бюджета, а также возместить дополнительные расходы лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений за оказание медицинской помощи больным, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий. В случае отказа от добровольного возмещения расходов и уплаты штрафов спор разрешается в судебном порядке. Конкретные статьи гл. 8 КоАП "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" предусматривают административную ответственность юридических лиц за данные правонарушения в виде штрафных санкций от 50 до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда, а также конфискацию орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане, апатриды (лица без гражданства), достигшие на момент совершения административного правонарушения возраста, при достижении которого наступает административная ответственность, и совершившие административно - правовое нарушение на территории Новосибирской области, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Административной ответственности подлежит физическое лицо, которое совершило в день, следующий за днём достижения им возраста шестнадцати лет административное правонарушение.

Особенности административной ответственности граждан Российской Федерации и иных физических лиц, относящихся к категории специальных субъектов административной ответственности, устанавливаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административная ответственность иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом oт административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего нa территории Новосибирской области административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.

Административное наказание это установленная государством мера ответственности зa совершение административного правонарушения и применяется в целяx предупреждения совершения новыx правонарушений кaк самим правонарушителем, тaк и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). Таким образом, термин Административную ответственность можно определить кaк административноe принуждение в видe применения административного наказания к лицу, совершившему административноe правонарушение.

КоАП внес существенные новеллы в законодательную регламентацию административного наказания: во-первых, термин "административное взыскание" заменил термином "административное наказание", что подчеркивает общественную опасность административного правонарушения и карательную сущность административно-правовой санкции как меры государственного принуждения; во-вторых, конкретизировал воспитательные свойства карательной санкции, сконцентрировав ее потенциальные возможности на решении задач предупреждения административных правонарушений.

Административное наказание является одним из основополагающих институтов административного права, применяется за совершение противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.

В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях среди прочего относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения. Все виды административных наказаний предусмотренные в РФ устанавливаются только КоАП РФ. Перечень этих административных наказаний, установленных КоАП РФ, законами субъектов РФ об административных правонарушениях, не может, быть расширен.

Систематизированный и исчерпывающий перечень административных наказаний дан в ст. 3.2 КоАП РФ. Все они образуют систему административных наказаний, которая включает карательные санкции, разные по содержанию, тяжести и иным признакам. Перечень наказаний дан в определенной последовательности: от менее суровых к более суровым. Законодателем определена иерархия наказаний, которая должна учитываться как законодательными органами субъектов РФ, так и судьями, органами, должностными лицами, рассматривающими дела об административных правонарушениях и назначающими административные наказания.

В настоящее время КоАП РФ установлены восемь видов административных наказаний. Могут быть установлены, и применены следующие виды административных наказаний за совершение административных правонарушений:

1)предупреждение;

2)административный штраф;

Виды административной ответственности за нарушение земельного законодательства, норм и правил в сфере земельно-имущественных отношений.

Дифференциация видов юридической ответственности за нарушения земельного законодательства обусловлена рядом причин:

1) системой российского права, структуру которой составляют отрасли права, а каждая из них обеспечена своим институтом ответственности. Так, за должностные нарушения в отношении земли для руководителей предприятий наступает дисциплинарная ответственность, а для должностных лиц государственных органов — административная. Если, к примеру, должностное лицо сельхозпредприятия за отказ гражданину в выделении пастбищ хозяйства может получить строгий выговор, то на ответственного работника администрации за нарушение срока рассмотрения заявления о выделении земли может быть наложено взыскание;

2) степенью общественной опасности совершенных нарушений. Например, если административным проступком является деяние, посягающее на порядок использования земель (ст. 10 КоАП), то преступлением против земли является общественно опасное деяние (ст. 254 УК);

3) в зависимости от степени общественной опасности земельных правонарушений дифференциацией круга лиц, имеющих право применять наказания. Так, если самовольное занятие земельных участков, захламление и загрязнение земель рассматриваются органами Госкомзема, то самовольное строительство жилого дома, посев наркотикосодержащих культур и др. рассматриваются судом.

Иначе говоря, чем опаснее посягательство на земельные правоотношения, тем жестче процедура применения ответственности. Если, например, совершен дисциплинарный проступок, то наказание может применять руководитель хозяйства по упрощенной процедуре — достаточно предварительное истребование объяснений от нарушителя (ст. 135,136 КЗоТ); если допущено захламление земель, то уполномоченный орган Госкомзема рассматривает дело ссоблюдением процедуры, предусмотренной ст. 225—233 КоАП РСФСР; если произошла порча земли, то суд применяет уголовное наказание (ст. 254 УК РФ);

4) спецификой дел о земельных правонарушениях, при применении ответственности за которые необходима определенная специализация И компетентность лиц, применяющих наказания. Так, дисциплинарные наказания (взыскания) за нарушения земельного законодательства вправе применять только руководитель данного предприятия, другим лицам этого права не дано (в том числе и руководителям вышестоящих организаций).

Некоторые земельные правонарушения требуют особых знаний в их расследовании, с тем чтобы определить степень виновности нарушителя. Например, применение ответственности за непринятие нарушителем мер  по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв, под силу только экологам. Поэтому дела данной категории рассматриваются органами Государственного комитета по охране окружающей среды (ст. 2192 КоАП).                      

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, все виды ответственности за нарушения земельного законодательства можно подразделить на традиционные и специальные. Рассмотрим их по отдельности.     

Традиционных видов ответственности за нарушения земельного законодательства четыре: дисциплинарная, административная, уголовная и имущественная (материальная).

1. Дисциплинарная ответственность. ЗК РФ 1991г. не предусматривает дисциплинарную ответственность за земельные правонарушения, однако в жизни совершаются дисциплинарные проступки, за которые виновные привлекаются к дисциплинарной ответственности за совершенные земельные правонарушения в соответствии с КЗоТ РСФСР.

В ст. 135 этого Кодекса сказано, что «за нарушения трудовой дисциплины администрация предприятия, учреждения, организации применяет следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение». Поэтому все земельные правонарушения, связанные с нарушением трудовой дисциплины в земельных отношениях попадают под дисциплинарные проступки и могут быть привлечены к ответственности по соответствующим статьям указанного Кодекса.

В законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень дисциплинарных земельно-правовых проступков, так как он решается в каждом случае конкретно. Однако часто встречающимися на практике дисциплинарными земельными проступками являются: непринятие эффективных мер по борьбе с сорняками сельскохозяйственных культур, водной и ветровой эрозией, нарушение правил использования мелиоративных сооружений и агротехнических правил, а также хранения и использования химических удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов, которые привели к ухудшению плодородия земель.

Необходимо отметить ряд особенностей, которые присущи дисциплинарной ответственности:

субъектом данного вида ответственности может выступать только временный или постоянный работник предприятия, организации, учреждения. Например, нельзя применять дисциплинарные взыскания за нерациональное использование огородов к гражданам, поскольку они не являются работниками хозяйства;

дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушения земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Так, подлежит наказанию агроном колхоза, ведущий с нарушением правил Земельно-кадастровую книгу хозяйства; механизатор, осуществляющий вспашку эрозионноопасными способами; водитель автомашины, сбросивший вывозимый со стройки мусор на сенокос и захламивший его. Однако нельзя наказать ветврача за потраву посевов стадом коров; экономиста — за возведение сооружения, отрицательно влияющего на состояние земель; бухгалтера — за производство в хозяйстве экологически грязной и опасной для здоровья человека и животных сельхозпродукции, поскольку в круг трудовых обязанностей данных лиц не входит соблюдение земельно-правовых норм (за стада отвечает зоотехник, за строительство — инженерная служба, за производство экологически чистой продукции — подразделения растениеводства и их руководители);

закон не устанавливает составов дисциплинарных проступков, как это имеет место в отношении административно-правовых нарушений и преступлений. Поэтому объект правонарушения здесь всегда двойной: правила внутреннего распорядка хозяйства и правила использования земель. Например, сотрудник проектного учреждения, по небрежности разработавший некачественный проект, одновременно нарушил правила внутреннего распорядка учреждения (недобросовестно трудился) и правила использования земли (сооружение по его проекту отрицательно скажется на состоянии земель);

в отличие от иных видов ответственности, дисциплинарные наказания применяются только за те нарушения, которые произошли в период рабочего времени. Так, нельзя наказать механизатора, который в период отпуска совершил потраву посевов, поскольку проступок совершен во внерабочее время. К виновному в данном случае применима лишь административная ответственность;

при применении дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения закон не требует жесткой процессуальной процедуры расследования нарушений и применения наказаний. Если, например, механизатор не вспахал поле к установленному сроку, то не требуется составлять протоколов об этом нарушении; руководитель обязан истребовать объяснение от нарушителя, но не обязан дожидаться его получения (важен факт истребования); о взыскании выносится приказ по хозяйству и не требуется принятия каких-либо постановлений (например, профсоюзных органов);

применять дисциплинарную ответственность вправе только администрация предприятия; администрации подразделении не дано такого права, за исключением случаев, определенных законом;

дисциплинарная ответственность может быть применима одновременно с административной и имущественной (материальной) ответственностью. Например, агроном сельхозпредприятия за непринятие мер борьбы с сорняками может получить строгий выговор от руководителя хозяйства; за этот же проступок административная комиссия может наложить на него штраф в порядке ст. 99 КоАП РСФСР;

приказом по хозяйству агроном может быть привлечен к материальной ответственности за тот ущерб, который был понесен хозяйством в результате разрастания сорной растительности;

дисциплинарная ответственность применяется в чисто диспозитивном порядке (от латинского dispositio — распределение), т.е. по усмотрению администрации предприятия и в необходимых случаях (ст. 128 КЗоТ);

перечень видов дисциплинарной ответственности по трудовому законодательству является исчерпывающим и расширительному толкованию

не подлежит (ст. 135, 33, 254 КЗоТ). Исключение составляют случаи, предоставляющие право кооперативам и иным организациям вносить в свои

уставы дополнительные взыскания.

2. Административная ответственность применяется к таким административным земельным правонарушениям, которые по степени своей опасности не требуют применения уголовного законодательства.

Действующее сейчас законодательство предусматривает привлечение к административной ответственности не только граждан и должностных лиц, но и юридических лиц.

Перечень административных земельных правонарушений дается в административном и земельном законодательстве, в котором указаны и санкции за их совершения.

Размеры денежных штрафов, которые налагаются на виновных за совершение земельных правонарушений, в связи с происходящей в России ежемесячной инфляцией, устанавливаются в кратном отношении к минимальной оплате труда, действующей в Российской Федерации на момент совершения правонарушения. Денежный штраф, налагаемый на граждан, колеблется от одного до десяти, должностных лиц — от трех до двадцати, юридических лиц — от десяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

От вида земельного правонарушения зависит, кто налагает штраф на правонарушителя: местные органы Государственного Комитета по земельной политике РФ (Роскомзема), Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды, Министерства природных ресурсов (Минприроды России), Государственный комитет РФ по строительству и жилйщно-коммунальному комплексу. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ и др.

В соответствии с положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ, утвержденному Постановлением Правительства от 23 декабря 1993г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996г.), органы государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией налагают штрафы за нарушение земельного законодательства в административном порядке в двухмесячный срок со дня обнаружения правонарушения, а в отдельных случаях — не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Дела об административных правонарушениях земельного законодательства рассматриваются комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель в соответствии с законодательством об административных нарушениях, а также Государственными инспекторами по использованию и охране земель и должностными лицами этих органов согласно их компетенциии.

Средства от получаемых штрафов за нарушения земельного законодательства поступают при наложении их органами Роскомзема — на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельной политике и землеустройству. Органами Минприроды РФ, органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ — на формирование внебюджетных экологических фондов, органами Госстроя России—в соответствующие бюджеты.

При неуплате штрафа в 15-дневный срок взимание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц производится в бесспорном порядке на основании постановления должностных лиц или комиссий специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Взыскание денежных штрафов с иностранных и международных организаций, предпринимателей без образования юридического лица, должностных лиц и граждан производится; на основании решения суда или арбитражного суда.

Административная ответственность за земельные правонарушения характеризуется следующим:

субъектами этого вида ответственности могут быть любые лица, которые в соответствии с законом признаны виновными в совершении административно-земельного проступка (ст. 13—17 КоАП).

При этом закон подходит дифференцирование к должностным лицам, устанавливая для них повышенную ответственность по сравнению с обычными гражданами (ст. 15 КоАП);

административная ответственность за нарушения земельного законодательства выражается в конкретно определенных составах административных проступков. Нарушение, не подпадающее под схему состава, ненаказуемо. Так, за нарушение правил содержания дорог не может привлекаться агроном колхоза, поскольку он не является субъектом, ответственным за содержание дорог (ст. 134 КоАП), т.е. нарушение не подпадает под схему состава административного проступка;

по общему правилу к административной ответственности виновные привлекаются в любое время независимо от того, в рабочее или во внерабочее время они совершили правонарушение. Исключение составляют случаи, предусмотренные законом. Например, непринятие мер к своевременному запрещению или ограничению движения на отдельных дорогах в периоды, когда движение по ним угрожает безопасности движения — периоды весенней распутицы, ослабления дорожного полотна и т.п. (ст. 134 КоАП), нарушение наказуемо только в том случае, если оно совершено в указанный в законе период;

административные наказания применяются только теми должностными лицами и государственными органами, которые оговорены в законе (ст. 199-224 КоАП). Как правило, наказываемые виновные лица не находятся в служебной подчиненности от наказывающих должностных лиц, т.е. административная ответственность носит вневедомственный характер.

Применение уполномоченными на то органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством (ст. 8 КоАП);

ЗК РФ устанавливает административную ответственность за нарушение земельного законодательства. Так, лица, виновные в нарушении земельного законодательства, могут быть подвергнуты должностными лицами специально уполномоченных органов государственной власти по контролю за использованием и охраной земель административному взысканию в виде предупреждения или штрафа в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Наложение штрафов и других административных взысканий не освобождает лиц, на которых они наложены, от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

Административная ответственность применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком: нарушение земельного законодательства протоколируется уполномоченным на то должностным лицом (ст. 234 КоАП); собираются необходимые доказательства (ст. 231, 232 КоАП); к участию в рассмотрении дела привлекаются лица, допускаемые административным процессуальным правом (ст. 247-253 КоАП); административные дела рассматриваются в месте, в сроки и в порядке, определенном законом (ст. 256—259 КоАП); ход рассмотрения дела протоколируется (ст. 260 КоАП); наказание оформляется постановлением, которое доводится до наказанного в установленном порядке (ст. 261-265 КоАП), может быть обжаловано с соблюдением установленных правил (ст. 266-276 КоАП);

административная ответственность за нарушения земельногозаконодательства носит смешанный диспозитивно-императивный характер: факт совершения нарушения фиксируется в установленном законом порядке (ст. 234—236 КоАП), что влечет за собой принятие решения по делу. Однако при малозначительности проступка или при возможности исправления нарушителя другими методами административная ответственность может не применяться (ст. 21, 22 КоАП). Например, нецелесообразно наказывать гражданина за самовольный покос травы в полосе отвода автомобильной дороги, если впоследствии он получил разрешение на этот покос от дорожных органов (ст. 132 КоАП), т.е. состав проступка хотя и имеет место, но нарушение впоследствии исправлено, т.е. самовольность действия устранена;

административную ответственность за нарушения земельного законодательства можно классифицировать по следующим видам:

а) нарушения экономического характера: самовольное занятие земли (ст. 54 КоАП); несвоевременный возврат временно занимаемых земельных участков (ст. 52 КоАП); отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст. 53 КоАП) и др.;

б) нарушения экологического характера: порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проведение мелиоративных и других работ, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий (ст. 50 КоАП) и т. п.;

в) нарушения, связанные с землей, т.е. в части объектов, представляющих собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений (ст. 143 КоАП); потрава посевов, повреждение насаждений (ст. 96 КоАП); умышленное повреждение дорожных сооружений (ст. 131 КоАП) и др.

Земельный кодекс РФ предусматривает возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства.

Юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред и убытки, причиненные ими в результате нарушения земельного законодательства.* Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам без возмещения затрат, произведенных нарушителями земельного законодательства за время незаконного пользования этими земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

 

*См. Закон РФ от 17 декабря 1992 г. № 4121—1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений и объединений за правонарушения в области строительства» (с изм. и доп. от 16 ноября 1997 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 58; (СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5341).

 

Приведение земельных участков при их захламлении, других видах порчи в пригодное для использования состояние, снос зданий, строений и сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков проводятся юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных нарушениях за их счет.

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществляющим постройку, на не принадлежащем ему земельном участке при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку, либо за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка;

г) нарушения правил использования земель: непринятие мер борьбы с сорняками (ст. 99 КоАП); нарушение правил благоустройства населенных пунктов (ст. 144 КоАП); нарушение правил содержания дорог (ст. 134 КоАП) и др.

3. Уголовная ответственность. Помимо административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой к нарушителям земельного законодательства может применяться уголовная ответственность. Можно выделить следующие ее основные признаки:

1) ограниченность оснований ее возникновения. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом (ст. 8 УК). Следовательно, уголовно наказуемые земельные преступления нарушают одновременно как нормы земельного, так и уголовного права;

2) особый порядок возложения (уголовная ответственность может быть возложена на лицо лишь обвинительным приговором суда, вынесенным с соблюдением закрепленных в УПК требований);

3) уголовная ответственность носит исключительно личный характер. К ней не могут привлекаться юридические лица, однако уголовному праву известен институт соучастия (умышленное совместное участие двух или более лиц в совершении умышленного преступления — ст. 32 УК). Уголовное право выполняет исключительно охранительную функцию; его основная задача — охрана общественных отношений, перечисленных в ст. 2 УК, в том числе и земельных.

При анализе Особенной части нового УК и УК 1960 г. можно выделить ряд существенных изменений, в том числе и касающихся «земельных» преступлений.

1. Часть ранее уголовно наказуемых деяний декриминализйрована (ст. 199 —самовольный захват земли; ст. 168 — умышленная потрава почв и повреждение полезащитных и иных насаждений).

2. Некоторые составы не претерпели существенных изменений: ст. 167 (нарушение правил разработки недр) УК 1960 г. примерно соответствует ст. 255 (нарушение правил охраны и использования недр) УК 1996 г., а ст. 225 (посев или выращивание запрещенных к возделыванию опийного мака и конопли) УК 1960 г. —ст. 231 (незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества) УК 1996 г. при снижении санкции последней.

3. В УК 1996 г. введены совершенно новые составы преступлений: ст. 254 — порча земли и ст. 170 — регистрация незаконных сделок с землей. По Уголовному кодексу 1996 г. все составы преступлений, связанные с земельными общественными отношениями, можно подразделить на два вида:

специальный — объектом выступают только непосредственно земельные отношения;

общие — объектами, наряду с другими общественными отношениями, могут быть и земельные отношения.

Существует четыре группы составов «земельных» преступлений:

а) носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю как элемент экосистемы):

специальные составы: ст. 254 — порча земли и ст. 255 — нарушение правил охраны и использования недр;

общие составы: ст. 246 — нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, ст. 247 — нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами, ст. 262 — нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов и т. д.;

б) носящие экономический характер (имеет место посягательство на землю как хозяйственный, имущественный объект):

специальный состав: ст. 170 — регистрация незаконных сделок с землей;                                                    

общие составы: ст. 167 — умышленное уничтожение или повреждение имущества, ст. 168 — уничтожение или повреждение имущества по неосторожности, ст. 171 — незаконное предпринимательство, ст. 179 — принуждение к совершению сделки, либо к отказу от ее совершения, ст. 198 — уклонение гражданина от уплаты налогов, ст. 199 — уклонение от уплаты налога с организации и т. д.;

в) посягающие на землю, как объект государственного управления:

специальные — нет; ранее имела место ст. 199 УК РСФСР 1960 г. — самовольный захват земли, однако в новый УК она не перенесена. Кроме того, такое деяние не влечет даже административной ответственности, что, несомненно, является пробелом в современном законодательстве; общие: самоуправство — ст. 330 УК РФ;

г) связанные с землей (имеющие непосредственное отношение к тому, что произрастает на земле). Незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ч. 2 ст. 249), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение лесов (ст. 261). В УК 1960г. имелась ст. 168 — умышленная потрава посевов и повреждение лесозащитных и иных насаждений. В новом УК это деяние декриминализировано, ответственность за него может наступить в соответствии со ст. 167 УК 1996 г. или ст. 96 КоАП РСФСР.

4. Имущественная (материальная) ответственность за нарушения земельного законодательства. Она подразделяется на гражданско-правовую, установленную ГК РФ, и материальную, установленную КЗоТом, уставами конкретных предприятий и т. п.

Во всех случаях применения имущественной ответственности за нарушения земельного законодательства должны быть в наличии четыре условия:                                                              

а) наличие причиненного ущерба, подлежащего возмещению. Например, ухудшение экологической обстановки в результате неправильного использования земель можно только тогда считать ущербом, если мероприятия по восстановлению экологического благополучия поддаются денежной оценке или иному имущественному эквиваленту.                    

Под понятием ущерба в земельном праве можно понимать:        

утрату каких-либо ценностей. Так, плодородие почв представляет собой значительную общественную ценность, а поэтому оценка его в денежной сумме позволит привлечь виновных в снижении плодородия сельхозугодий к имущественной (материальной) ответственности;      

дополнительные расходы, стоимость работ по устранению тех или иных неблагоприятных последствий. Например, сельхозпредприятия вправе уничтожить сорняки, обладающие способностью быстрого распространения, на землях соседнего пользователя. Расходы по уничтожению являются основанием для взыскания стоимости их с соседнего пользователя угодий;

неполученные доходы из-за тех или иных действий (или иного поведения) виновных лиц. Так, несвоевременный возврат земельного участка приводит к срыву графика посевных работ, вследствие чего урожайность выращиваемых сельхозкультур почти наполовину ниже обычного, что и составляет стоимость недополученных доходов.             

Ущерб как основание имущественной ответственности должен быть документально доказан. Например, при составлении акта о потраве посевов необходимо зафиксировать площадь и среднюю урожайность культур на месте потравы, объем погубленного в натуральных единицах (центнерах, тоннах) и перевести полученное в денежную оценку.      

Особенность имущественной ответственности за нарушение земель, порчу плодородного слоя и т.п. состоит в отсутствии степени износа земель, чем и отличает дела этой категории от дел о взыскании ущерба, причиненного обычному имуществу;                         

б) имущественная ответственность наступает за причинение не всякого ущерба, а лишь такого, который возник в результате противоправного поведения виновных лиц. Так, если земельный участок деградирован и для восстановления его необходима консервация, то вопрос о привлечении к имущественной ответственности землепользователя зависит от наличия вины в деянии, повлекшем данные последствия. Возникновение деградации вследствие природных процессов, т.е. не по вине лица, использующего этот участок, исключает возникновение имущественной (материальной) ответственности.

Противоправность причинения ущерба выражается в поведении виновного лица, которое противоречит нормам действующего законодательства.

Противоправность может выражаться двояко.            

В действиях. Например, использование участка не в соответствии с целями, для которых он предоставлен (ст. 50 КоАП); использование его способами, приводящими к порче земельного покрова (ст. 51 КоАП),и т. п.

В бездействии. Так, невыполнение обязательных мероприятий по предотвращению эрозии почв влечет за собой дополнительные расходы по восстановлению почв (ст. 50 КоАП).                      

Закон предусматривает случаи, когда действие, противоречащее нормам права, хотя и причиняющее ущерб, не считается противоправным: это крайняя необходимость, необходимая оборона (ст. 18, 19 КоАП, ст. 37, 39 УК РФ). Например, если пришлось повредить почвенный плодородный слой для срочного закрытия пробоины в дамбе водоема в целях предотвращения затопления населенного пункта (крайняя необходимость) или использовать часть плодородного слоя для укрепления бруствера окопов при защите населенного пункта от нападения экстремистов (необходимая оборона), то указанные действия нельзя считать неправомерным причинением ущерба;

в) противоправное поведение, причинившее ущерб, только тогда является основанием имущественной ответственности, когда имеется причинная связь между противоправным поведением и наступившими имущественными последствиями. Так, имеется причинная связь между использованием повышенных доз минеральных удобрений и ростом нитратов в выращиваемой сельхозпродукции, поскольку «перекормка» почв агрохимикатами изменяет питательную среду растений; нет причинной связи между осушительными работами и усилением после этого водноэрозионных процессов на этом участке.

Причинная связь, как условие применения имущественной ответственности, предполагает непосредственное наступление вредных последствий от данных конкретных действий. Например, буйное разрастание сорной растительности на земельном участке находится в прямой причинной связи с бездействием землепользователей относительно борьбы с сорняками;

г) к имущественной ответственности привлекается лишь виновное лицо, действиями которого причинен ущерб. Невиновные действия, хотя бы они и были противоправными и влекли за собой ущерб, не подлежат имущественной ответственности. Так, нельзя подвергать имущественной ответственности пользователей земли за невыполнение обязательных противо-эрозийных мероприятий, если у них не было средств, без которых невозможно осуществить названные мероприятий, и невозможно было также эти средства приобрести.

Во всех случаях привлечения виновных к имущественной ответственности предусмотрена возможность применения «щадящего» режима взыскания ущерба:

суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, в зависимости от его имущественного положения (ст. 1083 ГК РФ); при взыскании ущерба истец может снизить цену иска или отказаться от иска, освободив тем самым ответчика от имущественной ответственности (ст. 34 ГПК); при взыскании ущерба с работника суд вправе снизить размер исковых требований предприятия с учетом не только материального, но и семейного положения.                                         

Имущественная ответственность, предусмотренная специальными законами, делает ряд изъятий из общего положения об этой ответственности. В частности, материальная ответственность, предусмотренная трудовым законодательством, ограничивает режим общей материальной ответственности в следующем:

1. Взысканию подлежит лишь прямой действительный ущерб, неполученные доходы не взыскиваются. Например, если механизатор не засеял весной земельный участок сельхозкультурами, то с него нельзя взыскать стоимость неполученного урожая, поскольку это не составляет прямого действительного ущерба.

2. Работники, причинившие ущерб при нормальном производственно-хозяйственном риске, освобождаются от материальной ответственности. Так, если в результате применения неопробованного химпрепарата сорняки окажутся не уничтоженными, то работника, рискнувшего применить этот препарат, нельзя привлекать к материальной ответственности за дополнительные расходы по борьбе с разросшейся сорной растительностью на земельном участке.

3. Материальная ответственность работников за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей земельным угодьям (если дополнительно не оговорено законом), ограничивается пределами среднемесячного заработка(ст. 119 КЗоТ), не возмещенные же средства ложатся на убытки предприятия. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом (ст. 121 КЗоТ), материальная ответственность бывает полной, но в рамках причиненного действительного материального ущерба. Например, если водитель, нарушив правила дорожного движения, опрокинул автомобиль с мазутом, загрязнив придорожную пашню, то взысканный с него ущерб не будет превышать размера одного среднемесячного заработка (ст. 119 КЗоТ), и лишь в том случае, если ущерб причинен водителем, находившемся в нетрезвом состоянии, он будет взыскан в полном объеме, поскольку это указано в законе (ст. 121 КЗоТ).

4. Для привлечения к материальной ответственности, предусмотренной трудовым законодательством, установлены сокращенные сроки. Так, если к ограниченной материальной ответственности возможно привлечь виновного работника не позднее месяца со дня обнаружения ущерба, а к полной — в течение одного года (ст. 122 КЗоТ), то по гражданскому законодательству общий срок исковой давности — 3 года (ст. 196 ГК РФ).

5. Материальная ответственность за нарушения земельного законодательства, предусмотренная трудовым законодательством, может применяться в пределах до одного среднемесячного заработка руководителем предприятия (ст. 122 КЗоТ).

Наконец, материальная ответственность, будучи компенсационной, применяется наряду и вместе со всеми остальными видами ответственности. Например, водитель, получив строгий выговор за опрокинутую в кювет дороги автомашину с мазутом, одновременно возмещает ущерб, возникший от пролитого мазута и расходы по очистке загрязненной земли (ст. 135,119 КЗоТ); агроном, не обеспечивший организацию обязательных противоэрозионных работ, наряду с уплатой штрафа (ст. 50 КоАП), обязан будет уплатить дополнительные расходы, возникшие из-за задержки с выполнением этих противоэрозионных мероприятий (ст. 119 КЗоТ); водитель автомашины, умышленно разъезжавший на машине по посевам, наряду с наказанием, обязан будет возместить полную сумму причиненного вреда.

Специальные виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства предусмотрены особыми нормативными актами. Виды специальной ответственности не вписываются в систему гражданско-правовой и других видов общей ответственности. Так, земельно-правовая ответственность за самовольное занятие земельного участка отличается от административной за данное нарушение (ст. 54 КоАП), поскольку для привлечения к земельно-правовой ответственности не предусмотрено сроков давности, а для административной предусмотрен срок — не позднее 2-х месяцев со дня обнаружения (ст. 38 КоАП); земельно-правовая ответственность предусматривает систему действий (снос самовольно возведенного строения; приведение самовольно захваченного участка в пригодное для использования состояние; восстановление межевых знаков и т. п.), совершаемых виновным или за счет виновного, а административная ответственность предусматривает лишь штрафы; земельно-правовая ответственность может применяться органами местного самоуправления, уполномоченными на то лицами, а административная ответственность — органами Госкомзема.

Наличие специальной земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства обусловлено тем, что:

во-первых, земля как объект природы, элемент экосистемы имеет специфику, отличную от иных объектов материального мира, а значит общей гражданско-правовой ответственности недостаточно для надлежащего правового обеспечения ее режима. К земельным отношениям, например, не применимы сроки исковой давности ГК; на первый план здесь выступают не столько карательные, сколько восстановительные нормы; ответственность выражается не столько в применении неблагоприятных материальных последствий, сколько в невозмещении нарушителю понесенных им затрат.

В ст. 32 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве предусмотрено прекращение прав на землю этим хозяйством при его ликвидации в случае использования участка методами, приводящими к деградации земель.

В ст.ст. 284-287 ГК РФ (гл. 17), которая вступит в действие с момента принятия нового ЗК РФ, закреплены вопросы принудительного прекращения прав на землю за земельные правонарушения.

Кроме того, земельно-правовая ответственность предусматривает целый ряд действий (приведение самовольно захваченного участка в состояние, пригодное для дальнейшего его использования, снос самовольно возведенного строения и др.).

Во-вторых, земля, будучи частью природы, неразрывно связана с другими природными объектами, а поэтому земельно-правовая ответственность переплетается со специальной юридической ответственностью, направленной на охрану этих объектов. Так, при нарушении землепользователем путей миграции дикой фауны, он привлекается к ответственности по ст. 22 Закона РФ «О животном мире».

Подводя итог сказанному,сделаем выводы:

1. Дифференциация юридической ответственности за нарушения земельного законодательства на виды обусловлена системой права, степенью общественной опасности, кругом лиц, имеющих право применять наказания, спецификой дел о земельных правонарушениях.

2. Все виды ответственности за нарушения земельного законодательства можно подразделить на общие и специальные.

3. К традиционно применяемым — общим видам — относятся дисциплинарная, административная, уголовная, материальная и гражданско-правовая ответственность.

4. Специальная правовая ответственность обусловлена тем, что земля обладает специфическими чертами, которые не позволяют обеспечить ее правовой режим общими видами юридической ответственности. Кроме того, земля взаимосвязана с другими природными объектами, а потому земельно-правовая ответственность тесно переплетается с видами ответственности, направленными на охрану этих объектов.

5. Имущественная ответственность за нарушения земельного законодательства в свою очередь подразделяется на общую (гражданско-правовую) и специальную (материальную). Общая предусмотрена гражданским законодательством, а специальная — трудовым, уставами предприятий и другими нормативными актами.

6. Материальная ответственность рабочих и служащих, будучи компенсационным правовым институтом, может применяться одновременно и наряду с другими видами юридической ответственности.

1См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год». М., 2000. С. 7.

2См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68.

3Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциалы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Моисеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).

4В.А. Дозорцев утверждает, что поскольку «земельные отношения распали на регулируемые гражданским и административным правом, то основания признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права являясь объектом экономического оборота» (Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданок го права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26).

631