2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

541

Но и в данном случае важную роль продолжал играть личностный фактор. То,

как складывались личные отношения императора и председателя Совета министров,

зачастую определяло характер принимаемых решений.

Совет государственной обороны (функционировал в 1905–1909 гг.) также способствовал согласованию взглядов военного, морского министерств и МИД на вопросы внешней политики.

Представительные учреждения России – Государственная Дума и Государственный Совет – были лишены каких-либо внешнеполитических полномочий. На рассмотрение последнего, формально, должны были выноситься различные вопросы внешних сношений России, но это могло и не делаться, так как прерогативы их решения принадлежали исключительно императору. Однако именно этим органам принадлежало право утверждать бюджет, в том числе ежегодные ассигнования на деятельность МИД. Повышение расходов необходимо было обосновывать, что побуждало руководство министерства искать взаимопонимания с Думой. Несколько раз министры иностранных дел, с разрешения царя, выступали в Думе с разъяснениями при утверждении ведомственного бюджета, а также в тех случаях, когда требовалось мобилизовать общественное мнение на поддержку правительственного курса в международных делах. Это давало русским парламентариям возможность высказываться по внешнеполитическим вопросам, хотя инициатива «парламентского диалога» всегда принадлежала правительству. В

некоторых случаях делегации Государственной Думы и Государственного Совета посещали Францию и Англию с целью поддержки правительственной политики (по сути, императора).

После избрания в 1907 г. Третьей Государственной Думы министр иностранных дел А.П. Извольский привлек ее к участию во внешнеполитическом процессе с

«совещательным» голосом, активно добиваясь установления взаимопонимания с представленными в ней политическими силами, в то же время решительно пресекая попытки членов Думы развернуть дебаты по вопросам внешней политики и выступать с запросами.

Таким образом, механизм принятия внешнеполитических решений в Российской Империи страдал рядом существенных недостатков. Роль императора и министра иностранных дел была гипертрофированна. Чрезмерная централизация осуществлялась в ущерб координации и коллегиальности. Отсутствовал постоянный властный орган согласования действий министерств и ведомств, соприкасавшихся с внешней политикой. Его функции, в той или иной степени, выполняли различные учреждения, а

542

их рекомендации, во всех случаях, поступали к царю и могли быть им полностью проигнорированы. Законодательные учреждения реально не располагали возможностями контроля над внешнеполитическим ведомством. Аналитические центры военного и морского министерств (генеральные штабы) функционировали без тесной связи между собой и МИД.

Помимо царя и министров, существенную роль в принятии и осуществлении важных решений в сфере международных отношений играли высокопоставленные дипломаты, особенно представители России при великих державах. Кадровая проблема усугублялась тем, что многие послы располагали высокими связями при дворе, и

сменить их на посту было практически невозможно.

Неоднократные попытки реформировать систему принятия внешнеполитических решений в Российской империи, придать ей большую гибкость и оперативность,

делались вплоть до начала Первой мировой войны (буквально перед самой войной был расширен комплекс задач МИД, разграничены полномочия его подразделений,

повышено внимание к изучению общественного мнения), после чего были практически прекращены. Не произошло каких-то существенных изменений и в результате Февральской буржуазной революции, за исключением того, что деятельность МИД была еще более скована теперь уже Петроградским Советом рабочих депутатов, с

которым приходилось считаться, и в отношениях с которым у МИД постоянно возникали конфликты.

Природа этих конфликтов состояла в принципиально различных взглядах Петроградского Совета и Временного правительства на ведение войны, поддержание союзнических отношений и роль внешней политики в общей системе управления государством. В связи с этим какие-либо реформы механизма принятия внешнеполитических решений стали изначально невозможны.

2.Об опыте координации в СССР деятельности государства

по международным аспектам безопасности

(по материалам печати и воспоминаниям участников)

Основным фактором, определявшим содержание и непосредственное предназначение механизма принятия и реализации решений в сфере международных аспектов безопасности в советский период истории страны, было наличие межблокового противостояния по линии Восток-Запад и в первую очередь военно-

политического противоборства между Советским Союзом и Соединенными Штатами.

543

Пройдя длительный путь балансирования на грани войны (ядерной со всеми возможными последствиями) и мира, руководство СССР и США пришло в конце 60-ых годов к необходимости проведения политики, предусматривающей взаимное ограничение и сокращение стратегических ядерных вооружений. Небезынтересно отметить в контексте темы, разрабатываемой в докладе, что ни один из советских руководителей тех времен, не брал на себя единоличное бремя ответственности за возможные негативные последствия для безопасности страны в результате переговоров по разоружению.

В эту сложную работу были включены многие ведомства, ответственные за обеспечение обороноспособности страны. К их числу в Советском Союзе относились:

ЦК КПСС, Министерство обороны СССР, МИД СССР, КГБ СССР, Комиссия Президиума Совмина СССР по военно-промышленным вопросам. В этих ведомствах порой формировались различные подходы к вопросам, обсуждавшимся на переговорах,

что требовало гармонизации и межведомственного согласования с целью выработки единой переговорной позиции СССР.

Уже в период советско-американских переговоров по ограничению стратегических вооружений (ОСВ-1), т. е. с конца 60-х годов, в СССР имелся эффективный механизм подготовки и принятия решений в области контроля над вооружениями. Он просуществовал более двадцати лет, охватил весь переговорный разоруженческий процесс и, по сути, сыграл несомненно позитивную роль в завершении «холодной войны» и межблокового противостояния.

В конце 1969 г. в соответствии с постановлением Политбюро ЦК КПСС была образована Комиссия Политбюро по наблюдению за переговорами по ограничению стратегических вооружений. В ее состав вошли: Секретарь ЦК КПСС по оборонным вопросам – Председатель Комиссии, Министр обороны, Министр иностранных дел,

Председатель КГБ, Председатель Комиссии Президиума Совмина по военно-

промышленным вопросам и Президент Академии наук.

С 1970 года Комиссия включала представителей пяти структур (из нее как бы

«выпал» Президент Академии наук): ЦК КПСС, МИД, Минобороны, КГБ, ВПК. Тем самым сформировалась, так называемая, «Большая пятерка», которая «вписалась» в

структуру высших партийных и государственных органов СССР. Она направляла в Политбюро ЦК КПСС доклады по вопросам переговоров в сфере разоружения и собственные предложения к ним.

Вопросы, стоявшие в повестке дня «Большой пятерки», обсуждались членами Комиссии и в более узком составе.

544

Однако Комиссия утверждала общеполитические, а не военно-технические параметры директив (указаний) для советских представителей на переговорах.

По мере усложнения технического содержания переговоров стало необходимым создание нового звена в механизме выработки решений по вопросам разоружения. Это привело к созданию в 1974 г. межведомственной рабочей группы на уровне экспертов,

так называемой «Малой пятерки», которая просуществовала до конца 1991 года.

Формат «Малой пятерки» позволял оперативно рассматривать сложные вопросы. Итоги работы представлялись непосредственно руководителям ведомств – членам «Большой пятерки». В свою очередь, руководитель ведомства имел возможность оперативно согласовать с остальными участниками «Большой пятерки»

свою позицию и, в случае их согласия, оформить ее уже в качестве решения Комиссии Политбюро.

Во многом, благодаря этому механизму принятия и реализации решений на важнейших направлениях международной политики, СССР добился значительных успехов в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения. Этот механизм позволил нейтрализовать активные силы в лице ряда политиков и военных, которые выступали против разоружения.

Позитивные последствия имело и вовлечение ключевых государственных структур в переговорный процесс, поскольку способствовало осознанию крупными политическими и военными руководителями необходимости достижения компромисса с партнерами по переговорам. В свою очередь, это отразилось на итогах переговоров позволило в ряде случаев избавиться от целых классов вооружений, и, тем самым, как сэкономить финансовые средства, так и ослабить напряженность в военно-

политических отношениях по линии Восток-Запад.

В конце 1990 года «Большая пятерка» была преобразована в Комиссию по

переговорам о сокращении вооружений и безопасности при Совете Обороны При

Президенте СССР.

Опыт функционирования в советский период истории страны механизма выработки решений в сфере разоружения весьма убедительно свидетельствует в пользу создания более широкого, не ограничивающегося проблемами разоружения, порядка по разработке политики страны на международном направлении.

3.О зарубежном опыте по координации государством международной

деятельности

(на примере США)

545

Разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ) под непосредственным руководством президента Соединенных Штатов.

Ядро СНБ – высшего органа страны, формирующего ее внешнюю политику, –

составляют президент, государственный секретарь, советник президента по национальной безопасности, министр обороны, Председатель объединенного комитета начальников штабов и директор Центрального разведывательного управления, который снабжает участников этой группы текущей и аналитической информацией о событиях в мире.

Государственный секретарь через свой аппарат осуществляет руководство повседневной внешнеполитической деятельностью и решает оперативные вопросы внешней политики в качестве главного советника президента по вопросам внешней политики.

Что касается стратегических, концептуальных, наиболее важных стратегических вопросов внешней политики и национальной безопасности, то их проработка возложена на СНБ.

Сравнительно малочисленный аппарат СНБ (порядка 40 человек) возглавляет советник президента по национальной безопасности.

Аппарат, будучи рабочим органом СНБ, по инициативе советника президента и после ее одобрения президентом формирует различные межведомственные комиссии

(группы), действующие на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны, а также подготовки директив делегациям США на многосторонних и двусторонних переговорах и конференциях.

В работе комиссий участвуют высокопоставленные представители аппарата СНБ,

государственного департамента, министерства обороны, комитета начальников штабов и разведывательного сообщества (ЦРУ, РУМО, АНБ, Управления разведки и исследований Госдепа и др.), где имеются соответствующие отделы, укомплектованные высококвалифицированными специалистами. Особое внимание уделяется согласованию через механизм СНБ позиций государственного департамента и министерства обороны.

Советник президента по национальной безопасности является центральной фигурой всего механизма разработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности. Советник назначается президентом из числа наиболее авторитетных специалистов в этой области. Он имеет непосредственный доступ к президенту для доклада по любому из этих вопросов и

546

представления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообразного решения.

Однако возглавляет межведомственные комиссии СНБ не советник президента по национальной безопасности, а руководитель того или иного ведомства. В случае необходимости выработки согласованного решения по, вопросу о военной безопасности действует комиссия под председательством министра обороны; по вопросу «чисто» внешней политики – под руководством государственного секретаря; по вопросу о разведдеятельности под началом директора ЦРУ и т. д. Руководители других ведомств участвуют в обсуждении на равноправной основе, оказывая всемерную помощь председателю комиссии, что не исключает возникновения различных точек зрения и острых разногласий между отдельными членами комиссии.

Процесс межведомственного согласования в комиссиях СНБ, как правило, доводится до выработки консенсусной позиции и лишь в крайнем случае – до двух (но не более)

альтернативных вариантов решения. В последнем случае советник президента по национальной безопасности докладывает ему оба варианта со своей личной рекомендацией принять какой-либо из них. Окончательное решение принимает президент.

По наиболее важным внешнеполитическим вопросам президент сам проводит заседания СНБ, чтобы самому учесть информацию и мнения всех ведомств,

вовлеченных в выработку решения по обсуждаемому вопросу. Примерами такого рода

«коллегиальной» работы СНБ является выработка и принятие решений в дни Карибского кризиса (1962 г.), во время операции «Буря в пустыне» (1991 г.),

антитеррористической операции в Афганистане (2001–2002 гг.) и др.

Члены СНБ стараются не руководствоваться личными эмоциями при решении проблем, затрагивающих интересы страны. Кроме того, общим правилом, которое они неукоснительно соблюдают, является сохранение конфиденциальности при обсуждении этих проблем.

Представители конгресса не входят в СНБ. Вообще законодательная ветвь власти в США непосредственно не составляет часть механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Однако, конгресс серьезно влияет на этот процесс косвенным образом: через бюджетную политику; организацию различных слушаний, «в порядке надзора», с участием представителей исполнительной власти;

запросы в органы этой власти; ратификацию международных соглашений и договоров;

консультации с президентом, госсекретарем, министром обороны, советником президента по национальной безопасности; утверждение назначений на должности

547

послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства и т. д.

Отношения двух ветвей власти строятся на основах взаимного уважения и взаимопомощи. В органах исполнительной власти постоянно держат во внимании то, как наилучшим образом проинформировать конгресс о работе этих органов, получить мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшей работе.

В процессе формирования внешней политики, в особенности, когда поставлены под угрозу жизненно важные интересы США, важно, как полагают американцы,

добиваться согласия между обеими политическими партиями страны. Во всяком случае все споры и разногласия между ними, как они убеждены, должны прекращаться на границе США. Это означает, что президент должен на двухпартийной основе выслушать и принять во внимание взгляды всех сторон внутри страны. Но после принятия им окончательного решения относительно того, какие шаги наилучшим образом отвечают национальным интересам США применительно к конкретному вопросу, его обсуждение может продолжаться внутри страны, но не должно выноситься за границу.

Американцы считают, что когда они выезжают за рубеж и используют свой статус временно находящихся за пределами своей страны в качестве платформы для выступлений против тех или иных решений, принятых на родине, они переступают черту дозволенного, наносят ущерб национальным интересам страны. Считается необходимым показывать иностранцам, что Америка единым фронтом выступает в поддержку важнейших внешнеполитических решений президента и основных методов их претворения в жизнь. Даже при наличии определенных внутренних разногласий,

полагают американцы, нельзя терять национальную перспективу.

Особое внимание исполнительными органами власти, имеющими отношение к формированию внешней политики, уделяется работе со средствами массовой информации (CMH). Считается, что внешняя политика может быть эффективной лишь при наличии поддержки стороны общественного мнения страны, на которое сильное воздействие оказывают СМИ. Никто не стремится сделать СМИ рупором правительства, но считается, что они, по крайне мере, должны знать и понимать позицию правительства и правильно освещать ее. Исходя из этого, органы исполнительной власти налаживают регулярный процесс проведения брифингов для СМИ.

548

Наконец, важную роль в формировании внешней политики США играют правительственные и неправительственные аналитические центры. Они выполняют три главные функции.

Во-первых, проводят углубленные исследования по внешнеполитическим проблемам концептуального и стратегического характера.

Во-вторых, организуют конференции, семинары и круглые столы по этим проблемам, на которых они сводят вместе людей с разными взглядами и функциями в общем внешнеполитическом процессе США – как чиновников, так и независимых экспертов, а также представителей конгресса и администрации, что способствует выполнению важной задачи – формированию по важнейшим вопросам внешней политики двухпартийного подхода. Это, в свою очередь, решающим образом влияет на эффективность внешней политики США.

В-третьих, аналитические центры служат важным кадровым источником талантливых людей для работы в администрации и в аппарате конгресса и одновременно прибежищем уходящих в отставку сотрудников правительства, которые хотят по-прежнему заниматься внешней политикой, влиять на ее формирование и обогащать исследовательские проекты своим опытом, приобретенным на государственной службе.

Такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей. Немногие люди в США вырастают до высших должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя и не накопив предварительно опыт в области неформальной аналитической работы.

4.Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений

(по материалам слушаний в Парламенте, заседаний Экспертного совета Комитета

Совета Федерации по международным делам, конференций и семинаров)

Рассказывает член «Малой пятерки», заведующий отделом ВПК при

Совмине СССР, автор изданной в США монографии «Большая пятерка»,

Н.Детинов:

«В период переговоров я занимал должность заместителя заведующего отделом оборонной промышленности ЦК КПСС и занимался всеми вопросами переговоров. Я хочу несколько углубиться в историю и показать как это происходило раньше. Сразу, когда начались переговоры по ограничению стратегических вооружений в Хельсинки, решением Политбюро была составлена и утверждена группа

549

руководителей ведомств, которые координировали все эти работы. Под руководством Д.Устинова в эту группу вошли А.Гречко, А.Громыко, Ю.Андропов, А.Смирнов и, в то время, М. Келдыш, который входил в состав этой группы недолго. Группа занималась не просто координацией и наблюдением за переговорами. Само ее создание было вызвано тем, что на момент, когда начались переговоры, существовали большие разногласия по целям переговоров, ходу переговоров, и самому ведению переговоров.

Как известно наверное многим, А.Гречко выступал категорически против и считал, что путем вовлечения СССР в переговоры американцы хотят нас обмануть, и что согласия на ведение такого диалога давать нельзя. Поэтому «Большая пятёрка» проводила большую работу по выработке общей межведомственной позиции, поскольку в период обострения отношений между Советским Союзом и Соединёнными Штатами надо было находить какие-то решения. Следовало также учитывать, что у СССР уже не было возможности продолжать гонку вооружений в тех темпах, которые были в 60-х – начале 70-х годов. Это становилось все более ясным. Поэтому нужно было о чём-то договариваться с Соединёнными Штатами. «Большая пятёрка» в различные периоды времени работала то более, то менее активно. Наибольшая ее активность пришлась на период руководства этим органом Л.Зайковым. Он периодически собирал «Большую пятёрку», и на ней обсуждались и решались фактически все вопросы, связанные с переговорами.

Теперь о «Малой пятерке». Этот орган сложился после встречи во Владивостоке в 1974 г. В него вошли высокопоставленные эксперты из тех ведомств,

которые были представлены в «Большой пятёрке». В их числе были М. Козлов, первый заместитель начальника Генерального Штаба, Г. Корниенко, заведующий отделом США и Канады, а потом заместитель Министра и первый заместитель Министра иностранных дел, Митяев, помощник Андропова, я и Осадчиев, начальник отдела военно-промышленной комиссии. «Малая пятерка» возникла прежде всего потому, что с началом переговоров по сокращению вооружений, появилась необходимость координации работы непосредственно между рабочими группами Министерства обороны, оборонными отраслями промышленности, которые определяли перспективы развития тех или иных видов вооружения, Министерства иностранных дел и Комитета Государственной Безопасности, также как и ЦК КПСС. Сама «Малая пятёрка» никогда не была утверждена пофамильно. Она собиралась, как правило, под руководством первого заместителя начальника Генерального Штаба. В неё входили представители всех этих ведомств, включая военных специалистов, главных инструкторов, учёных,

академиков и других, которые вырабатывали решения на межведомственном уровне. И

550

работа велась достаточно плодотворно. Достаточно сказать, что подготовленные

«Малой пятёркой» документы подписывались членами Политбюро, которые входили в

«Большую пятёрку», как правило, без серьезных возражений. И Политбюро утверждало эти положения тоже практически не внося туда никаких поправок. Чем была хороша такая система? В «Малую пятерку» входили, как правило, люди, близкие к руководителям ведомств. Поэтому доклад шёл непосредственно руководителям. В

частности, я докладывал непосредственно Д.Устинову. Если у него были какие-либо вопросы, они тут же обсуждались с членами Большой и Малой «пятёрок». И так было во всех ведомствах.

Во всяком случае, опыт такой работы был очень эффективен. Должен сказать,

что те решения, которые принимались без предварительной подготовки и межведомственного согласования оканчивались, зачастую, большим конфузом.

Например, когда начались переговоры по обороне и космосу, А.Громыко, подписывая директивы Политбюро, ввёл в понятие «создание» научно-исследовательские работы.

И мы, выступая на переговорах, были вынуждены требовать запрета всех научно-

исследовательских работ в области ПРО. Нам говорили: «А как это проконтролировать?». Это ведь не соответствовало той договорённости, которая была в Договоре по ПРО. Мы доходили до такого абсурда, что предлагали американцам установить контроль за работами ведущих НИИ и КБ. Предлагалось посещать НИИ и контролировать ведущиеся там работы. Другой пример – решение, принятое самостоятельно С.Ахромеевым и В.Карповым о том, как засчитывать крылатые ракеты большой дальности. После этого чуть было не случился большой скандал, потому что такой механизм зачёта крылатых ракет воздушного базирования требовал переделки нашего парка тяжёлой авиации. Наиболее известное из таких несогласованных решений – это согласие М. Горбачёва на ликвидацию ракет СС-23. И около 300 ракет,

выпущенных в прошедшие 2-3 года, СССР был вынужден уничтожить.

Я хочу сказать, что подготовка на межведомственном уровне этих решений была полностью оправдана, и история это полностью подтвердила. Надо сказать, что работа членов Политбюро и «Большой пятёрки» постепенно позволила руководителям ведомств достаточно предметно разбираться в сложных проблемах разоружения. Когда переговоры только начинались, разногласия и непонимание были очень большими. А в конце переговоров вопросы уже решались согласованно, быстро и достаточно эффективно. Когда распался этот механизм, мы очень многое потеряли. Достаточно вспомнить Договор СНВ-2. Он был заключен очень быстро, но после этого несколько лет по этому документу в стране шли серьезные дебаты. Поэтому если мы