2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

471

имеют каждый свои основания для консерватизма и осторожности в этом вопросе. Для Франции и Великобритании дилемма реформ ООН в сущности мало отличается от российской дилеммы: любые сколько-нибудь существенные преобразования основных ооновских структур неизбежно должны привести к снижению статуса Лондона и Парижа в иерархии ООН, поскольку их нынешний статус уже не отвечает новому соотношению сил в мире.

Трудно ожидать, что пассивностью европейцев воспользуются страны Восточной Азии. Что касается Китая, то он и так является постоянным членом Совета Безопасности, а к миротворческой деятельности ООН в Пекине всегда относились, как минимум, скептически. Кроме того, достаточно очевидно, что Китай вступает в период внутриполитической нестабильности, усиления центробежных тенденций, когда внешнеполитическая активность крайне маловероятна. Япония находится в лучшем положении для продвижения идей реформы ООН (если, конечно, не считать затянувшегося экономического и политического кризиса Японии). Но политическая элита в Токио, насколько можно судить, пока еще не готова взять на себя не только задачу перестройки Объединенных Наций, но даже решение вопроса о новой роли самой Японии в мировой политике. Складывается впечатление, что формальный статус великой державы не относится к числу японских внешнеполитических приоритетов.

Поскольку же политическая воля и материальные ресурсы, необходимые для радикальной реформы ООН, в настоящее время отсутствуют, логично предположить более или менее последовательную эволюцию Организации, ее приспособление к меняющимся условиям, новым возможностям и новым ограничителям. Например, уже сегодня ясно, что ООН не сможет принципиально расширить масштабы своей миротворческой деятельности – на это просто нет необходимых финансовых средств.

Ясно также, что планы Секретариата жестко подчинить себе специализированные органы ООН не будут осуществлены, поскольку эти органы становятся финансово все более независимыми от Секретариата. Представляется более чем вероятным, что многие проблемы ООН будет делегировать региональным организациям, а также временным коалициям государств, создаваемым для решения тех или иных проблем.

Наконец, вполне возможно, что в будущем произойдет постепенное размывание полномочий Совета Безопасности при формальном сохранении его нынешних функций; часть его нынешних полномочий будет де-факто узурпирована Секретариатом, часть – передана Генеральной Ассамблее, а часть перейдет в компетенцию специализированных органов ООН.

В обозримом будущем крайне маловероятно формирование классической

473

внешних условий для социально-экономического подъема страны и укрепления ее государственности и демократических институтов. Работа в этом формате в последние годы трансформировалась в крупный самостоятельный участок внешней политики,

становится все более важным компонентом международной деятельности широкого круга федеральных министерств и ведомств.

В отличие от ООН, «Группа восьми» не представляет собой универсальную и международно легитимную организацию. Это всего лишь неофициальный политический клуб наиболее развитых в экономическом и военно-политическом отношении государств мира, в который входят США, Франция, Великобритания, ФРГ,

Италия, Япония, Канада и Россия. Решения «восьмерки» не имеют обязательного характера, зато в целом ряде случаев бывают весьма эффективными, поскольку принимаются путем согласования между первыми лицами этих государств и не отягощены бюрократическими проволочками их ведомств, равно как и длительными процедурными согласованиями, принятыми, например, в ООН. Роль и место «Группы восьми» определяется и серьезным экономическим и военно-политическим весом ее участников. Их совокупная доля в мировом ВВП составляет 45%, а в мировом экспорте

– 44%. Члены «восьмерки» обладают правом решающего голоса в таких международных экономических организациях, как МВФ, МББР, ЕБРР, Парижский клуб кредиторов, ОСЭР, ВТО и в ряде других. Сегодня в ее составе четыре из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН и четыре из пяти официальных ядерных держав мира – США, Великобритания, Франция и Россия.

Данный международный механизм стал формироваться в 1975 г. со встречи в Рамбуйе (Франция), посвященной обсуждению последствий для мировой экономики энергетического кризиса 1973-1974 гг. и путей его преодоления. В последующие годы члены «восьмерки» регулярно собирались для обсуждения проблем мировой экономики и мировых финансов. Сегодня, однако, ее повестка дня значительно расширилась за счет включения в нее вопросов глобального изменения климата и охраны окружающей среды, проблем энергетической безопасности, гуманитарных и социальных вопросов, в первую очередь, здравоохранения и образования. В 1999 г. «восьмерка» выступила с так называемой Кельнской инициативой,

предусматривающей сокращение долгов беднейших стран мира; в 2001 г. она создала Глобальный фонд борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией, в 2002 г. приняла программу Глобального партнерства в целях нераспространения ОМУ. В «послужном списке» этого неформального механизма и решения по международной безопасности – об укреплении Режима контроля над ракетами и ракетными технологиями (РКРТ) и

474

Вассеннаарских соглашений 1995 г. о порядке над экспортом товаров и технологий двойного назначения, а также ряд международных конвенций по борьбе с транснациональным терроризмом.

Расширение проблематики обсуждаемых в этом международном формате вопросов, стремление придать ему большую легитимность в глазах мировой общественности, заставило его инициаторов искать способы вовлечения в него и России. При этом западные страны руководствовались также желанием повлиять на демократизацию политической системы РФ, на формирование в ней современной рыночной экономики, опереться на нее в деле стабилизации постсоветского пространства. Главное же состояло в том, что по мере расширения повестки дня

«восьмерки» становилось все очевиднее, что без помощи России некоторые глобальные проблемы решить невозможно. Это касается вопросов мировой энергетики,

стратегической стабильности, нераспространения ОМУ и средств его доставки,

противодействия транснациональному терроризму, урегулирования региональных конфликтов, борьбы с эпидемиями, решением глобальных экологических проблем и т.д.

Со своей стороны, Россия стремилась интегрироваться в клуб наиболее влиятельных стран мира, что обеспечивало ей дополнительный политический вес и престиж в мировом сообществе, возможность участвовать в принятии важнейших решений глобального уровня. Россия рассчитывала также в 90-е годы реструктурировать через данный механизм унаследованный ею внешний долг СССР,

получить доступ к дополнительным кредитам наиболее богатых западных стран,

способствовать демонтажу дискриминационных экономических барьеров времен холодной войны.

Формирование «восьмерки» проходило в четыре этапа: в 1992-1993 гг. ей был предоставлен «гостевой статус» (Президент РФ информировал участников о ходе демократических реформ в России, ей предоставлялась экономическая помощь); в

1994-1995 гг. «политический статус» (Россия привлекается к выработке вопросов международной безопасности, в частности, успешно проводит саммит «восьмерки» в 1996 г. в Москве); в 1997 г. – «полноформатный статус» (она участвует в обсуждении вопросов мировой экономики и финансов); наконец, в 2006 г. она включается в ротационный цикл председательства в клубе и проводит полномасштабный саммит

«Группы восьми» в Сакнт-Петербурге.

Саммит в Санкт-Петербурге позволил России наиболее полно реализовать возможности, предоставляемые ее участием в этом многостороннем механизме как для

475

продвижения российских интересов и подходов к ряду приоритетных глобальных проблем, так и для более энергичного разворота самой “восьмерки” к их решению.

Председательство в “восьмерке” позволило нам включить в повестку дня саммита в Санкт-Петербурге действительно важные для всего мирового сообщества проблемы, настоятельно требующие своего решения, такие как обеспечение международной энергетической безопасности, развитие образования, борьба с инфекционными заболеваниями. Прогресс на этих направлениях отвечает фундаментальным целям внутреннего развития самой России.

При российском председательстве сделаны крупные шаги в направлении обеспечения большей открытости и демократичности работы “восьмерки”, включая формат диалога с традиционными партнерами - Китаем, Индией, Бразилией, Мексикой и ЮАР, а также рядом крупнейших международных организаций и межгосударственных объединений, в частности – впервые за всю историю “Группы восьми” – Содружеством Независимых Государств. Их представители активно участвовали в выработке ряда документов саммита на профильных встречах министерского и экспертного уровня.

Саммит прошел с учетом рекомендаций двух важнейших форумов - Всемирного саммита религиозных лидеров и Международного форума неправительственных организаций “Гражданская восьмерка-2006”, что позволило российскому председательству вывести на более высокий уровень диалог “восьмерки” с

гражданским обществом, способствовать налаживанию диалога между цивилизациями.

Конечно, реальный незначительный вес России в мировой экономике (2,5% от мирового ВВП, 1,8% от мирового экспорта, 2,3% от мирового населения, 14% от среднего уровня «семерки» по ВВП на душу населения, 0,3% от доли в инновационном секторе мировой экономики и т.д.) объективно не позволял ей стать полноправным членом финансово-экономического механизма наиболее развитых и богатых стран мира. Тем не менее, участие в «восьмерке» в целом позволило России поднять свой политический статус в мировом сообществе, списать около 40% внешнего долга (34,6

млрд. долл.) включиться в решение важных для нее вопросов мировой энергетики,

ядерной безопасности, пресечения финансирования транснационального терроризма,

предотвращения его доступа к ОМУ и ПЗРК. Характер “Группы восьми” с вступлением в нее России качественно изменился: из эксклюзивного “клуба западных держав” он превращается в более представительный механизм. Объективно характер работы

“восьмерки” будет трансформироваться с учетом растущего значения факторов

476

глобализации, что, в свою очередь, будет требовать ее большей открытости и дальнейшей демократизации.

Хотя потенциал «восьмерки» довольно значителен, переоценивать его, конечно,

не стоит. Ведь основные проблемы глобальной и региональной безопасности с его помощью решить пока не удалось: уровень управляемости международной системы по-

прежнему падает, конфликты множатся, исламский мир радикализируется,

транснациональная террористическая напряженность не спадает, распространение ОМУ и ракетного оружия продолжается и т.д. Таким образом, «восьмерка» не адекватна наиболее важным вызовам и угрозам современного мира. В «Группе восьми» заложено фундаментальное противоречие между ее неформальным статусом и задачами, которые она стремится решать, и которые решать невозможно, не опираясь на мандат всего мирового сообщества, имеющийся лишь у ООН. Поэтому, разумеется, “восьмерка” не может и не должна дублировать или подменять ООН, через которую,

как и через другие многосторонние структуры, должны проводиться согласованные решения. Она призвана функционировать в поддержку ООН, ее центральной роли в международной жизни, в поддержку многосторонней дипломатии, в целях коллективного образа действий мирового сообщества на региональном и глобальном уровнях.

Как представляется, на данном этапе стратегическая миссия «Группы восьми» могла бы заключаться в решении экономических и финансовых вопросов международной безопасности. К таковым, в частности, относятся перекрытие каналов финансовой подпитки транснационального терроризма, укрепления экономических механизмов экспортного контроля, связанного с нераспространением технологий двойного назначения, оказание помощи беднейшим странам исламского мира, в

которых рекрутируются террористы и преступные группировки, инициирование всевозможных программ ликвидации последствий региональных конфликтов, наконец,

принятие мер по укреплению мировой финансовой системы и предотвращению валютных потрясений в Азии, Африке и Латинской Америке. Важно продолжать работу по программе Глобального партнерства «Группы восьми» против распространения оружия и материалов массового уничтожения. В области мировой энергетики «восьмерка» могла бы заняться выработкой законодательной базы для инвестиций в эту область, финансированием разработки альтернативных видов энергии, ядерной энергетики. В более же широком плане она могла бы сосредоточиться на разработке своего рода «правил глобализации», которая из идеи партикулярной,

выгодной в основном богатым странам, должна превратиться в идею всеобщую,

477

выгоды которой были бы доступны всем. Для этого важно было бы разработать общее видение хода и перспектив наиболее существенных глобализационных мировых процессов.

Если же всерьез трансформировать «восьмерку» в новый глобальный механизм международной безопасности, создавать на ее основе новый эффективный механизм глобального управления, адекватный кардинально изменившейся международной ситуации, а также новым вызовам и угрозам XXI века, то ее следует расширять в первую очередь за счет таких стран, как КНР, Индия, Мексика, ЮАР, Бразилия,

Египет, и озаботиться приданием ему должной легитимности (мандата ООН), а также формированием соответствующей глобальной повестки дня. При этом по каждому вопросу такой повестки целесообразно создать отдельный орган. Так, например, в

рамках расширенной «восьмерки» можно было бы создать специальную комиссию по глобальному изменению климата со специальным мандатом ООН, которая действовала бы на постоянной и независимой основе. В своих действиях она была бы полностью автономной, занималась, главным образом, мониторингом мировой климатической ситуации, готовила всеобъемлющие ежегодные доклады, содержащие оценки текущего состояния дел в этой области и рекомендации для правительств основных стран мира.

Ее решения не носили бы обязательного характера, но, как предполагается, оказывали серьезное влияние на мировое общественное мнение, а также деятельность правительств, частных промышленных предпринимательских структур и других субъектов, влияющих на глобальное изменение климата. При этом:

Новый орган глобального управления не должен аннулировать или подрывать существующие механизмы, например, Киотский протокол в вопросах изменения климата (он оставался бы «зонтичным документом»).

Он должен поощрять множественные индивидуальные усилия, направленные на превращение тенденции сползания мира к хаосу; т.е. новый механизм глобального управления должен строиться снизу вверх, а не наоборот.

Необходимо разработать новую стратегию вовлечения развивающихся стран в процессы глобального управления, касающиеся загрязнения окружающей среды,

энергетической безопасности и мировой торговли.

Новая организация могла бы координировать переговоры по инвестициям в новые энергосберегающие и экологически чистые технологии.

Она могла бы разрабатывать поручения для других международных органов,

таких как МАГАТЭ, ОЭСР, ВТО и т.д.

478

20.3. Россия и НАТО

Отношение России к НАТО, которое было крайне противоречивым и непоследовательным в последние 20 лет, должно быть основано на прагматизме и политической целесообразности. С одной стороны, очевидно, что НАТО – это продукт и рудимент холодной войны, ставший уже к моменту распада СССР политическим анахронизмом.

С другой стороны, надо исходить из сложившихся реалий - альянс остается геополитическим и силовым фактором, влияющим на ситуацию в сфере безопасности у наших границ. При этом при всех различиях в тактических и геополитических приоритетах у России и НАТО имеется значительное поле совпадения интересов в реагировании на общие угрозы и вызовы в сфере безопасности – терроризм,

региональные кризисы, природные и техногенные катастрофы. В документах альянса неоднократно констатировалось, что партнерство Россия-НАТО является стратегическим элементом в укреплении безопасности на евроатлантическом пространстве. В этой связи понижение планки политического сотрудничества России и НАТО после кавказского кризиса 2008 г., будем надеяться, является временной мерой.

С учетом нарастания серьезных вызовов и угроз международной безопасности в начале ХХI века, стороны будут просто вынуждены искать новые, более эффективные варианты партнерства по противодействию с ними. Рано или поздно придется вернуться и к полномасштабному взаимодействию в рамках Совета Россия-НАТО

(СРН).214

214В соответствии с Римской декларацией, в рамках Совета Россия – НАТО Россия и государства-члены НАТО работали как равные партнеры в областях, представляющих общий интерес. Совет Россия – НАТО является механизмом для консультаций, сотрудничества, совместных решений и совместных действий России и государств-членов НАТО. Он функционирует на основе принципа консенсуса. Члены Совета Россия – НАТО, действуя в своем национальном качестве и так, чтобы учитывать соответствующие коллективные обязательства, принимают совместные решения и несут, индивидуально и совместно, равную ответственность за их выполнение. Каждый член Совета Россия – НАТО может поднимать в Совете вопросы, относящиеся к выполнению совместных решений.

Совет Россия – НАТО работает под председательством Генерального секретаря НАТО. Заседания на уровне министров иностранных дел и на уровне глав государств и правительств – по мере необходимости. Заседания Совета на уровне послов проводятся не реже одного раза в месяц, с возможностью проведения более частых заседаний, если это потребуется, включая чрезвычайные заседания, которые проводятся по запросу любого члена Совета Россия – НАТО или Генерального секретаря НАТО. Для поддержки и подготовки заседаний Совета создан Подготовительный комитет на уровне Политического комитета НАТО с участием российских представителей на соответствующем уровне. Подготовительный комитет проводит свои заседания два раза в месяц или чаще, в случае необходимости. Совет Россия – НАТО может также создавать комитеты или рабочие группы по отдельным вопросам или областям сотрудничества на временной или постоянной основе по мере необходимости. Такие комитеты и рабочие группы пользуются ресурсами существующих комитетов НАТО.

Под эгидой Совета проводятся встречи военных представителей и начальников генеральных штабов. Встречи начальников генеральных штабов проводятся не реже двух раз в год, а встречи на

479

По своему духу и букве Североатлантический альянс остается замкнутым военным блоком, в котором доминируют США. При этом США весьма искусно используют этот инструмент в качестве средства политического давления и на своих союзников, и на Россию. Поэтому наши отношения с НАТО – это, в первую очередь,

российско-американские отношения.

В отличие от ООН, которая создавалась как кооперационная организация международной безопасности стран-победительниц во Второй мировой войне в момент, когда для послевоенного сотрудничества между этими странами, казалось бы,

имелись весьма серьезные основания, Вашингтонский Договор, учредивший НАТО,

был подписан 4 апреля 1949 г. уже в разгар холодной войны, превративший СССР и США в непримиримых противников. Политические цели создания альянса не скрывались: «to keep Germany down, America – in, Russia – out». Первоначально в НАТО вошли США, Великобритания, Франция, Нидерланды, Бельгия и Люксембург.

Позднее к ней присоединились Канада, Дания, Исландия, Норвегия, Португалия,

Италия, Греция, ФРГ и Испания. Статья 5 Вашингтонского Договора, оставшаяся незыблемой и по сей день, закрепляла классическое для любого военного блока обязательство сторон: нападение на одну из них расценивается как нападение на всех и требует незамедлительно оказать военную помощь. В 1949 г.было создано Объединенное военное командование, институт Генерального секретаря. Построены совместные военные полигоны и разработаны единые стандарты вооружений. США при этом несли основную часть военных расходов альянса. В начале штаб-квартира НАТО располагалась в Париже, но после выхода Франции из ее военной организации в

1966 г, она была перенесена в Брюссель.

После непродолжительных переговоров в формате «2+4» в конце 80-х годов ХХ века М.Горбачев согласился на то, что объединенная Германия войдет в Североатлантический союз на правах равного члена. Роспуск Организации Варшавского Договора, как и следовало ожидать, не повлек за собой роспуска НАТО,

хотя это было бы вполне логично и справедливо. С этого момента альянс стал стремительно терять свою миссию. Последующий распад СССР, закрепивший окончание холодной войны, укрепил это понимание даже в кругах ярых атлантистов,

которые в срочном порядке стали искать новую миссию для военного блока.

Одновременно в Европе начались разговоры о возможном расширении альянса.

Для начала США создали Совет североатлантического партнерства, в который

уровне военных представителей – не реже одного раза в месяц с возможностью проведения более частых заседаний если это потребуется. В случае необходимости могут созываться встречи военных экспертов.

480

пригласили страны Центральной и Восточной Европы - бывшие союзники СССР - и

саму Россию. Тогда казалось, что Вашингтон колеблется и никогда не решится на расширение НАТО, в том числе и с учетом заверений, сделанных американским руководством в 1989-1990 гг. о том, что альянс ни на сантиметр не двинется в восточном направлении. Вероятность вступления Польши, Чехии и Венгрии –

«вышеградской тройки» - в начале 90-х гг. казалась равной нулю. Однако Россия заняла тогда весьма двусмысленную позицию. В начале 1993 г. Б.Ельцин вдруг заявил,

что РФ не возражает против вступления в НАТО Польши. Через неделю он, впрочем,

под давлением наших военных дезавуировал собственное заявление. Но дело уже было сделано. С этого времени расширение блока на Восток уже перестало быть политическим бредом, превратившись в гипотетический сценарий, который полностью исключать уже было нельзя. Этот сценарий начался обсуждаться и в дипломатических кулуарах Европы, и на международных конференциях независимыми экспертами.

В1994 г. США, с учетом политического давления стран ЦВЕ, делают новый шаг

–создают программу «Партнерство ради мира», в которую входят уже двадцать стран,

включая Россию. Становится очевидным, что «Партнерство ради мира» - это уже не замена реального членства в НАТО, а подготовка вступления стран ЦВЕ в американский военный блок. С этого момента, особенно после того, как Россия после недолгих колебаний сама вошла в «Партнерство», процесс приобрел характер необратимости.

В 1998 г., невзирая на возражения России, происходит «первая волна» расширения НАТО: в нее вступают Польша, Чехия и Венгрия. В 1997 г. США для того,

чтобы «подсластить пилюлю» России, заключают ней Основополагающий акт. Как теперь уже очевидно, это была пустая декларация о том, что Россия и НАТО «более не являются противниками». Одновременно создается Совместный Постоянный Совет Россия-НАТО (СПС) с весьма расплывчатым и ни к чему не обязывающим мандатом.

Правда, в Брюсселе открывается представительство России, а в Москве – Миссия НАТО. Как и следовало ожидать, СПС за недолгий период своего существования не разработал ни одного сколько-нибудь значимого документа. А в 1999 г. альянс уже с участием новых союзников - принимает Стратегическую концепцию НАТО, которая явочным порядком расширяет географическую зону ответственности блока: теперь он может осуществлять военную деятельность – вопреки Вашингтонскому Договору 1949

г. – вне пределов территорий стран-членов. Это дает «правовое основание» вторжению НАТО в 1999 г. в Югославию.

В 2001 г. происходит «вторая волна» расширения НАТО на Восток. Членами