Раздел III. Административная юстиция и административный процесс

1. Теория административного процесса в России и зарубежных странах.

Изучая данный вопрос студент не может не обратить внимания на то, что в российском правоведении идет достаточно острая дискуссия о том, что следует понимать под административным процессом. Во всем многообразии концепций административного процесса следует выделить два основных подхода к его интерпретации: а) широкий или управленческий и б) узкий или юрисдикционный.

Согласно широкому подходу под административным процессом понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления по разрешению конкретных административных дел и применению мер административного принуждения. Среди основных моментов, характеризующих этот подход, следует выделить:

а) круг субъектов административного процесса ограничивается лишь органами государственного управления (исполнительной власти). Суд в число этих субъектов не включается, а если включается, то его деятельность рассматривается как исполнительно-распорядительная, а не правосудная;

б) различается административный процесс и административное судопроизводство в судах, т.е. административное судопроизводство не рассматривается как административный процесс.

в) не проводится различие между управленческим и административным процессом.

Следует иметь в виду, что данный подход сложился в советский период и в значительной мере носит отпечаток того времени.

Узкий или юрисдикционный подход рассматривает административный процесс как регламентированную законом деятельность компетентных органов по разрешению административных споров и привлечению к административной ответственности за административные правонарушения.

К числу основных характерных черт этого подхода относятся:

а) субъектом, осуществляющим административный процесс, является суд или иной юрисдикционный орган;

б) содержание понятия «административный процесс» трактуется по анологии с понятиями «гражданский процесс», «уголовный процесс»;

в) предметом данного процесса является административно-правовой конфликт;

г) административный процесс как судопроизводство следует отличать от управленческого процесса, представленного административными процедурами.

Юрисдикционный подход в контексте становления в России института административной юстиции и трактовки административного процесса в зарубежной доктрине следует считать более предпочтительным и перспективным.

При этом более строго следует разграничивать:

а) управленческий и б) административно-юрисдикционный процессы.

Управленческий процесс представляет собой совокупность административных процедур, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти по разрешению неконфликтных (бесспорных) административных дел и принятию нормативно-правовых актов. Основными характеристиками этого процесса являются:

а) состоит из административных процедур, предполагающих по своей модели участие двух субъектов (без участия третьей) стороны: «субъект публичного управления – частное лицо» либо «частное лицо – субъект публичного управления»;

б) реализует осуществление ненарушенных прав;

в) регламентируется административно-процедурными нормами.

Административно-юрисдикционный или административный процесс в собственном смысле слова представляет собой деятельность юрисдикционных органов (судебных или квазисудебных) по разрешению административно-правовых конфликтов в виде административного спора или административного правонарушения.

Его основные характеристики:

а) осуществляется с участием третьей стороны (суда или иного органа), опосредующей взаимодействие конфликтующих сторон;

б) реализует нарушенные или оспоренные права;

в) осуществление этих прав носит принудительный для неисполняющей обязанности стороны характер и направлено на их восстановление;

г) регулируется административно-процессуальными нормами.

Студенту следует обратить внимание на то, что эти два вида процессов – управленческий и административно-юрисдикционный - в современных государствах регулируются, как правило, нормативно-правовыми актами двух видов: Германия: Закон об административных процедурах 1976 г. и Закон об административных судах 1960 г.; Испания: Закон о юридическом режиме публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г. и Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г.; Финляндия: Закон об управленческой процедуре 1982 г. и Закон об административном судопроизводстве 1996 г. и т.д.

Следует иметь в виду, что и в России намечается на законотворческом уровне подобное разграничение управленческого и юрисдикционного процессов. В Госдуму РФ внесены законопроекты об административных процедурах и проект Кодекса административного судопроизводства.

При изучении административно-юрисдикционного процесса необходимо обратить внимание на две его основные формы: административно-наказательный и административно-спорный процессы. Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и применением мер карательной ответственности – административных наказаний. Он регулируется главами 24-29 КоАП РФ. Административно-спорный процесс связан с разрешением административных споров, обозначаемых в действующем законодательстве как дела, возникающие из административных правоотношений. Он регулируется ГПК РФ, АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ.

При изучении административного процесса студенту следует обратить внимание еще на одну особенность.

Разрешение административных споров в зависимости от системы административной юстиции, может осуществляться в двух процессуальных формах: а) гражданско-процессуальной и б) в форме административного процесса в его двух разновидностях - судебной и квазисудебной.

Гражданско-процессуальная форма используется прежде всего в странах, где рассмотрение административных вопросов осуществляется общими судами (например, в Китае, Малайзии). В этом случае предполагается, что разрешение административных споров в основном не отличается от разбирательства гражданских дел, за исключением оговорок о некоторых особых правилах. Этим обусловлено отсутствие каких-либо существенных изменений в структуре и составе обычного суда, а также в самой процедуре разрешения споров. Эта процедура строится на принципах устности, гласности, равенства сторон, состязательности, а бремя доказывания лежит на обращающейся стороне.

Процедура разбирательства дел в административных судах, как правило, унифицирована и законодательно регламентирована. В Германии, например, специальные процессуальные правила разбирательства административных дел установлены Законом об административном судопроизводстве 1960 г. (в ред. 1997 г.). Однако наличие этих правил не исключает использования гражданско-процессуальных норм. В Законе об административном судопроизводстве устанавливается (§ 173): в той части, в какой данное положение не содержит предписаний процессуального характера, должны применяться закон о судебном устройстве и ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого.

Административный процесс в квазисудебных органах и трибуналах характеризуется отсутствием единой общей формы. В англосаксонских странах каждый из них действует, как правило, на основе своих собственных процедурных правил.

2. Административное судопроизводство как судебный административный процесс.

Студенту следует обратить внимание на то, что в интерпретации административного правосудия (судопроизводства) в российском правоведении наблюдаются две крайние позиции. Одна из них сводит административное правосудие к административной юстиции, понимаемой как «спорное гражданское производство» либо «правосудие по делам из административных правоотношений в рамках гражданского судопроизводства». Тем самым из содержания административного правосудия исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях. Сторонники другой крайней точки зрения, отождествляя административное правосудие с административной юстицией, связывают его с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями развития российской правовой системы.

Во-первых, это связано с тем, что в советское время законодатель, категорически не приемля возможность административно-правового спора, отнес ряд административно-спорных дел к категории гражданских дел, лишив их, однако, искового характера. Отсюда разрешение в судебном порядке тех споров, которые в западных странах входят в предмет административной юстиции, стало обозначаться многими авторами как административное правосудие в рамках гражданского судопроизводства.

Во-вторых, в результате декриминализации ряда правонарушений, не представляющих большой социальной опасности, и перевода их в разряд административных в смысле ст. 2.1 КоАП, возникла ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не может быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному. Это – та часть (форма) административного правосудия, которая не известна западным странам, т.к. правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного судопроизводства.

В этом контексте студенту следует уяснить, что административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими особенностями:

1. Предметом административно-судебной юрисдикции является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с оспариванием административных действий и решений либо дело об административном правонарушении);

2. Административно-судебная юрисдикция (судопроизводство) осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

3. Административно-судебная юрисдикция осуществляется в процессуальной форме, которую определяет, согласно формулировке Конституционного Суда РФ, процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ). Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил, которые выражаются в определенных изъятиях и дополнениях в ГПК и АПК, в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта их рассмотрения и разрешения.

4. Результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции является вынесение решения о привлечении к административной ответственности (наложении административного наказания) или разрешение административного спора путем признания незаконности (недействительности) либо, наоборот, законности (действительности) административных актов и действий.

Исходя из отмеченных характеристик, административное судопроизводство можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Более узким является понятие «административное правосудие». Его можно определить как деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях, с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального закона.

В соответствии с предметом административного судопроизводства в его рамках можно выделить два вида производств: 1. производство по административно-правовым спорам или административно-спорное производство; 2. производство по делам об административных правонарушениях или административно-наказательное производство. Административно-спорное производство в рамках судебно-административного процесса – форма защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти, административно-наказательное производство – форма реализации административной ответственности.

3. Административный спор и административное дело.

Административно-правовые споры, которые становятся предметом судебного разбирательства, в действующем процессуальном законодательстве обозначаются термином "дела, возникающие из административно-правовых (публично-правовых) отношений". Данное обстоятельство вызывает необходимость интерпретировать соотношение понятий "спор" и "дело". В цивилистике понятие гражданского дела обычно идентифицируется либо с вопросом судебного разбирательства либо со спором о праве. Считается, что гражданское дело может быть возбуждено лишь в случае спора о праве. Соотношение дела и спора о праве довольно часто сравнивается с соотношением понятий гражданско-правового договора как документа и соглашения: как договором оформляется соглашение сторон, так гражданским делом оформляется существующий между двумя и более лицами спор о праве.

В то же время трактовка «дела» как правового вопроса, внесенного на рассмотрение суда заинтересованным лицом, не является общепризнанной. Так, считается, что «правовой вопрос» является более узким понятием, чем спор о праве гражданском или административном, ибо спор о праве может объединять целый ряд вопросов материального права (процессуальное соучастие), а «дело» тем не менее, одно.

Спор о праве приобретает свойство дела с момента его заявления в юрисдикционный орган. Понятие «дело» предполагает возникновение правовой связи между лицами, участвующими в процессе, при участии юрисдикционного органа как обязательного и руководящего субъекта, т.е. возникновение процессуального правоотношения. Сущность дела видится в этом случае именно в споре о праве, заявленном в суд заинтересованным лицом и выступающем в качестве объекта процессуального правоотношения. Исходя из этого, например, судебное дело (гражданское или административное) можно определить как спор о праве, заявленный в суде заинтересованным лицом, выступающий в качестве объекта процессуальных отношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность и участвующих в разрешении спора по существу.

Такой подход, однако, требует определенных уточнений. Любое юридическое дело - будь то гражданское или административное - вряд ли правомерно идентифицировать только спором о праве или правонарушением. Юридическое дело, с одной стороны, следует рассматривать как конкретный жизненный случай, в отношении которого осуществляется применение закона, а с другой - как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения закона к данному случаю. Этот конкретный случай в качестве предмета административного судопроизводства носит характер административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ.

В соответствии с действующим законодательством РФ термину «административное дело» соответствуют два вида дел: «дела, возникающие из административно-правовых отношений» и «дела о привлечении к административной ответственности». Однако надо иметь в виду, что по ГПК РФ «дела, возникающие из административных правоотношений» обозначаются как «гражданские дела», а по АПК РФ как «экономические споры».

Данная терминология по ГПК РФ обусловлена особенностями правового регулирования предмета административного судопроизводства в советский период. При этом надо иметь в виду, что категория «экономический спор» - не отраслевая, а введена для обозначения сферы отношений, участники которых решают свои споры в арбитражном суде, т.е. обозначения сферы предпринимательской и иной экономической деятельности. Обозначение этим термином административных по сути дел является крайне неудачным. Понятие «экономические споры, возникающие их административных правоотношений» является некорректным, поскольку споры, возникающие из административных правоотношений, есть ничто иное как административные споры. Экономические споры – это споры, возникающие из экономических отношений. Поэтому споры из административных отношений в первом Арбитражно-процессуальном кодексе РФ вполне обоснованно назывались «спорами в сфере управления».