Глава 2. Уголовно правовая борьба с терроризмом.

2.1. Понятие и признаки терроризма. Антитеррористическое законодательство России.

Терроризм проявляет себя на самых различных уровнях, начиная с широкомасштабных насильственных акций на международной арене и кончая спонтанными террористическими действиями отдельных групп. Как показывает мировой опыт, терроризм особенно остро проявляется в тех регионах и в те периоды, где и когда обостряются противоречия в социально-политической сфере.

Терроризм - это негативное явление, которое известно человечеству довольно давно. Оно многогранно, однако его основной, сущностной составляющей является устрашение политических или иных противников. Именно насилие, запугивание и деморализация противостоящей стороны являются синонимами слова "террор". Вместе с тем это явление не связано с дефектами человеческой природы, а уходит корнями в условия социального бытия людей, то есть это социальное явление.

В России правовую основу противодействия терроризму составляют КонституцияРФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Эта система состоит из нескольких уровней¹:

1) международные акты - конвенции, декларации, рекомендации, договоры;

2) внутригосударственные федеральные законы - Конституция РФ, комментируемый Закон, иные федеральные законы;

3) внутригосударственные подзаконные акты - нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

2. В соответствии с п. "м" и "о" ст. 71 Конституции РФ вопросы обороны и безопасности, уголовное, уголовно-процессуальное, а также уголовно-исполнительное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации. (Административное, административно-процессуальное право - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.) Это - ключевые нормы Основного Закона РФ, в соответствии с которыми его и представляют в качестве составной части правовой основы противодействия терроризму.

3. Среди международных документов различного уровня (межправительственные, межгосударственные и др.) и характера (многосторонние, двусторонние) можно выделить следующие документы, составляющие нормативную базу для противодействия терроризму в межгосударственном и международном масштабе¹:

- Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Страсбург, 16 мая 2005 г.) ETS N 196;

- Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.);

- Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.);

- Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 г.);

- Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 49/60 от 9 декабря 1994 г. "Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма";

- Европейская конвенция о пресечении терроризма ETS N 090 (Страсбург, 27 января 1977 г.);

- Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 г. N A/Res/59/290 "Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма" (91-е пленарное заседание);

- Меры по борьбе с международным терроризмом (приняты Восьмым конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.);

- Декларация саммита "Группы Восьми" о борьбе с терроризмом (принята лидерами "Группы Восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г.);

- Декларация Европейского Совета от 25 октября 2002 г. "Об осуждении акта терроризма в театре на улице Мельникова в Москве";

- Декларация СВМДА об устранении терроризма и содействии диалогу между цивилизациями (Алма-Ата, 4 июня 2002 г.);

- Декларация Российской Федерации и Федеративной Республики Бразилии о международном терроризме от 13 декабря 2001 г.;

- Декларация совещания министров "восьмерки" в Оттаве по борьбе с терроризмом от 12 декабря 1995 г.;

- Заявление "Группы Восьми" об укреплении программы ООН по борьбе с терроризмом (принято лидерами "Группы Восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г.);

- Заявление "Группы Восьми" о борьбе с терроризмом (Глениглс, 8 июля 2005 г.);

- Резолюция 25-й Конференции европейских министров юстиции "О борьбе с терроризмом" (София, 9 - 10 октября 2003 г.);

- Заявление экономических лидеров АТЭС по борьбе с терроризмом (Шанхай, 21 октября 2001 г.);

- Резолюция N 1 Двадцать четвертой Конференции европейских министров юстиции "Борьба с международным терроризмом" (Москва, 4 октября 2001 г.);

- Протокол N 2 о взаимодействии и сотрудничестве между Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством национальной безопасности Азербайджанской Республики в принятии эффективных мер, направленных на борьбу с терроризмом (Баку, 1 июня 1995 г.);

- Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом (Минск, 4 июня 1999 г.);

- решение Совета глав правительств СНГ "О финансировании в 2005 году Основных мероприятий Межгосударственной комплексной программы реабилитации ветеранов войн, участников локальных конфликтов и жертв терроризма на 2001 - 2005 годы" (Тбилиси, 3 июня 2005 г.);

- Заявление глав государств - участников Содружества Независимых Государств о борьбе с международным терроризмом (Астана, 16 сентября 2004 г.);

- решение о финансировании в 2004 году Основных мероприятий Межгосударственной комплексной программы реабилитации ветеранов войн, участников локальных конфликтов и жертв терроризма на 2001 - 2005 годы (Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.);

- решение о Докладе о ходе выполнения в 2000 году Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года и Программы государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма до 2003 года (Минск, 1 июня 2001 г.);

- решение о проекте решения о Программе государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года (Москва, 20 июня 2000 г.);

- Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (подписан в г. Москве 19.12.2011). Участниками договора являются Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация. Согласно договору таможенные органы Сторон во взаимодействии с правоохранительными и уполномоченными органами Сторон принимают меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза в соответствии с настоящим Договором, Договором о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года, Договором о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 5 июля 2010 года.

В комментируемом Законе не оговорено действие международных нормативных актов, устанавливающих принципы и регламентирующих вопросы противодействия терроризму. Предполагается, что в случае коллизии положения настоящего Закона и международно-правовой нормы должна применяться последняя, но только в случае, если она представляет собой правило международного договора Российской Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ)¹.

4. Среди федеральных актов, регулирующих противодействие терроризму, помимо комментируемого Закона, можно назвать следующие:

1) Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Данный Закон направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Он регулирует отношения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, а также государственных органов, осуществляющих контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Действие этого Федерального закона распространяется на филиалы и представительства, а также на дочерние организации организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, расположенные за пределами Российской Федерации, если это не противоречит законодательству государства их места нахождения;

2) Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности". Статья 9.1 этого Закона дает понятие борьбы с терроризмом и определяет полномочия ФСБ по осуществлению этой деятельности.

Борьба с терроризмом - деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями (далее в статье - органы по борьбе с терроризмом), а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий.

Основаниями для проведения органами по борьбе с терроризмом мероприятий по борьбе с терроризмом являются:

1) необходимость пресечения террористического акта;

2) необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта;

3) необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма;

3) Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности (в т.ч. антитеррористической) объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса;

4) Федеральный закон от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации". Статья 2 Закона устанавливает, что соединения и воинские части (подразделения) внутренних войск в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации участвуют в контртеррористической операции и обеспечении правового режима контртеррористической операции;

5) другие федеральные законы.

5. Среди указов Президента Российской Федерации в рассматриваемой сфере деятельности особое внимание следует уделить:

1) Указу Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", согласно которому основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства. Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства;

2) Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009. Она определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации¹.

Цель противодействия терроризму в Российской Федерации - защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма.

Основными задачами противодействия терроризму являются:

1) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма;

2) выявление, предупреждение и пресечение действий лиц и организаций, направленных на подготовку и совершение террористических актов и иных преступлений террористического характера;

3) привлечение к ответственности субъектов террористической деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств, предназначенных для выявления, предупреждения, пресечения террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

5) обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в т.ч. критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей;

6) противодействие распространению идеологии терроризма и активизация работы по информационно-пропагандистскому обеспечению антитеррористических мероприятий;

3) Указу Президента РФ от 15.02.2006 N 116 "О мерах по противодействию терроризму". Данным Указом было утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете, который является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

4) Указу Президента РФ от 14.06.2012 N 851 "О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства". В случае, когда есть данные о реальной возможности теракта, но они требуют подтверждения, объявляется повышенный уровень - "синий", при подтверждении такой информации - высокий ("желтый"), при непосредственной угрозе теракта или его совершении - критический ("красный"). При устранении угрозы теракта введенный уровень террористической опасности отменяется. Каждому уровню соответствуют определенные дополнительные меры безопасности.

6. К актам, издаваемым Правительством Российской Федерации, в области противодействия терроризму, можно отнести¹:

1) Постановление Правительства РФ от 06.06.2007 N 352 "О мерах по реализации Федерального закона "О противодействии терроризму" (вместе с "Положением о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта", "Положением о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта", "Положением о применении Вооруженными Силами Российской Федерации");

2) Постановление Правительства РФ от 18.01.2003 N 27 "Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом";

3) Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 N 333 "О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму";

4) Постановление Правительства РФ от 25.08.1999 N 936 "О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей";

5) Постановление Правительства РФ от 16.04.2008 N 278 "О возмещении расходов, связанных с использованием при проведении контртеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам";

6) Постановление Правительства РФ от 13.03.2008 N 167 "О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества";

7) другие.

7. К подзаконным нормативным актам, принимаемым в сфере противодействия терроризму, можно в первую очередь отнести приказы ФСБ РФ. Например:

1) Приказ ФСБ РФ от 25.06.2008 N 304 "Об утверждении Порядка выплаты в органах федеральной службы безопасности единовременного пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом";

2) Приказ ФСБ РФ от 16.10.2010 N 507 "О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт" и т.д.

В соответствии с Законом "О противодействии терроризму" под терроризмом понимается идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

В действовавшем прежде Законе "О борьбе с терроризмом" терроризм определялся так: насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Сравнивая эти два понятия, можно прийти к выводу, что современное понятие терроризма основными его признаками закрепляет, во-первых, цель - воздействие на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями и, во-вторых, способы достижения этой цели - устрашение населения и (или) иные формы противоправных насильственных действий. В понятии терроризма, указанном в ранее действовавшем Законе "О борьбе с терроризмом", основной акцент сделан на перечислении конкретных деяний, в совершении которых находит свое проявление терроризм: 1) насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций; 2) уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов; 3) посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля; 4) нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой.

Помимо понятия терроризма в ст. 3 Закона "О противодействии терроризму" закреплено также определение террористической деятельности, которая включает в себя:

а) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

б) подстрекательство к террористическому акту;

в) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;

г) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

д) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

е) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.

Итак , несмотря на достаточно большое количество нормативных правовых актов, являющихся юридической базой противодействия терроризму, все же основной документ, в котором закреплены правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, - Закон "О противодействии терроризму". Поэтому именно в данном Законе указаны основные понятия, раскрывающие основные признаки терроризма, террористической деятельности, террористического акта, противодействия терроризму и контртеррористической операции.