§ 3. Основное содержание реформы местного самоуправления в современной России

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.

В настоящее время реформа местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, который перманентно «модернизируется» – в него внесены многократные изменения и дополнения (по состоянию на 1 июля 2015 г. принято 120 документов: 117 федеральных законов и три решения Конституционного Суда Российской Федерации), его текст перестал быть целостным, более трех четвертей содержания отличается от его первоначальной редакции (см. таблицу 1, приложения 15 и 16).

Таблица 1. Изменения структуры Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон № 131-ФЗ			кол-во статей	%
				от начальной редакции	от современной редакции
Первоначальная редакция			86	100
	осталось в неизменном виде		22	25	21
	изменено		64	75	64
		частично изменены	49	57	50
		изложены в новой редакции	11	13	10
		утратили силу	4	5	4
	введено новых статей		16		15
Современная редакция			98		100

При этом, считается, что переходный этап проведения реформы завершен (Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу с 1 января 2009 г.), но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить невозможно.

Реформа местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех сторон организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:

1. Изменены территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с положениями Конституции РФ, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, в том числе в Республике Ингушетия и Чеченской Республике¹. В результате «территориальной» реформы местного самоуправления количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза – с 11 560 до 24 510. Правда сейчас наметилась обратная тенденция – укрупнение муниципальных образований – их «осталось» уже менее 23.000 (например, в Нижегородской области первоначально было создано 662 муниципальных образования, к настоящему времени их уже менее 400). Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличения численности муниципальных образований не произошло, в других муниципальный уровень публичной власти образован фактически «с нуля».

Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, для чего предусмотрены муниципальные образования двух уровней – поселения² и муниципальные районы. Местное самоуправление имеет цель «непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения», связано с местом проживания людей, поэтому различны особенности его организации в населенных пунктах и на межселенной территории.

Предусмотрено также наличие муниципальных образований особого вида – городских округов¹. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии нескольких условий:

1) в городском поселении сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

2) в прилегающем (прилегающих) муниципальном районе (муниципальных районах) сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения муниципального района и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

3) существует перспектива развития городского поселения, подтвержденная генеральным планом данного городского поселения.

С 2014 года² предусмотрена возможность формирования муниципальных образований еще двух видов: городских округов с внутригородским делением и, соответственно, внутригородских районов. Они создаются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации на базе существующих городских округов, при этом внутригородские районы представляют собой «внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением». Первым на эксперимент «решился» городской округ Челябинск, но его итоги пока подводить рано.

Прослеживается общая концепция – единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определял территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую не только без учета мнения и интересов местного населения, но и вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным местным особенностям. При этом не существует какой-либо средней численности количества муниципальных образований в субъектах Российской Федерации: например, на территории Сахалинской области их чуть более 20 (абсолютное большинство – городские округа), а на территории Республики Татарстан почти 1.000.

Кроме того, в главе 11 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления – предполагается специфика решаемых на данных территориях вопросов местного значения, система, порядок формирования органов местного самоуправления и распределения между ними полномочий, режимы жизнедеятельности граждан, землепользования, ведения предпринимательской и иной деятельности:

в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе – фактически местное самоуправление там организовано не по Федеральному закону № 131-ФЗ, а на основе закона соответствующего субъекта Российской Федерации, имеющего статус города федерального значения;

в закрытых административно-территориальных образованиях¹ (см. приложение 3);

в наукоградах² (см. приложение 4);

на приграничных территориях³ (см. приложение 5);

на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)⁴;

на территории инновационного центра "Сколково"⁵;

на территориях опережающего социально-экономического развития¹ (см. приложение 6).

В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ не учитывает особенности организации местного самоуправления на некоторых иных территориях в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации и в закрытых военных городках. Специфика организации управления на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации² (см. приложение 7) предусмотрена федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»³ и от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁴, а также нормативными правовыми актами Республики Дагестан⁵. Закрытые военные городки – расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов, на территории которых имеются служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей¹. Закрытые военные городки имеют Федеральная служба охраны Российской Федерации ², Вооруженные Силы Российской Федерации и органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации ³.

2. Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления – теперь⁴ они разбиты на три группы:

1) собственные – связаны с решением вопросов местного значения – вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (установлены главой 3 Федерального закона № 131-ФЗ);

2) переданные (делегированные) – осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов или городских округов от органов власти иных уровней публичного управления:

а) отдельные государственные полномочия, переданные в порядке, установленном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ:

государственные полномочия Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации¹;

б) полномочия органов местного самоуправления, переданные в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органами местного самоуправления одного муниципального образования для исполнения органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача полномочий данного вида возможна только между муниципальными образованиями двух видов: от поселений – муниципальным районам или, наоборот, от муниципальных районов – поселениям;

3) факультативные полномочия, которые указаны соответственно для поселений, муниципальных районов, городских округов (а также городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов) в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что повлекло дискуссии об обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют, в целях их разрешения в Федеральный закон № 131-ФЗ постоянно вносятся изменения – работа по совершенствованию разграничения полномочий продолжается непрерывно.

Вопросы местного значения определены отдельно для основных видов муниципальных образований (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородских районов городских округов с внутригородским делением) и первоначально предполагалось, что данный перечень является основным для установления компетенции муниципальной власти. Но это далеко не так. А теперь законами субъектов Российской Федерации данный перечень вопросов местного значения может быть изменен по усмотрению субъекта Российской Федерации в любой момент.

Кроме того, в рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления осенью 2012 года, было обработано 567 федеральных закона, касающихся вопросов местного самоуправления, и в 203 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений. Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий¹.

Хорошо известна проблема правовой неопределенности в положениях Федерального закона № 131-ФЗ при описании вопросов местного значения (см. таблицу 2).

Формулировки (содержание понятия) вопросов местного значения		Вид муниципального образования
		поселения		муниципальные районы		городские округа
		ч. 1 ст. 14	ч. 1 ст. 14.1	ч. 1 ст. 15	ч. 1 ст. 15.1	ч. 1 ст. 16	ч. 1 ст. 16.1
Общее количество вопросов местного значения (пункты)1		39	9	38	9	44	10
		48		47		54
формулировки	конкретные (точно определенные) действия, решения	88	3	73	3	104	3
	неконкретные (неясные) полномочия, в т.ч.:	33	9	29	7	37	7
	создание условий1	19	2	13	2	16	2
	участие2	7	3	4	1	7	1
	содействие, поддержка3	3	4	4	4	5	4
	осуществление мер4	1	-	6	-	6	-
	иные полномочия	3	-	2	-	3	-
		120	12	102	10	140	10
		133		112		151

При этом дать рациональные объяснения причин описания вопросов местного значения теми или иными словами, теми или иными формулировками не представляется возможным. Слова «создать»⁵, «обеспечить»⁶, «осуществить»⁷, «реализовать»⁸, «содействовать»⁹, «оказать»¹⁰, «участие»¹¹, «поддержка»¹², «условия»¹³ применяются законодателем не системно. Эта проблема известна Федеральному Собранию, которое констатировало, что «при дальнейшей инвентаризации и соответствующем мониторинге действующего федерального отраслевого законодательства как в целях кодификации установленных в нем полномочий, закрепляемых за органами местного самоуправления, так и в целях соответствия этих полномочий вопросам местного значения» решено «уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ правовое содержание понятий «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию».¹

Таким образом, требовал своего безотлагательного решения комплекс проблем полномочий органов местного самоуправления и обеспечения ресурсами для их реализации. Однако принятые в 2014 поправки² в Федеральный закон № 131-ФЗ оказались направлены на внешне изящный путь построения муниципальной власти в городских округах с внутригородским делением, «чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой», но не только не решают основные проблемы (как было сказано в пояснительной записке «Положения законопроекта не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления»), что, на наш взгляд, привело к ее усложнению³ и, внесли еще большую путаницу в вопросы разграничения полномочий (см. таблицу 3).

Вид муниципального образования	Вопросы местного значения		Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения		Всего
	норма права	кол-во	норма права	кол-во
до принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ
поселения	ст. 14	39	ст. 14.1	9	48
муниципальные районы	ст. 15	38	ст. 15.1	9	47
городские округа	ст. 16	44	ст. 16.1	10	54
с 2015 года
городские поселения	ч. 1 ст. 14	39	ст. 14.1	9	48
сельские поселения	ч. 2 ст. 14	13			22
муниципальные районы	ст. 15	38	ст. 15.1	9	47
городские округа	ст. 16	44	ст. 16.1	10	54
внутригородские районы	ст. 16.2	13	–	–	13

А вкупе с наделением субъектов Российской Федерации еще большим объемом полномочий (по сути прямого правового регулирования) в области территориальной организации местного самоуправления, перераспределения вопросов местного значения, установления моделей органов местного самоуправления и т.п. в России с 2015 года началась муниципальная контрреформа.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 4 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно четко определяет порядок введения (правда теперь нет¹ императивного требования согласовывать эту процедуру с началом финансового года или с одновременным внесением изменений в соответствующий бюджет), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов¹:

а) 13 показателей (см. приложение 8) утверждены указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»²;

б) постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"»³ утверждены:

Перечень из 27 дополнительных показателей (см. приложение 8);

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки.

5. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним.

В Федеральный закон № 131-ФЗ включены как положения ранее действовавшего закона, так и результаты обобщения опыта правоприменения наиболее действенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые хорошо зарекомендовали себя и получили широкое распространение, не остались без внимания некоторые рекомендации специалистов¹.

Правовая основа участия населения в осуществлении местного самоуправления включает нормативные правовые акты разной юридической силы и непрерывно совершенствуется (см. приложение 9).

6. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольно-счетный орган муниципального образования²;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39¹ Федерального закона № 131-ФЗ названа «муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления», поскольку предусмотрен особый порядок формирования избирательных комиссий, они имеют особые полномочия².

Теперь структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления закреплены нормативно. Тем более, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены те модели, которые апробированы в России и которые доказали свою жизнеспособность за рубежом.

7. Изменена правовая основа муниципальной службы.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»³ заменил Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»⁴, ранее регулировавший данные правоотношения. При этом изменения в полной мере отражены в названии документов (опущено слово «основы»), федеральным законом предложено системное, согласованное с законодательством о государственной гражданской службе⁵ «видение» института муниципальной службы:

предложены определения понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность», «муниципальный служащий», «конфликт интересов», «личная заинтересованность муниципального служащего» и др.;

сформулированы основные принципы муниципальной службы;

названы должности муниципальной службы, приведена их классификация, предложены требования для их замещения и предусмотрена возможность присвоения муниципальным служащим классных чинов¹;

закреплено правовое положение (статус) муниципальных служащих, в том числе раскрыты основные права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, юридически закреплен механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе²;

установлены особенности прохождения муниципальной службы, включая этапы, рабочее время, общие принципы оплаты труда муниципального служащего, предоставляемые им гарантии, стаж муниципальной службы, вопросы поощрения и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих;

определены требования к кадровой работе в муниципальном образовании.

Вместе с тем именно на местном, особенно поселенческом, уровне по объективным причинам наиболее остро ощущается недостаток профессиональных кадров. Муниципальная служба не является привлекательной на рынке труда для высококвалифицированных специалистов в силу двух групп причин.

Первая группа лежит в сфере организации и прохождения муниципальной службы. Традиционно формирование законодательства, регулирующего прохождение муниципальной службы, происходило после принятия федеральных законов, регламентирующих прохождение государственной службы. В частности, многие механизмы и институты после их внедрения в практику государственной гражданской службы, впоследствии применялись и на муниципальной службе. Однако проблемы правового характера для этих двух видов публичной службы во многом существенно различаются. Так, законодательство о муниципальной службе включает в себя, в том числе, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. При этом на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Соответственно правовое регулирование муниципальной службы происходит с известной долей инерции по отношению к гражданской службе. Это явилось, по нашей оценке, одной из основных причин того, что многие аспекты прохождения муниципальной службы еще не достаточно проработаны.

Так, на сегодняшний момент недостаточно разработаны механизмы, связанные с оценкой профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.

Оплата труда муниципальных служащих, особенно в поселениях, низка, слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в органе местного самоуправления услуги гражданам и организациям. Значительно различие в социальных статусах и объемах социальных гарантий для муниципальных и государственных служащих, отсюда существенная разница и в размере пенсии за выслугу лет. Недостаточна правовая защищенность должностных лиц местного самоуправления. В то же время недостаточна открытость в деятельности муниципальной службы, что способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Современные методы планирования и регламентации труда муниципальных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования служащих к исполнению обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере.

Указанные проблемы также в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о муниципальной службе. В работе кадровых служб органов местного самоуправления все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Проведение экспериментов, применение новых кадровых технологий на муниципальной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих. К тому же в должной мере не обеспечивается как нормотворческая, так и организационная взаимосвязь реформы муниципальной службы с бюджетной, административной реформами, муниципальной реформой в целом, а также другими преобразованиями в сфере управления.

Вторая группа причин – недостаточно высокий профессиональный уровень муниципальных кадров, особенно в малых муниципалитетах. Невысокие перспективы профессионального роста, отсутствие «кадровых лифтов».

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, требующая высокой квалификации, которая может поддерживаться только путем регулярного прохождения переобучения. Вместе с тем сегодня переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих и выборных должностных лиц занимаются лишь отдельные муниципалитеты – это сфера совместной ответственности государства и местного самоуправления.

Поэтому предложен новый механизм подготовки кадров для муниципальной службы – в соответствии с поправками в базовые законы, внесенными Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма подготовки кадров для муниципальной службы»¹ органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны координировать деятельность органов местного самоуправления по организации подготовки кадров для муниципальной службы в период реализации программы развития муниципальной службы субъекта Российской Федерации, а органы местного самоуправления организовать:

профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

подготовку кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;

подготовку граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании и с учетом положений ст. 28.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Такой договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы заключается между органом местного самоуправления и гражданином и предусматривает обязательство гражданина по прохождению муниципальной службы в указанном органе местного самоуправления в течение установленного срока после окончания обучения. Заключение договора о целевом обучении осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Право участвовать в конкурсе на заключение договора о целевом обучении имеют граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и впервые получающие среднее профессиональное или высшее образование по очной форме обучения за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые соответствуют требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы.

Очевидно, что в этих условиях именно РАНХиГС должна стать одним из элементов механизма подготовки кадров для муниципальной службы для чего целесообразно сформировать помимо «Высшей школы государственного управления» самостоятельное структурное формирование «Высшую школу муниципального управления».

8. На муниципальном уровне внедряется система мер противодействия коррупции.

Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации¹, поэтому одним из приоритетных направлений проведения административной реформы названо «формирование эффективных механизмов противодействия коррупции»².Противодействие коррупции предложено понимать как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.¹

Формирование системы противодействия коррупции в Российской Федерации осуществляется с учетом накопленного мирового опыта, отраженного в международных актах:

Конвенции об уголовно-правовой ответственности за коррупцию²;

Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью³;

Конвенции ООН против коррупции⁴;

Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных деловых операций⁵.

В отношении России завершен процесс оценки имплементации в российском законодательстве и правоприменительной практике норм глав III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и IV «Международное сотрудничество» Конвенции ООН против коррупции. Подавляющее большинство норм признано реализованными в полном объеме.

Подписав Конвенцию об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, Российская Федерация автоматически стала участницей Группы стран против коррупции (ГРЕКО).¹ Деятельность ГРЕКО в отношении всех государств-участниц осуществляется в четыре раунда,² и Российская Федерация добросовестно выполняет принятые на себя обязательства³.

Следует заметить, что универсальной модели построения системы противодействия коррупции не существует. В международных актах названы и в общих чертах охарактеризованы наиболее эффективные меры противодействия коррупции. Вопрос в том, как каждая страна-участник построит систему противодействия коррупции, адаптировав конкретные меры под уникальные условия правовой системы и механизма государства, как организует их внедрение.

Причем речь идет именно о системе противодействия коррупции, поскольку важно не количество мер, а их взаимосвязь между собой, обеспечиваемая в том числе их последовательным внедрением. Например, переход к контролю за расходами в отношении отдельных лиц стал возможен только тогда, когда относительно «устоялся» контроль за их доходами, включающий в свою очередь последовательную реализацию ряда мер: представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера вначале – лицами, претендующими на замещение должностей в публичном секторе, затем – лицами, замещающими государственные и муниципальные должности и служащими; проверку представленных сведений; организацию работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов; размещение сведений в сети Интернет.

Система противодействия коррупции в Российской Федерации складывается из ряда мер, перечисленных в Национальной стратегии противодействия коррупции¹ и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»². Особенности реализации каждой меры раскрыты в специальных нормативных правовых актах: федеральных законах³, указах Президента Российской Федерации⁴, постановлениях Правительства Российской Федерации⁵, решениях Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции⁶. Все меры противодействия коррупции внедрены, правда, как показывает мониторинг – с разной степенью эффективности.

Система противодействия коррупции в России постоянно дополняется новыми мерами, например, в последние три года: установлена административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях); закреплен упрощенный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих в связи с утратой доверия¹; введен новый тип антикоррупционных запретов²; расширены категории граждан, на которых распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;³ сформулированы единые требования к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов органов власти, посвященных вопросам противодействия коррупции¹; российское деловое сообщество² утвердило Антикоррупционную хартию российского бизнеса; введен контроль за расходами³; модернизирована⁴ контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд⁵; регламентирован порядок сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации⁶; утвержден новый⁷ Национальный план противодействия коррупции⁸; начата работа по антикоррупционному просвещению граждан⁹; утверждена новая форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера¹; усовершенствован порядок применения дисциплинарных взысканий за совершение малозначительных коррупционных правонарушений²; в развитие требований ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» обновлены³ Правила сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации⁴.

В системе противодействия коррупции значительное внимание уделяется созданию специализированных органов и подразделений по противодействию коррупции.⁵ Такой орган на федеральном уровне появился в нашей стране в 2013 году: в качестве самостоятельного подразделения Администрации Президента Российской Федерации создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.⁶ П. 3 Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» в целях обеспечения единой государственной политики в области противодействия коррупции руководителям органов местного самоуправления рекомендовано руководствоваться утвержденными данным указом:

а) Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации;

б) Типовым положением о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

в) Типовым положением об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

В числе задач формирования механизма противодействия коррупции в России на 2014-2015 годы названа «реализация требований ст. 13.3. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций, независимо от форм собственности, принимать меры по предупреждению коррупции»¹. К таким мерам отнесены:

1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;

3) разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

4) принятие кодекса этики и поведения работников организации;

5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

9. Заданы единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов.

Глава 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона № 131-ФЗ установлены правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления:

закреплены иерархия муниципальных правовых актов;

формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов;

субъекты муниципального нормотворчества;

требования к уставу муниципального образования;

основы нормотворчества муниципальных образований.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования¹:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации²;

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Уставу муниципального образования уделено особое внимание: требования к его содержанию (см. приложение 10), порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации³ и к их опубликованию.

Статьи 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ затрагивают наиболее важные элементы нормотворчества муниципальных образований: виды субъектов нормотворческой инициативы, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, их опубликования (обнародования), отмены и приостановления действия.

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований¹, который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов^1, состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации².

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены возможность контроля органов государственной власти за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству³ и формы реагирования на нарушения законности:

обязательные для исполнения письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 21);

отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае противоречия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 6 ст. 44);

отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия судом (ч. 1 ст. 48);

отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия уполномоченным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 48);

роспуск представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 73);

отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (п. 1 ч. 1 ст. 74).

10. Созданы условия для развития межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях обмена положительным опытом, координации действий с российскими и зарубежными муниципальными образованиями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, оказания правовой, информационной, организационно-методической и иной помощи, совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена Европейской Хартией местного самоуправления. Ее положения развиты в Федеральном законе № 131-ФЗ, на основании которого можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное. Для этого в главе 9 Федерального закона № 131-ФЗ:

перечислены формы межмуниципального сотрудничества: международное (представительство в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы¹), общероссийское (единое общероссийское объединение муниципальных образований), в субъектах Российской Федерации (советы муниципальных образований субъекта Российской Федерации) и иные;

предусмотрена обязательность образования совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и полномочия его съезда (собрания членов);

межмуниципальное сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения и предложены его формы: межмуниципальные организации (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), некоммерческие организации муниципальных образований (автономные некоммерческие организации и фонды);

закреплено, что право определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества (п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ) и принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций муниципальных образований (ч. 1 ст. 68 и ч. 1 ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ) принадлежит представительным органам муниципальных образований.

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование регионального совета муниципальных образований, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований – Общероссийской Конгресс муниципальных образований). При этом активно действуют и другие объединения муниципалитетов – общероссийские и межрегиональные: Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Поволжья», Ассоциация «Города Урала».

Однако потенциал региональных советов муниципальных образований в вопросах межмуниципального сотрудничества пока реализован далеко не полностью. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Весьма важной и в ряде случаев необходимой составляющей деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ могло бы стать участие в региональном законотворческом процессе при определении роли и места местного самоуправления в региональном бюджетном процессе, при утверждении планов и программ развития субъекта РФ, при делегировании государственных полномочий, в других сферах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ. Региональный совет муниципальных образований должен иметь право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.

Согласно ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такая договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.

Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ЗАО и ООО). Вместе с тем вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические). Но главным является вопрос: могут ли вообще органы местного самоуправления создавать ЗАО и ООО. Эти правовые неопределенности являются одной из основных правовых причин того, что межмуниципальное хозяйственное сотрудничество практически не развивается (сегодня по стране создано лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ). Но дело не только в этом.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества в форме ЗАО и ООО, а также фонды и автономные некоммерческие организации, которые также могут создавать муниципальные образования, нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности правовой формы этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция такой организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не может быть приемлемо для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения, имеющих публичный характер, несколькими муниципальными образованиями.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время как потенциал такого сотрудничества, как показывает европейский опыт, достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных межмуниципальных проектов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

11. Возвращен¹ и развивается институт муниципального контроля.

Федеральным законом № 131-ФЗ, и «отраслевыми» федеральными законами определено несколько видов муниципального контроля. Кроме того, контрольные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (см. приложение 11). При этом полномочия по осуществлению муниципального контроля не соотносятся или вызывают сложности:

неопределенность видов и предмета муниципального контроля, в том числе: виды муниципального контроля слабо согласованы с перечнем вопросов местного значения, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ; в отраслевых федеральных законах не определяются виды муниципальных образований, к компетенции которых отнесены контрольные полномочия; отмечается отсутствие муниципального контроля в сферах, где он мог бы быть эффективным (например, муниципальный экологический контроль);

отсутствие действенных мер реагирования на обнаруженные при осуществлении муниципального контроля нарушения;

недостаточная финансовая и кадровая обеспеченность органов местного самоуправления по осуществлению функций муниципального контроля;

организационно-правовые ограничения при осуществлении муниципального контроля, вытекающие их положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹;

недостаточный уровень нормативно-правового регулирования организации подготовки и проведения муниципального контроля на местном уровне, вызванный в том числе отсутствием надлежащего методического сопровождения передаваемых органам местного самоуправления полномочий по осуществлению муниципального контроля.

Поэтому в настоящее время сделана попытка систематизировать правовое регулирование в области муниципального контроля в двух проектах Федеральных законов «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», следовательно, институт муниципального контроля будет развиваться.

12. Усовершенствован институт контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Требования по осуществлению контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлены ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ и были существенно изменены Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»²:

субъекты: органы прокуратуры Российской Федерации, уполномоченные государственные органы: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями. При этом интересно, что такая разновидность контроля как общественный контроль, предусмотренная Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»¹, не нашла своего отражения не только в данной статье, но и вообще в Федеральном законе № 131-ФЗ. Видимо, поскольку значительный объем полномочий в области регулирования общественного контроля передан субъектам Российской Федерации (см. таблицу 4) – это проблема не федерального законодательства, а законодательства субъектов Российской Федерации (см. приложение 12);

№ п/п	Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
	норма	полномочия, отнесенные к правовому регулированию законами субъектов Российской Федерации
	п. 4 ч. 1 ст. 10	случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти, государственных организаций
	ст. 12	порядок осуществления общественного контроля Общественной палатой субъекта Российской Федерации
	ч. 1 ст. 13	порядок и формы осуществления общественного контроля общественными советами при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации
	ч. 2 ст. 15	полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля
	п. 7 ст. 6, ч. 1 ст. 16, п. 3 ч. 5 ст. 16	порядок рассмотрения и учета органами государственной власти и государственными организациями итогового документа, подготовленного по результатам общественного контроля
	ч. 3 ст. 20	порядок организации и проведения общественной проверки
	ч. 5 ст. 22	порядок проведения общественной экспертизы
	ч. 4 ст. 24	порядок проведения общественного обсуждения
	ч. 2 ст. 25	установление случаев проведения общественных (публичных) слушаний по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах

принципы: объективность, открытость, гласность, не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней, координация органами прокуратуры;

плановые проверки проводятся на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного по определенной процедуре с прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года;

внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации. Установлены основания для проведения внеплановой проверки: обращения граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан; поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации;

информация о результатах проведенной проверки, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в сети "Интернет";

введены четкие условия запросов органа государственного контроля (надзора) о предоставлении информации: адресаты (руководитель органа местного самоуправления или должностное лицо с учетом их полномочий); срок предоставления информации по запросу (не менее 10 рабочих дней); право не предоставлять информацию по запросу, если эта информация ранее была предоставлена либо официально опубликована в СМИ или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в сети "Интернет".

13. Введен особый вид юридической ответственности – муниципальная правовая ответственность.

Предусмотрены формы, основания, порядок и виды (меры) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (см. приложение 13) и временное осуществление органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления. Различаются три формы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления:

перед населением в виде отзыва выборных лиц (ст. 71);

перед физическими и юридическими лицами в соответствии с уголовным, административным, гражданским, трудовым законодательством (ст. 76);

перед государством (ст. 72-74).

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством имеет две основные проблемы: во-первых, эта форма ответственности возможна не для всех органов и не для всех должностных лиц, а только для представительного органа муниципального образования (в виде роспуска), для главы муниципального образования (в виде отрешения от должности и в виде удаления в отставку¹), для главы местной администрации (в виде отрешения от должности); во-вторых, процедуры привлечения к ответственности, на наш взгляд, излишне сложны, чтобы их можно было применить в реальности (см. приложения 13 и 14).

Тем не менее, юридический механизм ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предусмотрен, продуман вариант временного осуществления органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75), значит, есть легальные средства воздействия на них.

Реформа местного самоуправления не могла быть проведена моментально, ее изначально предполагалось осуществить поэтапно. Была предусмотрена последовательность реализации мероприятий по обеспечению реформы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в переходный период. Заявленные сроки оказались излишне оптимистичны и, как следствие, трудновыполнимы, поэтому они несколько раз пересматривались. В настоящее время ряд первоначальных направлений реформы пересмотрен, поэтому важно правильно оценить новеллы в динамике.