Предисловие

В 2013 году исполнилось 10-лет со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Были завершены основные мероприятия, предусмотренные на переходный период реформы местного самоуправления:

совершенствование правового регулирования и упорядочение территориальной организации местного самоуправления,

разграничение полномочий и собственности между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления,

обеспечение единообразия моделей местного самоуправления,

решение проблем наполнения местных бюджетов за счет собственных источников доходов и некоторые другие.

Часть запланированного выполнена, но по некоторым аспектам реформы требовались коррективы, поэтому в 2014 году был дан старт новому этапу реформы местного самоуправления, суть которой сводится к расширению полномочий субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления.

В настоящем издании представлено авторское видение вопросов теории и практики становления и современного развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Нижегородской и Мурманской областей) и сформулированы конкретные предложения по кодификации законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

В издание включены актуальная (по состоянию на 1 июля 2015 года) редакция Федерального закона № 131-ФЗ и таблица, объясняющая динамику и содержание всех 120 документов (федеральных законов и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации), которыми были внесены изменения и дополнения в первоначальный текст данного Федерального закона.

§ 1. Сущность, понятие и основные черты местного самоуправления

Понятийная определенность выступает одним из основных условий правильного понимания изучаемых явлений. В настоящее время понятие «местное самоуправления» нормативно закреплено. Однако до правовой дефиниции данное понятие прошло долгий путь в выявлении его сущности и основных признаков.

Самоуправление существовало на всех этапах развития общества и государства: зародилось в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода – как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода – как элемент общей организации государственной власти и управления¹.

Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано государствоведами (self-government) в Англии в позапрошлом веке. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции – «децентрализация».

Один из основоположников теории современной демократии А. де Токвиль писал в середине XIX века: «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»; «Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан»; «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером».

Эти высказывания можно считать основополагающими для понимания сущности и духа местного самоуправления.

Признание местного самоуправления как особой формы публичной власти и как особого общественного института означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местного сообщества – муниципальный интерес. Он состоит, прежде всего, в обеспечении благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого социально-экономического развития этой территории.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ по-настоящему демократического строя и важнейший принцип организации власти в демократическом государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества и демократической общественно-политической системы.

Сам термин «местное самоуправление» введен в научный оборот в ходе городской и земской реформ 1864 г. и 1870 г. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX – начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. «Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»¹.

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации².

В российских земских кругах популярностью пользовалось определение Н.И. Лазаревского, согласно которому «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»¹.

Представляют интерес характеристики самоуправленческих отношений во взглядах представителей движения декабристов, русских социалистов-народников. Так, декабрист Н. Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал «авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка» (гл. V, п. 39 конституционного проекта). А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов. Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с «товарищеской формой производства»².

Достаточно часто понятие местное самоуправление становится синонимом самоуправления, если подходить с точки зрения содержания этих понятий, несомненным будет то, что самоуправление шире по объему, чем местное самоуправление. Самоуправление строится на саморегуляции, самоорганизации и самодеятельности и проявляется в следующем:

принадлежность власти всему коллективу;

осуществление власти коллективом непосредственно либо через выборные органы;

совпадение субъекта и объекта управления (народ – народом);

регулирование путем совместного принятия решений;

совместное ведение общих дел, самостоятельная ответственность за осуществляемую деятельность, за принятые решения;

защита общих интересов.

Местному самоуправлению присущи все перечисленные признаки (помимо местного населения, самоуправление признается в целом за народом, в принципе, любого демократического государства, а также, например, за социальными группами, реализующими свою активность в общественных объединениях).

Существуют признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, которые были описаны Л.А. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 году:

различие в характере власти: местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции с государством (самостоятельная и автономная компетенция местного самоуправления);

самостоятельные источники средств – нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

территориально ограниченный выборный принцип формирования органов местного самоуправления.

В теории российского муниципального права существует достаточное количество определений понятия местного самоуправления. Каждый автор делает акцент на определенном аспекте местного самоуправления, который с его точки зрения является наиболее существенным. Причина тому в том, что местное самоуправление является многогранным явлением, которое достаточно трудно выразить одним определением.

Основополагающими актами в области организации местного самоуправления в Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации не дано определение понятия «местное самоуправление», но при этом феномен местного самоуправления раскрыт в трех аспектах:

Во-первых, местное самоуправление – форма осуществления народовластия (ст. 3 Конституции Российской Федерации): народ может осуществлять свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, два из трех проявлений народовластия характерны для местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление признано одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Как фундаментальный, базовый принцип организации нашего общества и государства наличие местного самоуправления рассматривается в качестве неотъемлемого уровня власти, что предполагает установление децентрализованной системы управления, построенной на иных (чем при концентрации власти) основах взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление – это деятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность муниципальной власти выражается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура этих органов определяется населением самостоятельно, свое правовое закрепление получает в уставе муниципального образования. Также у местной власти собственные предметы ведения и полномочия¹.

В ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ сформулирована дефиниция понятия «местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных КонституциейРФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Если сравнивать определения Европейской хартии и Федерального закона № 131-ФЗ, то можно выявить одно существенное отличие: право на местное самоуправление по международному акту принадлежит местным органам власти, а в российском законе – прежде всего, непосредственно населению. И действительно, российское определение наиболее полно отражает сущность местного самоуправления как разновидности самоуправления: именно население названо основным субъектом данной деятельности. Правда, то определение местного самоуправления, которое содержится в российском законе, это скорее не констатация того, что есть в реальной действительности, а правовая цель, идеальная модель для всех субъектов, на которых распространяется конституционно-правовое регулирование.

Местное самоуправление в России характеризуется особым объектом управления – эта деятельность направлена на решение вопросов местного значения. Минимальный перечень вопросов местного значения нормативно закреплен для каждой разновидности муниципальных образований и не может быть передан для решения на другой уровень управления. На органы местного самоуправления законом также может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления самостоятельны.

Важнейшей чертой местного самоуправления является собственная ответственность. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий населения по решению вопросов местного значения и бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложиться в полной мере на муниципальную власть.

Выявляя, проявляя и реализуя муниципальный интерес, местное самоуправление полифункционально: выполняет функцию публичной власти, хозяйственную функцию и общественную функцию – функцию содействия самоорганизации граждан для реализации ими своего муниципального интереса. Кроме того, а, быть может, прежде всего, местное самоуправление – это своего рода идеология, система жизненных взглядов, основанная на том, что граждане, местные сообщества могут решать многие вопросы местной жизни самостоятельно и более эффективно, чем государство, а в некоторых условиях – и чем бизнес, поскольку цель решения вопросов местного значения – реализация муниципального интереса, и максимально эффективная для данных условий реализация этой целевой задачи не всегда совпадает с интересами государства и бизнеса. Еще одна важная функция местного самоуправления – это роль связующего звена между гражданами и государственной властью. Как отмечал А.И. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне – это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».