Правовые акты государственного управления

Правовые акты государственного управления

Акт государственного управления — это официальное предписание, которое основано на законе, принято субъектом управления на любом уровне государственной иерархии в порядке одностороннего волеизъявления и в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры и формы и влечет за собой определенные юридические последствия.

Акты управления являются разновидностью управленческих решений, с помощью которых осуществляется управление народнохозяйственным комплексом, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью государства.

Акт государственного управления — это подзаконный акт. Подзаконный характер актов государственной исполнительной власти состоит в их точном соответствии закону. Издание актов управления является частью управленческой деятельности и одним из видов правовых актов государства.

Акты управления направлены на достижение конкретного, оперативного руководства. С их помощью осуществляется реализация норм права в процессе управленческой деятельности, обеспечивается необходимое поведение участников административных правоотношений.

Акты управления служат основой возникновения соответствующих правовых отношений.

Акты управления устанавливают определенные правила поведения — предписания, разрешения, запрещения. Они защищают права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций, охраняют государственную безопасность и общественный порядок и т. п. В актах государственного управления содержатся обязательные для выполнения предписания, которыми на граждан, государственные и негосударственные организации и

должностных лиц возлагаются определенные правила поведения: их права, обязанности, ответственность.

Акты управления являются односторонне волевыми актами. Властность этих актов состоит в том, что согласие на их выполнение со стороны тех или иных лиц либо организаций, которым они адресованы, не нужно. Но это не означает, что все акты управления носят императивный характер. Во многом административные правоотношения характеризуются тем, что праву одной стороны отвечает обязанность другой, и наоборот.

В современных условиях существует значительное количество актов исполнительной власти, которые содержат предписания научно обоснованных рекомендаций.

Акты государственного управления принимаются субъектами управления только в пределах их компетенции и в определенной форме.

Акты управления в зависимости от их внешнего проявления могут быть устными, письменными и конклюдентными. Акты, рассчитанные на многоразовое применение, имеют письменную форму.

Акты управления имеют юридическую природу и обязательны для тех, кому они адресованы. Выполнение актов управления гарантируется авторитетом исполнительной власти, а в случае необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Акты органов исполнительной власти действуют в системе юридических актов Украины. Поэтому возникает необходимость выяснить отличие актов государственного управления от других юридических актов — законов, актов правосудия, прокурорских актов, актов, которые действуют в сфере гражданско-правовых отношений, актов общественных объединений и др.

Отличие актов государственного управления от иных указанных актов определяется спецификой назначения органов исполнительной власти в общей системе управленческой деятельности. Согласно ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине осуществляется на началах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины. Следовательно, акт государственного управления отличается от закона тем, что:

а) в системе правовых актов закон имеет высшую юридическую силу;

б) любой акт государственного управления должен быть издан на основе закона (непосредственно или опосредованно);

в) никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон;

г) закон может отменить или приостановить действие акта управления;

д) в случае, если акт государственного управления противоречит закону, действует закон.

Акты управления по смыслу, юридическим свойствам, порядку принятия, отмены, обжалования, исполнения отличаются от судебных актов (решений, приговоров, постановлений). Судебные акты — это правовая форма проявления правосудия. Суд применяет нормы права относительно отдельных фактов нарушения права или споров. Судебные акты всегда индивидуальны. Это акты применения норм права в отношении отдельных лиц, которые являются участниками процесса. Такие акты не содержат в себе норм права. Акты же управления включают не только конкретные предписания, но и новые правовые нормы, например, Кабинетом Министров Украины 14 августа 1996 г. утверждено Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти[1], содержащее нормы, которые регулируют аттестацию всех государственных служащих за некоторыми исключениями. Судебные акты принимаются только на основании закона, а судьи при осуществлении ими правосудия независимы и подчиняются только закону. Акты управления принимаются на основании как закона, так и указаний вышестоящих органов управления.

Акты управления отличаются от гражданско-правовых актов по юридической природе и основаниям принятия. Гражданско-правовые акты (двусторонние или односторонние) всегда являются результатом взаимного волеизъявления участников правоотношений, тогда как акты управления — это односторонние властные волеизъявления, которые не требуют согласия другой стороны. В случае незаконного соглашения ответственность перед государством несут обе стороны, а за незаконное принятие акта государственного управления ответственность несет тот, кто его принял.

Акты государственного управления отличаются также от актов прокурорского надзора (протеста, представления, предписания, постановления). Акты прокурорского надзора — это форма реагирования прокурора на нарушение законности. Они не содержат ни указаний управленческого характера, ни норм права.

От актов общественных организаций, объединений граждан (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и др.) акты государственного управления отличаются по своей юридической природе.

Объединение граждан — негосударственные организации, действие их актов распространяется только на членов этой организации, а их выполнение обеспечивается возможностями самой организации. Акты общественных организаций не имеют государственно-властного характера. Если же нарушаются акты управления, то применяются меры государственного принуждения. Но когда выполнение государственных функций возлагается на общественную организацию (например, на общество защиты прав потребителей), то акты общественных организаций по своей юридической природе аналогичны актам органов государственной исполнительной власти.

Акты управления существенным образом отличаются от документов, которые имеют юридическое значение, и от служебных документов. Документы, которые имеют юридическое значение (паспорт, удостоверение, аттестат, диплом об окончании высшего учебного заведения и др.), не устанавливают, не изменяют и не прекращают правоотношений. Составленные по установленной форме, они свидетельствуют об определенных фактах или состояниях. Акт государственного управления всегда направлен на выполнение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

Служебные документы (справки, акты обследований, рапорты, докладные записки, характеристики и др.) не имеют юридического значения, но они являются источниками информации. На основании служебных документов, как и документов, которые имеют юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления. Например, на основании характеристики, составленной на государственного служащего, всестороннего рассмотрения выполнения основных обязанностей, профессионального уровня работника и его деловых качеств аттестационная комиссия принимает одно из таких решений: отвечает занимаемой должности; отвечает занимаемой должности в случае выполнения определенных условий (получение образования, прохождение переподготовки, стажировка на

соответствующей должности, изучение иностранного языка и т.

п.); не отвечает занимаемой должности.

Юридическое значение актов государственного управления носит разнообразный характер в зависимости от цели и содержания актов. Они существенным образом влияют на реализацию задач и функций Украинского государства, что является одной из самых больших по объему частей государственной деятельности. Акты государственного управления принимаются органами исполнительной власти для осуществления непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Они играют важную роль в практическом осуществлении организационных мероприятий, которые разрабатываются органами управления, поскольку содержат обязанности выполнять их предписания. Примером таких мероприятий на общегосударственном уровне являются «Основные положения Концепции создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы», которые определяют пути, методы и способы создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы как важнейшей составной части Государственного реестра населения, построенного не по существующему разрешительному принципу -прописке, а по принципу регистрации граждан по избранным по желанию местом постоянного проживания и их документирования с внедрением единых документов, которые удостоверяют личность гражданина Украины — паспортов, а также организации разнообразной аналитике-справочной работы. Целью создания этой системы является:

реализация государственной политики относительно использования каждым гражданином всех конституционных возможностей по участию в жизнедеятельности государства и общества;

совершенствование механизма выполнения Конституции Украины, законов Украины «О гражданстве Украины», «Об органах регистрации актов гражданского состояния», «О всеобщей воинской обязанности и военной службе» и «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», постановлений Верховной Рады Украины, указов, распоряжений Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины по вопросам паспортизации и т. п.

Акты государственного управления могут выступать как определенные юридические факты, на основании которых возникают,

изменяются и прекращаются административные правоотношения, например, Указ Президента о назначении первым заместителем Министра информации Украины, распоряжение Президента о назначении первым зампредом областной государственной администрации или об увольнении с должности директора Национального института стратегических исследований.

Акты управления могут быть основой для принятия иных актов. Например, решение комиссии по распределению молодых специалистов и направлению их на работу непосредственно связано с изданием приказа о назначении на должность, что в свою очередь ведет к возникновению как служебных, административных, так и трудовых правовых отношений. Факт регистрации брака как административно-правовой акт влечет за собой возникновение семейных и гражданско-правовых отношений. Поэтому акты государственного управления порождают не только административно-правовые, но и трудовые, семейные, гражданско-правовые отношения и др. Акты государственного управления могут выступать как условие действительности гражданско-правовых, земельных, трудовых и иных актов. Так, решение районной государственной администрации об отводе земельного участка порождает гражданско-правовые отношения, связанные с арендой участка. Другой пример: разрешение органов внутренних дел на приобретение охотничьего ружья является условием действительности договора между гражданином и организацией торговли оружием и боеприпасами на приобретение этого оружия. Акты государственного управления могут служить законными доказательствами для судов общей юрисдикции, быть основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях, например, протокол о нарушении правил разрешительной системы или общественного порядка. Акты управления могут быть юридическим основанием для приобретения гражданином субъективного права или освобождения его от конкретной обязанности. Так, от уплаты за пользование землей освобождаются пенсионеры и инвалиды первой и второй групп.

изменяются и прекращаются административные правоотношения, например, Указ Президента о назначении первым заместителем Министра информации Украины, распоряжение Президента о назначении первым зампредом областной государственной администрации или об увольнении с должности директора Национального института стратегических исследований.

Акты управления могут быть основой для принятия иных актов. Например, решение комиссии по распределению молодых специалистов и направлению их на работу непосредственно связано с изданием приказа о назначении на должность, что в свою очередь ведет к возникновению как служебных, административных, так и трудовых правовых отношений. Факт регистрации брака как административно-правовой акт влечет за собой возникновение семейных и гражданско-правовых отношений. Поэтому акты государственного управления порождают не только административно-правовые, но и трудовые, семейные, гражданско-правовые отношения и др. Акты государственного управления могут выступать как условие действительности гражданско-правовых, земельных, трудовых и иных актов. Так, решение районной государственной администрации об отводе земельного участка порождает гражданско-правовые отношения, связанные с арендой участка. Другой пример: разрешение органов внутренних дел на приобретение охотничьего ружья является условием действительности договора между гражданином и организацией торговли оружием и боеприпасами на приобретение этого оружия. Акты государственного управления могут служить законными доказательствами для судов общей юрисдикции, быть основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях, например, протокол о нарушении правил разрешительной системы или общественного порядка. Акты управления могут быть юридическим основанием для приобретения гражданином субъективного права или освобождения его от конкретной обязанности. Так, от уплаты за пользование землей освобождаются пенсионеры и инвалиды первой и второй групп.

Акты государственного управления

   К основным формам государственного управления, определяющим своеобразие управленческого процесса, относятся две: акты государственного управления и административные договоры.    Акт государственного управления - центральная, ключевая форма государственного управления. Абсолютное большинство управленческих решений реализуются посредством данного инструмента. В литературе встречается определение данной формы как административного акта, правового акта управления и т.п. Все они более или менее корректны и могут применяться наравне с основным. Дело в том, что акт государственного управления в качестве существенной характеристики обладает свойствами правового акта и административного акта одновременно, поскольку является правовой формой государственного управления. Д.Н. Бахрах употребляет также термин "акт государственной администрации", обозначая исследуемое явление, поскольку представление указанного ученого о государственной администрации совпадает с представлением о системе субъектов государственно-управленческой деятельности, которую он обозначает термином "администрация".    Что же представляет собой акт государственного управления? Прежде всего, акт государственного управления - это правовой документ, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления. Сразу отметим, что далеко не все специалисты склоны считать акт государственного управления исключительно словесным письменно выраженным волеизъявлением субъекта государственного управления. Например, Ю.Н. Старилов разделяет акты управления на словесные (письменные и устные) и конклюдентные, утверждая, что акт управления может осуществляться и в виде жеста регулировщика. Здесь следует иметь в виду, что термин "акт" в теории понимается в двух значениях: как документ и как разновидность действия (наряду с поступком). Безусловно, в качестве действия (т.е. проявления управленческой деятельности) акт управления совершается в разнообразнейших формах (о которых мы говорили выше), в том числе и в форме принятия, издания акта государственного управления, т.е. надлежащим образом оформленного документа, содержащего властное предписание.    Управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т.п. управленческого решения, относящегося к конкретному практическому случаю, определенной управленческой ситуации. Акт государственного управления, как правило, издается в рамках компетенции издающего его субъекта государственного управления и призван повлечь за собой вполне определенные юридические последствия. Акт государственного управления - это объективированное на бумаге властное решение управленческий проблемы, форма, в которой управленческая воля находит своего адресата.    Ю.Н. Старилов приводит следующее развернутое определение акта государственного управления: "Административный акт: - это правовой акт, регулирующий управленческие отношения либо разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целей государственного управления, решения его задач и осуществления управленческих функций".    Ю.М. Козлов определяет правовой акт управления как "основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти".    Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов дают более точное определение, указывая, что акт государственной администрации представляет собой "особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной администрации в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащие односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия"    Среди признаков акта государственного управления в теории традиционно выделяют следующие:    1. акт государственного управления - это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления;    2. издается полномочным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;   3. носит юридически-властный характер, т.е. в нем находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;    4. акт государственного управления - это одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления;   5. акт государственного управления императивен, т.е. содержит в себе предписание, безусловно обязательное для адресата;    6. служит юридическим фактом либо предпосылкой для возникновения юридических фактов, провоцирующих возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере государственного управления;   7. акт государственного управления подзаконен, т.е. издается исключительно в соответствии и во исполнение Конституции РФ и действующих законов;    8. занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;  9.  представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);  10.  характеризуется определенной процедурой принятия (подготовки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т.д.);    11. может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд, опротестован (прокурором);    12. обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актом государственного управления предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.   

Выделенные признаки акта государственного управления приводят нас к необходимости обособить данную форму актов от прочих документов, принимаемых в процессе осуществления управленческой деятельности. Прежде всего, являясь служебным документом, акт государственного управления отличается от всех прочих документов такого рода своим юридическим содержанием. Многочисленные справки, протоколы, рапорты, служебные записки и т.п. документы сопровождаю процедуру принятия и являются лишь предпосылкой для издания акта государственного управления, который содержит властное предписание компетентного органа, адресованное управляемым объектам (конкретному объекту), обязательное для исполнения данным объектом и влекущее определенные юридические последствия.    Кроме того, акт государственного управления отличен от юридически значимых документов, выдаваемых органами государственного управления и другими субъектами административного права и служащих подтверждением определенного юридического факта (к примеру, диплом о присвоении квалификации, протокол о правонарушении). Указанные документы носят констатирующий характер и не содержат властного предписания, в силу чего также отличаются от актов государственного управления.    Данную форму государственного управления по субъекту и характеру содержащихся в них предписаний следует отличать также от актов правосудия и нормативно-правовых актов, принимаемых законодательными органами государственной власти, принимаемых соответственно судебными и законодательными (представительными) органами государственной власти в целях реализации собственной компетенции. Законодательные акты имеют приоритет перед актами государственного управления, основанный на принципе законности (подзаконности) последних. Акты судебные являются актами правосудия, служащими документальным подтверждением разрешения юридической коллизии.    Итак, акт государственного управления - это управленческий документ, содержащий властное волеизъявление уполномоченного субъекта государственного управления в виде нормативного или индивидуального предписания, осуществленное в рамках его компетенции и для целей решения задач управленческой деятельности, принятие которого влечет определенные юридические последствия.    Акты государственного управления, как было показано выше, могут содержать как нормы права, так и конкретные предписания, не имеющие нормативных свойств. Отсутствие в акте управления норм административного права не делает его неправовым, но подразумевает определенное отличие такого рода актов от актов нормативного характера. Итак, по своему юридическому содержанию акты государственного управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.    Нормативные акты государственного управления (как и смешанные) в настоящее время могут приниматься ограниченным кругом субъектов управления. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, а также уполномоченные на нормотворчество органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, определенными полномочиями нормотворческого характера обладает Банк России. Нормативные акты управления принимаются в виде постановлений, указов, приказов, инструкций, положений и т.п. Такие акты носят подзаконный характер и направлены на разъяснение, детализацию, претворение в жизнь более общих норм действующего законодательства. В этом смысле они являются правоприменительными в такой же степени, как и индивидуальные акты государственного управления. Тем не менее, нормативные акты государственного управления являются одним из источников российского административного права. Нормы административного права принимаются органами государственного управления исключительно по вопросам их компетенции.    Для того, чтобы четче представлять себе отличие нормативного акта управления от индивидуального, следует обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", п. 12 которого предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.    Индивидуальные акты государственного управления находят более широкое применение в практической деятельности властных органов. Формами таких актов являются распоряжения, решения, предписания и т.п. Собственно каждое юридически значимое решение органа (должностного лица) оформляется индивидуальным актом управления. Индивидуальные акты управления принимаются зачастую в произвольной форме, для них редко устанавливаются повышенные требования юридической техники. Однако именно по отношению к индивидуальным актам законодательство часто содержит требовании о мотивированности принятого управленческого решения. Например, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" призывная комиссия, рассмотрев соответствующее заявление, выносит заключение о замене гражданину военной службы по призыву альтернативной гражданской службой либо принимает мотивированное решение об отказе в такой замене.    Зачастую в нормативно-правовых актах можно встретить предписания и распоряжения, не носящие нормативного характера. Такого рода акты относятся к актам смешанного типа. К ним предъявляются требования, относящиеся к нормативным актам.    Помимо вышеуказанной ключевой классификации, в теории административного права существует достаточно большое количество вариантов группировки актов государственного управления по различным основаниям.    Так, Д.Н. Бахрах предлагает подразделять акты государственной администрации следующим образом:  1.  по функциональной роли: акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности;    2. в зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности: дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения), акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов, и акты "связанной администрации", принимаемые при отсутствии возможности выбора;    3. в зависимости от порядка принятия: коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством) и единоличные.