4.3. Судовий контроль в континентальній правовій системі.

Як зазначалось вище, в багатьох країнах континентальної правової системи створюються спеціалізовані судові органи основною функцією є розгляд та вирішення публічно-правових спорів приватних осіб з органами публічної адміністрації. Однак тут необхідно відзначити, що статус цих судових органів істотно відрізняється в окремих державах.

У Франції та деяких країнах, що орієнтуються на її право (зокрема, Італії), спеціалізовані адміністративні суди тісно пов'язані з самою публічною адміністрацією, що виглядає дещо дивним з погляду доктрини поділу влади, а також основної переваги судового контролю над внутрішнім адміністративним — незалежності судових органів. Такий стан сформувався у Франції історично: на етапі створення адміністративної юстиції, наприкінці 18 століття, було застосовано принцип «судити адміністрацію — значить займатись адміністративною діяльністю (іншими словами, вирішення адміністративних спорів є продовженням адміністративної діяльності).

Проте, незважаючи на наведене, французька адміністративна юстиція вважається достатньо досконалою. Судовий контроль охоплює широку сферу адміністративних заходів — від простого муніципального рішення до ордонансів президента, тобто, поширюється на всю систему органів публічної адміністрації. Система адміністративного судів є трьохінстанційною:

• 1-ша інстанція — 36 регіональних адміністративних трибуналів;

• 2-га інстанція — 6 апеляційних судів;

• 3-тя інстанція — Державна рада.

Наявність Державної ради є особливістю французької моделі, безпосередній зв'язок з публічною адміністрацією проявляється, по-перше, у тому, що її очолює прем'єр-міністр, а за його відсутності — міністр юстиції. По-друге, відповідно до французького Кодексу про адміністративну юстицію, цей орган має не лише судові повноваження, але й повноваження у сфері законодавчої і виконавчої влади. Остання група повноважень носить консультативний характер: Державна рада готує висновки на проекти актів парламенту та Президента, консультує прем'єр-міністра та міністрів, а також пропонує зазначеним органам проведення реформ у певних сферах із відповідним прийняттям нормативно-правових актів. По-третє, зв'язок з виконавчою владою виявляється у порядку призначення членів Державної Ради — монополією у цьому напрямі володіє Рада Міністрів Французької Республіки.

Державна рада вважається найвищим судовим органом адміністративної юстиції, але безпосередній контроль за діяльністю публічної адміністрації здійснює її судовий відділ та його підрозділи. Судовий відділ Державної Ради розглядає найбільш важливі скарги на акти уряду та окремих міністрів, а також є касаційною інстанцією на рішення апеляційних судів, а в окремих випадках — і судів першої інстанції.

Адміністративні трибунали та адміністративні апеляційні суди у Франції також виконують не лише судові, але й консультативні функції. Особливий зв'язок з публічною адміністрацією цих органів проявляється також і в тому, що членів їх складу добирають з випускників Національної школи адміністрації та призначають на посади декретом Президента Республіки.

Наявність адміністративних судів у Франції не виключає участі судів загальної юрисдикції в контролі за адміністративною діяльністю. Це відбувається за двома основними напрямами:

• «попутній» контроль, що передбачає тлумачення і оцінку законності адміністративних актів загальним судом при розгляді цивільних справ, які належать до його компетенції;

• розгляд адміністративних спорів в загальних судах, на приклад, щодо адміністративної діяльності, не пов'язаної з завданнями публічної адміністрації.

У зв'язку з цим, в країнах континентальної Європи можуть виникати спори про розмежування підсудності між загальними судами та адміністративними. Для їх врегулювання у Франції було створено спеціальну інстанцію — Трибунал з вирішення конфліктів, що розглядає зазначені компетенційні спори і до складу якого входять по три представники Державної Ради та Касаційного суду загальної юрисдикції.

На відміну від французької моделі, у Федеративній Республіці Німеччина та державах, що орієнтуються на її право, адміністративні суди чітко відносять до судової гілки влади, а залежність від виконавчої влади мінімізована. Вже у першому параграфі німецького Положення про адміністративні суди закріплено, що «адміністративне судочинство здійснюється незалежними від адміністративних органів управління судами».

Особливістю судового контролю за діяльністю публічної адміністрації в Німеччині є наявність не лише загальних адміністративних судів, які розглядають публічно-правові спори різного характеру, але й вузько спеціалізованих. До спеціалізованих адміністративних судів належать:

— фінансові суди (розглядають передусім спори щодо сплати податків і мита);

— соціальні суди (розглядають спори у сфері соціального страхування, тобто, щодо нарахування пенсій, допомоги, субсидій тощо).

В адміністративній юстиції Німеччини також існує три інстанції, проте тут це пов'язано з федеративною формою державного устрою. Дві перші інстанції діють на рівні земель, а третя на рівні федерації:

- місцеві адміністративні суди;

- вищі адміністративні суди відповідних земель (суб'єктів федерації);

- Федеральний адміністративний суд.

Поданню позову до адміністративного суду повинна передувати процедура «попереднього провадження», тобто, оскарження рішення, дії чи бездіяльності адміністративного органу в адміністративному порядку. Така обов'язкова процедура служить для самоконтролю адміністративного органу, який має змогу сам скасувати власне рішення, якщо упевнюється в його помилковості чи недоцільності. Водночас, попереднє провадження служить правовому захисту громадянина, бо в його межах рішення ще раз перепровіряється у повному обсязі — тобто, також; відносно його доцільності — і, значить, ширше, ніж у суді. Крім того, попереднє провадження розвантажує суди, бо завдяки йому часто відпадає потреба в судових розглядах.

Різниця між французькою та німецькою моделями полягає також у різному порядку вирішення питання про відкладальну дію, тобто, зупинення виконання оскаржуваного заходу органу публічної адміністрації. Відповідно до французького Кодексу про адміністративну юстицію, за загальним правилом подання скарги не має зупиняючої дії. Проте з цього правила передбачені винятки: суддя з невідкладних справ може тимчасово зупинити виконання адміністративного акта або частини його положень, якщо це виправдано невідкладністю і якщо обґрунтування скаржника викликають серйозні сумніви щодо законності цього акта. За німецьким Положенням про адміністративні суди, заперечення і позов про визнання адміністративного акта недійсним мають відкладальну дію, крім випадків вимоги сплати публічних зборів та витрат, та невідкладних розпоряджень та заходів службовців виконавчих органів поліції.

Повноваження адміністративного суду при розгляді публічно правових спорів є доволі значними і за німецьким законодавством передбачають можливість:

1) Скасування адміністративного акта.

2) Зміна адміністративного акта.

3) Скасування адміністративного акта із зобов'язанням адміністративного органу забезпечити новий розгляд справи.

4) Зобов'язання адміністративного органу вчинити певну дію.

Завершуючи короткий огляд судового контролю за публічною адміністрацією, відзначимо, що низка країн Центральної та східної Європи застосували у себе надбання німецької доктрини адміністративного судочинства, що й не дивно з огляду на її систематичність та логічність.