4. Судовий контроль за публічною адміністрацією та його моделі.

4.1. Загальний огляд систем судового контролю за публічною адміністрацією.

Судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації займає чільне місце серед способів забезпечення її ефективного функціонування у зарубіжних країнах. Його безсумнівною перевагою є нейтральність та незалежність судової гілки влади від виконавчої, адже «ніхто не може бути суддею у власній справі» і необхідна третя владна сила, роль якої у провідних демократіях успішно відіграють суди.

Цей вид державного контролю не передбачає такого широкого кола контрольних дій, як інші види державного контролю. Під час здійснення цього контролю перевіряється законність як нормативних, так й індивідуальних адміністративних актів, а також інших вчинених нею заходів. Судовий контроль полягає у можливості скасування адміністративного акта, а не заміні акта, що містить вади, новим актом. Інакше кажучи, судові органи при здійсненні контрольної діяльності, не підміняють органів публічної адміністрації.

Саме з судовим контролем за діяльністю адміністрації асоціюється поняття «адміністративна юстиція», тобто, мова йде про встановлення справедливості у публічно-правових спорах громадян з адміністративними органами.

В адміністративному праві розрізняють дві основні моделі адміністративної юстиції — континентальну та англо-американську. Основна їх відмінність полягає у різних суб'єктах, що здійснюють контроль за діяльністю адміністрації.

У багатьох країнах, що належать до континентальної правової системи, створена та функціонує система спеціалізованих адміністративних судів, які вирішують спори приватних осіб з публічною адміністрацією.

Англо-американська модель характеризується тим, що публічно-правові спори громадян з адміністрацією розглядають суди загальної юрисдикції, а окрема система адміністративних судів відсутня.

Перевагою континентальної моделі адміністративної юстиції вважається професіоналізм адміністративних суддів, зумовлений спеціалізацією розгляду спорів. Проте зазначене не заважає судам загальної юрисдикції у країнах англо-американської правової системи успішно виконувати покладені на них обов'язки з контролю за діяльністю адміністративних органів.

У деяких країнах існують системи адміністративної юстиції, що поєднують елементи обох основних моделей. Зокрема, у Швеції в першій інстанції публічно-правові спори розглядають загальні суди, а в останній — Вищий адміністративний суд.

4.2. Судовий контроль в англо-американській правовій системі.

У державах, що належать до англо-американської правової системи, переважна відсутність спеціалізованих адміністративних судів зумовлена кількома факторами. По-перше, за їх правовою доктриною не існує чіткого розмежування права на приватне і публічне та вважається, що органи публічної адміністрації є такими ж суб'єктами права, як і приватні особи, а тому розгляд спорів між адміністрацією та приватними особами повинен відбуватись у тих же судах. По-друге, як ми вже відзначали раніше, чимала кількість публічно-правових спорів у державах цієї правової системи вирішується у різних квазісудових органах (наприклад, британських адміністративних трибуналах) і тому загальні суди не перенавантажені розглядом цих спорів.

Як відзначають провідні американські дослідники, існують певні обмеження для судового контролю дій агенції «часового» характеру:

1. сторона має право на судовий перегляд лише остаточних дій агенції (Відповідно до американського Акта про адміністративні процедури в судовому порядку може бути переглянуто лише остаточні заходи агенції. Попередній, процедурний або проміжний захід чи постанова агенції, які не можуть бути переглянуті безпосередньо, переглядаються під час перегляду остаточного заходу агенції.);

2. сторона має право на судовий перегляд лише після вичерпання (використання) усіх засобів адміністративного захисту (Цитований Акт про адміністративні процедури не передбачає оскарження в адміністративному порядку як обов'язкової передумови судового контролю за діями адміністрації (передбачене в законодавстві багатьох країн континентальної Європи). Однак, суди встановили загальне правило, за яким сторона має передусім «виснажити» усі можливості врегулювання на адміністративному рівні до того, як апелювати до суду. Вимога, згідно з якою сторона у спорі повинна використати усі (адміністративні) засоби досудового врегулювання перед тим, як звернутись до суду спрямована на уникнення недоцільного або невчасного втручання суду в адміністративний процес.);

3. сторона має право на судовий перегляд лише після того, як дія агенції «дозріла» (готова) до перегляду (Вимога «зрілості» по суті доповнює попередні дві передумови судового перегляду рішень агенцій. Справа вважається «дозрілою» до судового перегляду, коли рішення агенції є достатньо конкретним і на його підставі суд може встановити, чи справді має місце порушення прав та охоронюваних законом інтересів. Мета впровадження цієї вимоги полягає в тому, щоб відгородити суди від завчасного залучення до вирішення спорів, що випливають з адміністративних правовідносин, від втягнення їх в абстрактні дискусії з приводу здійснюваної агенцією політики, а також захистити агенції від втручання судів до прийняття ними офіційного адміністративного акта.);

4. Конгрес може встановлювати строк, протягом якого дія агенції може бути предметом судового перегляду(Акт про адміністративні процедури передбачає, що судовий перегляд дій агенцій виключається у випадках, коли законодавчі акти перешкоджають його проведенню. Одним з цих випадків є закріплення у законах строків, протягом яких може бути подано позов на дії адміністративних органів. Наприклад, Акт про чисте повітря передбачив право на судовий перегляд встановлюваних Агенцією з охорони довкілля стандартів емісії забруднюючих речовин, проте встановив 30-денний строк подання позову до суду.).

Крім того, треба відзначити, що у країнах англо-американської правової системи судовий контроль за діями публічної адміністрації обмежується й іншими факторами. Зокрема, за існуючою у Великій Британії концепцією, факт неналежного виконання адміністративними органами своїх обов'язків сам по собі не є підставою звернення до суду: якщо права та законні інтереси приватної особи не постраждали від втручання адміністративних органів, то звернення до суду не є правомірним навіть у тих випадках, коли державний орган і не виконує своїх обов'язків.

Цікавим є вирішення питання відкладальної дії, тобто, зупинення виконання рішення адміністративного органу у зв'язку з поданням позову до суду про визнання його недійсним. Згідно американського Акта про адміністративні процедури уповноважений суд за відповідних умов та в межах, необхідних для попередження непоправної шкоди може застосувати відкладення дати набуття чинності рішенням агенції або збереження статусу чи прав до того часу, поки не будуть зроблені висновки після перегляду справи в апеляційному порядку. Крім того, закон передбачає, що сама агенція може відкласти дату набуття сили заходами, схваленими ним, на строк перегляду цих заходів у судовому порядку.

У результаті розгляду публічно-правового спору відповідний суд може як задовольнити поданий позов і скасувати повністю або частково рішення адміністративного органу, так і відхилити позовні вимоги. Відповідно Акту про адміністративні процедури суд скасовує рішення агенції, якщо виявляється, що вони:

• були свавільними, необґрунтованими або іншим чином не відповідали закону;

• суперечили конституційним правам, повноваженням, пільгам чи недоторканності;

• перевищували встановлені законом юрисдикцію, повноваження та обмеження або порушували законні права;

• були прийняті з порушенням процедури, встановленої законом;

• не були підтверджені достатніми доказами або не були зазначені у протоколі слухання агенції згідно із законом; не підтверджуються фактами настільки, що факти підлягають новій перевірці судом.

Підсумовуючи, ще раз відзначимо, що незважаючи на відсутність спеціалізованих адміністративних судів, судовий контроль за публічною адміністрацією в державах, що належать до англо-американської правової системи є доволі ефективним.