1. Поняття і зміст правової охорони земель

Земля виконує три важливі функції, які є ключовими для за­безпечення нормальної життєдіяльності суспільства, а саме: економічну, соціальну та екологічну. Виконуючи економічну функцію, земля виступає як важливий матеріальний ресурс, який відіграє роль основного засобу виробництва і предмета праці в сільському господарстві та просторового базису для роз­витку інших галузей економіки. Соціальне значення землі зво­диться до того, що вона є місцем проживання всього людства. Екологічна функція землі полягає у тому, що земля є централь­ним, цементуючим ресурсом екологічної системи, який значною мірою обумовлює функціональну стійкість як цієї системи в цілому, так і окремих елементів природного середовища. Отже, охорона земель має здійснюватися на основі комплексного підхо­ду до земельних ресурсів з урахуванням необхідності збалансо­ваного використання землі як економічного, соціального та еко­логічного ресурсу.

Особливістю земельних ресурсів України є потенційно висока їх родючість. За різними оцінками, Україна володіє від 8 до 15 % світових запасів чорноземів, які є найродючішою частиною зе­мельних ресурсів планети. Територія нашої країни складає 60,3 млн гектарів, з них сільськогосподарські угіддя займають 41,8 млн гектарів, зокрема рілля — 32,8 млн гектарів. Розо-раність сільськогосподарського земельного фонду нашої країни

є найвищою у світі і становить 72 %, а в деяких областях — 88 %. Разом із тим, площа земель, зайнятих лісами, об'єктами природ­но заповідного фонду та іншими природними ресурсами, що особливо охороняються, є недостатньою. Тому одне із завдань правової охорони земель на сучасному етапі розвитку нашої держави полягає у забезпеченні збалансованого використання земельної території не тільки для розвитку економічної сфери, але й для забезпечення екологічних пріоритетів.

Конституція України проголошує землю основним національ­ним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це положення Основного Закону країни знайшло відображення і деталізацію у ЗК України та інших актах земельного законодав­ства. Так, ст. 5 Кодексу встановлено, що земельне законодавство базується на таких «землеохоронних» принципах, як принцип забезпечення раціонального використання й охорони земель та принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Це означає, що головним завданням ЗК України у галузі регулювання земель­них відносин є охорона земель. Інші завдання Кодексу, такі як приватизація земель та досягнення економічної ефективності землекористування, можуть досягатися за умови забезпечення охорони земельних ресурсів.

Викладені в ЗК України принципи охорони земельних ре­сурсів знайшли свою конкретизацію в інших законодавчих ак­тах, у першу чергу в Законі України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.¹ В цьому Законі визначені принципи державної політики у сфері охорони земель. Згідно зі ст. З Закону такими принципами є: 1) забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу; 2) пріоритет ви­мог екологічної безпеки у використанні землі як просторового ба­зису, природного ресурсу й основного засобу виробництва; 3) від­шкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель; 4) нормування і планомірне обме­ження впливу господарської діяльності на земельні ресурси; 5) поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель; 6) публічність у

вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Держав­ного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель.

Зазначені принципи відображені в актах земельного та іншого законодавства, які регламентують охорону та використання зе­мельних ресурсів і складають зміст правової охорони земель. Отже, правова охорона земель є системою врегульованих нор­мами права організаційних, економічних та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціонального використання зе­мельного фонду країни, запобігання необгрунтованому вилучен­ню земель із сільськогосподарського обороту, захист земельних ресурсів від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення та підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового ре­жиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Основним завданням правової охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель. Охорона земель є надзвичайно важливим чинником забезпечення продовольчої та екологічної безпеки країни. Тому важливу роль у здійсненні зав­дань правової охорони земель відіграє держава шляхом вико­нання низки своїх функцій, що закріплені в чинному законо­давстві, зокрема шляхом: законодавчого регулювання земель­них відносин; розроблення та реалізації загальнодержавної та місцевих програм раціонального використання земель, підви­щення родючості ґрунтів, охорони земельних ресурсів у ком­плексі з іншими природоохоронними заходами; переданні (про­дажу) земельних ділянок у власність та надання їх у користу­вання, вилучення (викупу) земель для суспільних потреб; державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно; поділу земельного фонду країни на категорії земель та визна­чення цільового призначення земельних ділянок; організації землеустрою; ведення державного земельного кадастру; здійс­нення моніторингу ґрунтів; здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Законодавство України покладає обов'язок щодо забезпечен­ня правової охорони земель і на власників та користувачів зе­мельних ділянок, які в процесі їх використання мають дотриму­ватися вимог екологічної безпеки та раціонального землекори­стування.

Важлива роль у забезпеченні реалізації норм правової охоро­ни земель належить громадськості в особі недержавних еко­логічних та інших організацій, рухів, громадських інспекторів з питань використання земель тощо.

У процесі здійснення державою, власниками і користувачами земельних ділянок та громадськістю землеохоронної діяльності реалізуються правові приписи щодо охорони земель, внаслідок чого забезпечується виконання чотирьох основних функцій правової охорони земель: регулюючої, стимулюючої, контроль­ної та каральної.

Регулююча функція правової охорони земель полягає у вста­новленні правил раціонального використання земельних ре­сурсів. Перш за все такі правила встановлюються у формі обов'язків власників і користувачів земельних ділянок щодо їх раціонального використання, нормативів допустимої експлуа­тації земель, нормативів їх якісного стану та допустимого антро­погенного навантаження на земельні ресурси. Так, у статтях 91 та 96 ЗК України визначені обов'язки осіб, що використовують земельні ділянки. Власники землі і землекористувачі зобов'язані додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні власти­вості землі, дотримуватися обмежень, пов'язаних зі встановлен­ням охоронних зон, зберігати протиерозійні споруди, мережі зрошувальних та осушувальних систем тощо.

Характерним проявом здійснення регулюючої функції дер­жави у галузі охорони земель є встановлення навколо окремих земельних ділянок та територій земель охоронних зон, в яких об­межується господарська та інша діяльність людей саме в інтере­сах охорони земель. Так, охоронні зони створюються навколо особливо цінних природних об'єктів, об'єктів культурної спад­щини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і за­хисту їх від несприятливих антропогенних впливів (ст. 112 ЗК України). Навколо об'єктів, де є підземні та відкриті джерела во­допостачання, водозабірні та водоочисні споруди, водоводи, об'єкти оздоровчого призначення та інші, для їх санітарно-епідеміологічної захищеності створюються зони санітарної охо­рони зазначених об'єктів. У межах цих зон забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочис­ним спорудам, водоводам, об'єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (ст. 113 ЗК України). Уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охоро­ни поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги, тобто природо­охоронні території з режимом обмеженої господарської діяль­ності. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо во­дойм та на островах забороняється: а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівни­цтво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопи-чувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, ското­могильників, полів фільтрації тощо; д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки. Об'єкти, що знаходяться у при­бережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується режим захисної смуги. Ті з них, які не відповідають встановленим режимам господарювання, підляга­ють винесенню з прибережних захисних смуг (ст. б 1 ЗК України).

Стимулююча функція правової охорони земель полягає в за­провадженні економічних стимулів раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Такі стимули передбачені у ст. 205 ЗК України. Згідно зі статтею економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель спрямовано на підвищення заінтересованості власників і користувачів земель­них ділянок у виконанні вимог законодавства щодо охорони зе­мельних ресурсів. Економічне стимулювання раціонального ви­користання та охорони земель передбачає: а) надання податко­вих і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодер­жавними та регіональними програмами використання й охорони земель; б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподар­ського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами; г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів вна­слідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктив­них земель, що стали такими не з їх вини.

Контрольна функція правової охорони земель зводиться до здійснення відповідними органами державної влади та місцево­го самоврядування державного контролю за використанням та охороною земель. Провідна роль у здійсненні такого контролю належить Державній інспекції з контролю за використанням та охороною земель — урядовому органу державного управління, який діє у складі Мінприроди України. Крім того, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють Державний комітет лісового господарства України, Міністер­ство охорони здоров'я України та деякі інші центральні органи виконавчої влади. ЗК України, прийнятим 25 жовтня 2001 р., на органи місцевого самоврядування покладений обов'язок здійс­нення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, які перебувають у комунальній власності, а також зе­мель у межах відповідних населених пунктів. Органи місцевого самоврядування можуть також призначати громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель з числа громадян, які не є посадовими особами відповідних ор­ганів владі.

Каральна функція правової охорони земель проявляється у встановленні санкцій за порушення правил раціонального вико­ристання й охорони земель та їх застосуванні до порушників зе­мельного законодавства. Санкції за порушення норм земельного законодавства застосовуються судами, а також державними інспекторами з контролю за використанням і охороною земель та деякими іншими посадовими особами.

Правові положення щодо охорони земель виділяють як від­носно самостійний об'єкт охорони ґрунтовий покрив, або ґрунти. Згідно із ЗК України при здійсненні діяльності, пов'язаної з по­рушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних діля­нок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складу­вання, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий, або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей. Крім того, деградовані і малопродуктивні землі, господарське використан­ня яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним, підлягають консервації з метою відновлення природних власти­востей їх ґрунтового покриву.

Отже, вимоги законодавства щодо охорони земель реалізу­ються шляхом закріплення у правових нормах правил раціо­нального використання земельних ділянок, регламентації функ­цій державного управління земельним фондом країни, а також шляхом встановлення заходів юридичної відповідальності за по­рушення земельного законодавства.