17. Тезисы лекций

Тема 1. Понятие, история возникновения, предмет, источники дипломатического права

Дипломатическое и консульское право — часть международного пуб­личного права, включающая принципы и нормы, которые касаются поряд­ка сношений между государствами и другими субъектами международно­го права (Тункин Г. И.).

Родившись в глубокой древности правила поведения относительно на­значения посланцев государств, обращения с ними в стране пребывания, отзыва их, к настоящему времени превратились в относительно стройную систему договорных и обычных норм, которые призваны регулировать нор­мальные взаимоотношения государств в политической, экономической, социальной и иных сферах деятельности.

Роль дипломатии как орудия внешней политики государства всегда была исключительно велика. Деятельность дипломатии в значительной степени влияла на судьбы государств и при умелом пользовании этим могущественным орудием давала громадные результаты. Многие международные катастрофы сопровождались плохой, по разным причинам, дипломатией.

Египет с его продолжительной историей, а также с колоссальным опытом всех видов государственной деятельности представляет исключительный интерес для изучения международных отношений и дипломатии древних веков.

Сравнительно недавно в одной гробнице XIX династии (около 1400 г. до н. э.) найдено изображение министерства иностранных дел, его канцелярии и архива. Оно показывает, что древний Египет имел сложные отношения с соседними государствами и развернутую дипломатию, которая требовала постоянного аппарата, специально ею занимавшегося. Неудивительно, что первый международный договор, известный истории, был найден в Египте. Этот договор о союзе был заключен около 1270 г. до н. э. между египетским фараоном Рамсесом II и царем хеттов Хаттасилем (или Хаттушилем) и составлен почти по всем правилам дипломатического искусства.

Телль-Амарнская переписка (XV–XIVвека до нашей эры). История Древнего Востока сохранила для нас некоторое количество документов — дипломатических писем, договоров и других международных актов, свидетельствующих об оживленных сношениях между царствами Древнего Востока.

Из многочисленных памятников древневосточной дипломатии наибольший интерес по объему и богатству содержания представляют Телль-Амарнская переписка и договор египетского фараона Рамсеса II с царем хеттов Хаттушилем III,заключенный в 1278 г. до нашей эры. Амарна — местность на правом берегу Нила в Среднем Египте, бывшая резиденция египетского фараона Аменофиса (Аменхотепа) IV. В 1887–1888 гг. во дворце Аменофиса был открыт архив, содержащий дипломатическую переписку фараонов XVIII династии — Аменофиса III и его сына Аменофиса IV (середина второго тысячелетия, XV–XIV века до нашей эры). В настоящее время Телль-Амарнский архив находится в Британском музее в Лондоне и в Го су дарственном музее в Берлине. Он содержит около 360 глиняных табличек, представляющих переписку названных фараонов с царями других государств и с подвластными сирийскими князьями. Существенным дополнением к Телль-Амарнскому архиву служит архив хеттского царя Суббилулиумы из Богаз-Кёй, столицы хеттского государства (недалеко от современной Анкары).

Договор египетского фараона РамсесаIIс царем хеттов ХаттушилемIII(1278 г. до нашей эры). Следующее столетие (XIV–XIII века до нашей эры) заполнено было ожесточенными войнами между хеттами и Египтом. Войны в одинаковой степени истощили обоих противников и не дали положительных результатов. Общее ослабление и отсутствие надежды на полную победу заставили борющиеся стороны пойти на обоюдные уступки и заключить дружественное соглашение. В 1278 г. до нашей эры был заключен мир и подписан договор между фараоном XIX династии Рамсесом II и хеттским царем Хаттушилем III. Инициатива мира и дружественного соглашения исходила от хеттского царя. После долгих предварительных переговоров Хаттушиль послал Рамсесу проект договора, начертанный на серебряной доске. В удостоверение подлинности документа на передней стороне доски имелось изображение царя, стоящего рядом с богом ветра и молнии Тешубом. На оборотной стороне изображена царица в сообществе солнечной богини Аринны.

Рамсес принял условия мира, предложенные ему хеттским царем, и в знак согласия отправил Хаттушилю другую серебряную доску с начертанным на ней текстом мирного договора. Оба экземпляра скреплены были государственными печатями и подписями.

Договор сохранился в трех редакциях (надписях) — двух египетских, в Карнаке и Рамессее, и одной хеттской, открытой в Богаз-Кёе. Сохранились как самый текст договора, так и описания предшествовавших его заключению переговоров. Договор состоит из трех частей:

1. введения, 2) текста договорных статей и 3) заключения — обращения к богам, клятв и проклятий против нарушителя договора.

«Дипломатия средних веков имела, главным образом, итальянский, точнее византийский, привкус. Этому наследию она обязана той плохой славой, которой она пользуется в современной Европе».

Дипломатия этой эпохи имела своего теоретика — Никколо Макиавелли (1469–1527 гг.).

Макиавелли говорит, что «разумный правитель не может и не должен быть верным данному слову, когда такая честность обращается против него и не существует больше причин, побудивших его дать обещание. Если бы люди были все хороши, такое правило было бы дурно, но так как они злы и не станут держать олово, данное тебе, то и тебе нечего блюсти слово, данное им».

Дипломатические нравы в то время были довольно жестокие.

Лишь в XV веке, когда итальянские государства начали назначать постоянных послов, дипломатия как профессия получила всеобщее признание, но, однако, только в 1815 г. положение и правила этой профессии были установлены международным соглашением.

Слово «дипломатия», таким образом, в течение многих столетий связывалось в сознании людей с хранением архивов, анализом старых договоров и изучением истории международных переговоров. Эта научная сторона играет и посейчас исключительно важную роль в практике хорошо работающего министерства иностранных дел. Английское министерство иностранных дел имеет в договорном отделе группу специалистов в области дипломатической техники, в библиотеке — штат знатоков прецедентов, а в лице своих консультантов по правовым вопросам — крупных специалистов по тонкостям составления договоров и по международному праву. Без такого штата специалистов в области истории и права можно не принять во внимание прецеденты и допустить неточности, поэтому так важно подчеркнуть научную и техническую сторону происхождения дипломатической практики.

Дипломат-вестник исчез, когда стало ясно, что, кроме зычного голоса, нужны еще и другие качества, а дипломат-оратор исчез, когда стало очевидным, что недостаточно послать способного адвоката, но что для правильной оценки политики нужен наблюдательный человек, благодаря своей подготовке хорошо разбирающийся в положении страны. Несмотря на опыт Византии, только постепенно дипломат, или, как его долго называли, оратор, стал постоянной фигурой в международных отношениях.

Эпоха мрачного средневековья, особенно в феодальной Европе, мало подходила для установления системы регулярных международных связей. Современная дипломатия, как мы ее понимаем (обозначая словом «дипломатия» не только искусство переговоров, но и специалистов, занимающихся этим искусством), возникла в XIII и XIV веках в Италии. К сожалению, Италия является колыбелью современной дипломатии. Это было неизбежно. Итальянские города-государства находились вне общей системы феодализма, их связывали бесчисленные общие интересы и разделяла жестокая вражда. Они постоянно боролись за власть и были заняты созданием комбинаций и союзов, которые усилили бы эту власть. Благодаря этому в Италии в XIII–XIV веках возник тип государственного деятеля-дипломата.

Государственные деятели, участвовавшие в Венском конгрессе 1815 г., поняли, что следует воспользоваться случаем, чтобы покончить с неустойчивой и недостойной системой. Правила от 19 марта 1815 г. и дальнейшие дополнения к ним, принятые на Аахенском конгрессе, наконец, установили общепринятые основы дипломатической службы и представительства современных государств.  {28}  Были установлены следующие четыре категории представителей: 1) послы, папские легаты и папские нунции, 2) чрезвычайные посланники и полномочные министры, 3) министры-резиденты, 4) поверенные в делах. Но, что еще более важно, старшинство в каждой категории было установлено не в зависимости от весьма спорного положения и значения повелителя посла, а в зависимости от даты его назначения. При этой системе старший посол, т. е. тот посол, который пробыл дольше всех на данном посту, становится старшиной дипломатического корпуса. Старшинство остальных послов устанавливается точно в хронологическом порядке. Этим избегаются острые споры о старшинстве.

С 1815 г. дипломатическая служба стала поэтому отдельной отраслью государственной службы каждой страны. Возникла отдельная профессия с собственной иерархией и правилами, которые привели к образованию своих условностей и своего рода франкмасонства. В последующих главах будет описано, как эта машина работает, настоящая глава должна была описать медленный процесс развития этой машины. В следующей главе будет сделана попытка показать развитие дипломатической теории, дополняющей дипломатическую практику.

До недавнего времени дипломатическое и консульское право рассматри­вались раздельно:

• во-первых, как совокупность норм, регулирующих политические отно­шения государств (порядок назначения дипломатов, их функции, привиле­гии и иммунитеты, порядок отзыва и т. п.);

• во-вторых, как совокупность норм, регулирующих консульские отноше­ния государств (порядок назначения, функционирования, компетенции кон­сульских представителей в стране пребывания, их иммунитеты, отзывы и т. п.).

В настоящее время, в силу сближения этих двух отраслей права, из­вестной унификации норм, регулирующих дипломатические и консульские отношения, в науке международного права принято объединять ука­зные нормы в единую отрасль, именуя ее -дипломатическое и консульское право, что нашло отражение в учебных пособиях. В данной лекции дипломатическое и консульское право также рассматривается как единая отрасль международного публичного права, имеюn cвои особенности, свою правовую основу и способы осуществления.

Еще лет 60 назад дипломатическое и консульское право включало, глав­ным образом, нормы о дипломатических и консульских представительствах за рубежом и их персонале, а также о временных делегациях, посылаемых государствами на различные переговоры и для участия в конференциях. Сейчас дипломатическое и консульское право значительно расширилось за счет появления норм, касающихся торговых представительств, приви­легий и иммунитетов международных организаций и их сотрудников, а также представительств государств при международных организациях и сотруд­ников этих представительств.

Таким образом, дипломатическое и консульское право регулирует в настоящее время, главным образом, правовое положение и деятельность органов внешних сношений государств, а также вопросы привилегий и иммунитетов межправительственных организаций и их сотрудников.

Данная отрасль международного права связана теснейшим образом с дипломатической деятельностью государств. Дипломатия — это офи­циальная деятельность глав государств, правительств и спецорганов вне­шних сношений по осуществлению целей и задач внешней политики госу­дарств, а также по защите прав и интересов государства за границей (Дип­ломатический словарь т. 1., с. 479).

Однако в среде дипломатов бытует другое определение: «Дипломатия — это искусство ведения переговоров». Эта фраза подчеркивает твор­ческий характер этой деятельности.

Дипломатия является важнейшим средством внешней политики госу­дарств.

Сущность дипломатии того или иного государства определяется сущ­ностью его внешней политики, которая в свою очередь обусловливается характером общественного и политического строя этого государства.

Внешняя политика ведущих западных держав ставит своей целью уста­новление политического и экономического господства над другими госу­дарствами.

Особенно показательна в этом смысле роль внешней политики США, правящая верхушка которой «зоной своих жизненно важных интересов» объявила районы мира, отстоящие от США на многие тысячи километров:. Ближний Восток, Центральную Африку, не говоря уже о Европе.

Термин «дипломатия» произошел от греческого слова «диплома», кото­рое означало грамоту, даваемую вестнику государства — полиса, направ­ленному в другое государство — полис с посольской миссией. Эта дипло­ма представляла собой особым образом сложенные вощенные дощечки с написанными на них текстами. Они играли роль верительных грамот.

Вестники и посланники эпохи Гомера — это знаменитые ораторы, спо­собные убеждать собеседника, а не угрожать ему.

Древний Рим принес новые «приемы» дипломатии. В своей книге «Ис­тория Рима» немецкий историк Моммзен пишет: «Римские наместники попирали международное право и надолго запятнали честь Рима своим неслыханным вероломством и предательством, самым наглым наруше­нием договоров и капитуляций, избиением безоружного населения и под­стрекательством к убийству неприятельских послов и полководцев».

Дипломатия средних веков имела, главным образом, итальянский, визан­тийский привкус. Дипломатия этой эпохи имела своего теоретика — Нико­ло Макиавелли. Из своих наблюдений он вывел правила, которым до настоящего времени пытаются следовать иные дипломаты государств: «Надо быть лисицей, чтобы распознавать западню, и львом, чтобы устра­нять волков».

И далее: «Разумный правитель не может и не должен быть верен дан­ному слову, когда такая честность обращается против него и не существу­ет больше причин, побудивших его дать обещание. Если бы люди были все хороши, такое правило было бы дурно, но так как они злы и не станут держать слово, данное себе, то и тебе нечего блюсти слово, данное им».

История того периода изобилует коварными убийствами дипломатов, ложью, вероломством.

Людовик XI давал указание своим послам: «Если будут врать вам, то врите еще больше».

Посол Англии в Венеции Генри Уоттон так определил задачи диплома­тической службы: «Посол — это честный человек, которого посылают за границу лгать для блага своей страны». Яков I дезавуировал своего посла объявить циником, но Уоттон был, конечно, прав.

Дипломаты давали взятки, подстрекали к восстаниям, финансировали аппозицию, откровенно вмешиваясь во внутренние дела стран, в которых они были аккредитованы. Они лгали, шпионили. Истории известны слу­чаи, когда они даже крали.

Советская дипломатия, родившаяся в 1917 г., испытала на себе гнус­ную практику забвения норм международного права со стороны буржуаз­ной дипломатии.

Например, убийство советских дипломатов — полпредов Воровского и Войкова, дипкурьеров Теодора Нетте и Иоганна Махмасталя, нападения на полпредства, торговые представительства и т. д.

Но именно советская дипломатия принесла с собой правду. Это была и есть правда честного общения, правда соблюдения данного слова, прав­да договора, честность в большом и малом, справедливость и неподкуп­ность, действительное уважение как больших, так и малых народов.

Советская дипломатическая деятельность оказала огромное демократи­зирующее влияние на современное состояние дипломатии.

До Второй мировой войны дипломатическое и консульское право сос­тояло почти исключительно из обычных норм. Единственным международным соглашением общего характера был Венский протокол 1815 г. (так -называемый Венский регламент о классах дипломатических представи­телей).

За последующие годы после окончания Второй мировой войны заклю­чен ряд международных договоров, целью которых является кодифика­ция и прогрессивное развитие дипломатического и консульского права.

К ним относятся: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (СССР не участвовал); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, вклю­чая дипломатических агентов 1974 г.

О консульских сношениях имеется большое количество двусторонних конвенций, которые государства заключают друг с другом. Особенно это относится к государствам Африки и Азии.

К региональным соглашениям по вопросам дипломатического и консуль­ского права относятся межамериканские конвенции.

Таким образом, завершая рассмотрение первого вопроса, следует от­метить: дипломатическое и консульское право, как регулятор отношений между государствами получило надежную правовую основу и в настоящее время достаточно полно соответствует дипломатической деятельности государств в целях осуществления ими своих внешнеполитических задач.

Дипломатическое право на протяжении долгого времени основывалось на обычаях. Частичная официальная кодификация дипломатического права была впервые предпринята в региональном масштабе в Латинской Америке (20 февраля 1928 г. была принята Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках)- В настоящее время дипломатическое право в основном кодифицировано.

Основным, договорным актом в данной области является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. В 1969, году Генеральной Ассамблеей ООН была также принята Конвенция о специальных миссиях, а в 1975 году на дипломатической конференции в Вене — Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального, характера.

Неприкосновенность личности дипломатического работника и членов его семьи предполагает повышенную ответственность государства пребывания за ее обеспечение. 14 декабря 1973 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов.

Специальные миссии дипломатического характера могут быть различными по своему уровню, как отмечается в Конвенции о специальных миссиях 1969 года, в которой зафиксированы международные обычаи, сложившиеся в данной области.

В развитие положений ст. 105 Устава Генеральная Ассамблея ООН 13 февраля 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, в которой данные вопросы регламентируются более конкретно. 21 ноября 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Данная Конвенция применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений, предусмотренных в особых приложениях, которые разрабатываются этими учреждениями с целью отражения их специфики.

14 марта 1975 г. на конференции ООН, созванной в Вене по решению Генеральной Ассамблеи ООН, была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера.

В современном консульском праве действуют три многосторонние консульские конвенции. Две из них носят региональный характер: Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 года и Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 года. Универсальный характер имеет Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года.

Внешняя политика Республики Казахстан состоит в том, чтобы неук­лонно проводить политику мира, выступать за упрочение безопасности народов и широкое международное сотрудничество. Эта политика огово­рена и в Конституции РК.

По законодательству Республики Казахстан дипломатическая сфера регулируется Конституцией, законом «О дипломатической службе» 2002года, Положением и министерстве иностранных дел Республики Казахстан