уп

_{Тема № 36.} Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Семинарское занятие 1. Система должностных преступлений. Злоупотребление и превышение должностными полномочиями.

Цель: изучить систему и виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; раскрыть правила и особенности квалификации должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий.

Вопросы для обсуждения:

1. Понятие и признаки должностного лица как специального субъекта преступления.

2. Понятие и виды должностных преступлений.

3. Злоупотребление должностными полномочиями и его специальные виды.

4. Превышение должностных полномочий.

1. Субъект должностных преступлений в законодательстве России до 1917 года

Как известно, уголовное законодательство Российской Империи отличалось большой казуальностью. Уголовное уложение, особенно в самых первых его редакциях, стремилось охватить буквально все возможные случаи совершения преступления и назначения наказания. Разумеется, нет никакого практического смысла критиковать существовавший уголовный закон с современных позиций, это было бы неразумно. Однако отметим, что законодательная техника, своеобразное понимание тех или иных институтов государственной и общественной жизни, сама система законодательства не могли не отразиться на решении вопроса о субъекте должностных (служебных) преступлений того времени. Уложение о наказаниях ни в одной из своих редакций не содержало общего понятия субъектов должностных преступлений. В зависимости от того или иного состава, субъекты преступления назывались по-разному: чиновник, должностное лицо, лицо, состоящее на государственной или общественной службе. В многочисленных специальных составах преступлений упоминались судьи, прокуроры, следователи, межевые чиновники, чиновники полиции, нотариусы, казначеи, которым было вверено хранение денежных сумм, священнослужители, служащие разнообразных ведомств, находящиеся на государственной службе врачи, чины почтового ведомства цензоры и т.д. Такая разноголосица в использовании терминов, обозначающих по своей сути лиц, выполняющих функции должностного лица, была предопределена самой законодательной техникой дореволюционного права. Законодательство того времени было особенно казуальным, что и обусловило огромное количество составов должностных преступлений. Отсутствие единой трактовки должностного лица дало повод для активизации научных разработок соответствующего понятия. При этом мнения высказывались самые разнообразные: от возражений против определения понятия должностного лица в законодательстве1, до весьма солидных научных трудов с подробным рассмотрением функций и полномочий должностного лица. По мнению И.Я. Фойницкого, рассматривавшего субъекта должностных преступлений применительно к должностному присвоению, под субъектом данного деяния необходимо понимать следующих лиц: 1) лиц, состоящих на государственной и общественной службе. При этом под последней понималась служба в сословных, земских, городских или волостных установлениях по определению правительства или по выборам, на таких постах, которых учреждены законом в значении должностей; 2) священнослужителей, чья служба приравнивалась к государственной; 3) в некоторых случаях должностных лиц общественных и даже частных банков, когда их служба специальным постановлением закона приравнивалась к службе государственной или общественной. При этом должностными лицами банков должны считаться все лица, исполняющие в общественных и частных банках служебные обязанности, относящиеся к действию банка по денежным оборотам и по заведованию принадлежащим ему имуществом, не различая высших и низших и не исключая служащих по вольному найму. В итоге, констатирует ученый, "лицом должностным или состоящим на службе признается всякое лицо, исполняющее или долженствующее исполнять обязанности по службе государственной или общественной (или в частных банках) в силу законно возложенного на него поручения. При этом безразлично, присваивается ли данной службе какой-либо чин или право чинопроизводство или нет, соединяется ли исполняемая виновным служба с занятием должности или нет; ...будет ли служба исключительным занятием или дополнением к его обычным занятиям; будет ли служебная деятельность, осуществляемая органом власти, соединена или не соединена с какой-либо властью; будет ли она умственная или механическая (писец); будет ли она собственно служебною или только служительскою (сторожа, рассыльные и т.д.) ". Учитывая специфику законодательства Российской империи конца XIX начала XX веков, представляется, не имеет смысла подробно останавливаться на юридическом анализе тех или иных положений Уголовного уложения любой из его редакций.

Законодательное понятие должностного лица в период с 1917 года по 1960 год

Кардинальные изменения в государственной, социально-экономической, общественно-политической жизни России, связанные со свержением большевиками Временного Правительства, не могли не отразиться в уголовном законодательстве. В самом общем виде законодательство того времени (не только уголовное) характеризовалось следующими моментами: а) отсутствие четкой законодательной регламентации наиболее важных общественных отношений. Старая государственная машина бы ла сломана, новая еще не создана, не приняты соответствующие законы; б) оценочный подход ко многим категориям права, в том числе и к институту уголовного права, что оправдывалось сложной военной, эко номической, политической обстановкой. Все эти негативные объективные обстоятельства отразились и в практике применения закона по отношению к должностным лицам. Но такого понятия должностного лица в первое время после революционных событий не существовало. Практика же привлечения к уголовной ответственности лиц, занимающих определенные должности (предполагаемые должностные лица), целиком и полностью отражала специфику того периода. Так, одним из самых распространенных преступлений, вменяемых различного рода чиновникам, признавался саботаж. "Особой формой саботажа явилась вредительская деятельность старых банковских и финансовых чиновников, которые, выполняя задания иностранных разведок, не выплачивали своевременно причитавшиеся вдовам, сиротам и старикам пенсии и пособия, а выдавали их бывшим земским начальникам, женам родственникам министров свергнутого контрреволюционного Временного буржуазного правительства, старым генералам, офицерам, урядникам и т.п. Отдавая себе отчет в том, что подобное видение являлось во многом следствием существовавшей идеологии, отметим - в данном случае речь как раз идет о тех лицах, которые фактически обладали полномочиями должностных лиц - в современной трактовке - организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями. К таким лицам применялись самые разнообразные меры, начиная с вполне безобидных, заканчивая самыми суровыми. В соответствии со специальным приказом Военно-революционного комитета, за преступный саботаж чиновников Министерства финансов, главным образом государственного банка и казначейства, которые поставили в тяжелое положение вдов, сирот и престарелых, пенсионеров, существующих только на получаемые ими ничтожные пенсии, в получении которых им отказали, предлагалось применять следующие меры воздействия: арест, высылка из столицы, а для призывных возрастов - снятие с учета. Однако в дальнейшем чиновники государственных и общественных учреждений, саботирующие работу в важнейших отраслях народной жизни объявлялись врагами народа1. Важным этапом в развитии законодательства, посвященного регламентации понятия должностного лица, стало принятия Декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР от 8 мая 1918 г. "О взяточничестве"2. Можно сказать, что в этом Декрете впервые в законах нового государства было закреплено понятие должностного лица. В соответствии со ст. 2 данного декрета к должностным лицам относились лица, состоящие на государственной или общественной службе в Советской республике, а также некоторые выборные работники: члены фабричных и заводских комитетов, правлений кооперативов профсоюзных союзов и т.п. К должностным лицам относились также иные работники, состоящие на службе в государственных или общественных учреждениях. Несмотря на такое широкое понимание должностного лица, данная законодательная новелла послужила своеобразным толчком к более тщательному изучению вопроса о признаках должностного лица, который получил достаточно определенное разрешение в УК РСФСР 1922 года. Согласно примечанию к ст. 105 УК РСФСР 1922 года под должностными лицами понимались лица, занимающие постоянно или временно должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в объединении (организации), имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач.

Общая характеристика понятия "должностное лицо по УКРФ 1996 года

В соответствии с п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ "должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

Анализ данного понятия позволяет нам сделать в интересах рассматриваемой темы следующие выводы. 1. Современная законодательная трактовка понятия "должностное лицо" окончательно разделила уголовную ответственность лиц, работающих в государственных, муниципальных органах и учреждениях, и лиц, обладающих схожими по своему содержанию функциями, но работающих в иных органах и учреждениях.

Такое положение вещей стало логическим следствием наметившейся еще в начале 90-х годов практики непривлечения к уголовной ответственности за совершение должностных преступлений руководителей коммерческих по своей сути предприятий и организаций.

Необходимо также отметить, что современное понятие должностного лица - это не только отказ государства от утверждения, что управление обществом и государством осуществляется и негосударственными органами и организациями. Это своего рода изменение государственной политики, нарушившее традиционную, длившуюся еще с дореволюционных времен практику, которая фактически признавала роль частных граждан и общественников в управлении государством и в решении общегосударственных задач.

Однако стоит обсудить - насколько правомерно, логично и обоснованно такое категоричное разделение ответственности указанных выше лиц? Разумеется, критерий, который предложен законодателем для установления - на какие же общественные отношения посягает виновный -достаточно четок. Работу в государственных органах и учреждениях крайне трудно, хотя и возможно, спутать с деятельностью в негосударственных органах и учреждениях, в коммерческих и некоммерческих организациях. Но можно ли утверждать, что работа в негосударственных органах и учреждениях не причиняет вреда тем общественным отношениям, которые охраняются нормами главы 30 УК РФ? Рассмотрим эту проблему подробнее.

Исходя из классического понимания объекта преступления как общественного отношения, видовым объектом преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ, выступает государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления .

При этом - способы причинения вреда данным отношениям самые разнообразные. Можно говорить о прямом непосредственном нанесении ущерба, когда вред сразу причиняется именно государству - в некоторых случаях при злоупотреблении должностными полномочиями, при отказе в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ и т.д. Но также можно говорить и об опосредованном причинении вреда указанным выше отношениям, когда за основу берется вред, причиненный, например, гражданину или организации (имущественный или материальный), а вред государственной власти или интересам государственной службы и интересам службы в органах местного самоуправления стоит как бы "на втором плане".

Осуществление властной функции (представителя власти) как признак должностного лица

Должностными лицами, в первую очередь, признаются те лица, которые выполняют властные функции, или функции представителя власти. В УК РФ (1996 г.), по сравнению с УК РСФСР (1960 г.), законодатель несколько иначе подошел к раскрытию вопроса о признании лица должностным по признаку осуществления функции представителя власти: 1 Полный текст проекта новой редакции п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ дан в конце данной главы. Во-первых, изменились основания, по которым лицо может осуществлять функции представителя власти. Если в УК РСФСР законодатель предусматривал возможность исполнения функций представителя власти только на постоянной или временной основе, то в УК РФ законодатель ввел еще одну возможность исполнения данной функции - по специальному полномочию. Во-вторых, УК РФ пошел по пути законодательного закрепления понятия "представителя власти". Согласно примечанию к ст. 318 УК РФ под представителем власти необходимо понимать "... должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости". Приветствуя стремление законодателя иметь как можно большее количество единообразно понимаемых терминов, нельзя не отметить проблемы, которые неизбежно возникли при подобной легальной дефиниции "представителя власти". Нетрудно заметить, признание физического лица должностным лицом по признаку выполнения функции представителя власти зависит от установления трех моментов: а) необходимо установить, что данное лицо работает либо в право охранительных органах, либо в контролирующих или в каких-либо еще органах. В последнем случае, несмотря на то, что законодатель говорит об "ином должностном лице", по сути дела он указывает, что должност ное лицо работает не в правоохранительном или контролирующем орга не, а в каком-либо ином. б) данное лицо должно обладать распорядительными полномочия ми; в) эти распорядительные полномочия должны распространяться на людей, которые не находятся в служебной зависимости от должностного лица. Анализ признаков, используемых законодателем в этом определении, позволяет нам сказать, что подобную дефиницию нельзя признать удачной в силу ряду причин, которые являются предметом нашего пристального внимания: A) При формулировке определения "представителя власти" нару шены элементарные правила логики. Б) В определении используются термины, которые сами по себе не имеют единообразного толкования и понимания. Речь идет: о правоохранительных органах; о контролирующих органах; об ином должностном лице (фактически - о другом органе, в котором работает иное должностное лицо) наделенном в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. B) В определении использован способ, который не учитывает соот ношения понятий "должностное лицо" и "представитель власти". Далее рассматривая вопрос о понятии должностного лица и представителя власти, нельзя обойти вниманием терминологическую проблему, связанную с этими понятиями.

2. 1. Понятие должностного лица

Понятие должностного лица, как субъекта большинства предусмотренных в главе 30 УК РФ преступление дано в примечании 1 к статье 285: должностными признаются лица, постоянно, или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Уголовный кодекс РФ с постатейными материалами. Москва. «Спарк». 1998.

Данная формулировка позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);

правовое основание наделения его этими функциями;

принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.

При этом определяющим является характер выполняемых должностным лицом функций. Указание в законе на характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т.д., но выполняющих иные, технические функции.

Содержание функции власти, а следовательно и характер действий представителя власти, определяется задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Например, представитель власти - работник милиции осуществляет свои функции власти в сфере охраны общественного порядка, собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий, а также предупреждение и пресечение преступлений и других антиобщественных действий, быстрого и полного раскрытия преступлений, всемерного содействия устранению причин, порождающих преступление и иные правонарушения. Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его административном подчинении. Это - неопределенно широкий круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления конкретных задач.

Полномочия некоторых представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но имеют силу в определенных ведомственных границах. Так, сотрудники налоговой полиции, таможенных органов выступают как представители власти лишь в рамках отношений, возникающих при выполнении возложенных на них задач; судебные приставы действуют как представители власти, когда исполняют решения суда по различного рода взысканиям.

Деятельность представителя власти выражается в основанных на законе распоряжениях или действиях, имеющих юридическое значение, в отношении отдельных граждан, должностных лиц учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти - работник милиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан.

Законные распоряжения представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями, обязательны для исполнения. Обязательность исполнения законных распоряжений представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа власти, от имени которого он действует. В предусмотренных законом случаях деятельность представителя власти может быть подкреплена принудительным воздействием. Например, в целях защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, работники милиции имеют право в исключительных случаях в качестве крайней меры применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Такое же право предоставлено, например, и сотрудникам таможенных органов, судебным приставам.

Представитель власти как лицо, осуществляющее функции власти, в соответствии с законом является должностным лицом. В примечании к статье 318 УК РФ сказано: "Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости". Комментарий к Уголовному кодексу РФ. Изд. «Норма». Москва. 2001.

К признанию некоторых лиц представителями власти следует подходить дифференцировано. Так, рядовой милиционер, осуществляя функции власти по отношению к отдельным гражданам, обладает правом отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение. В этом случае он - возможный субъект должностных преступлений. Во взаимоотношениях с другими сотрудниками различных подразделений милиции рядовые милиционеры не могут выступать как должностные лица ибо в подобных случаях они не имеют право отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение.

Требования о том, что только законные распоряжения или действия представителя власти подлежат исполнению, обязывает в каждом случае разрешения вопроса о наличии в его действиях признаков преступления или иного правонарушения, уяснить его компетенцию, обусловленные ею права и обязанности. Обычно эти вопросы регламентированы в законах и иных нормативных актах.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением. Лицо, выполняющее их, руководит деятельностью учреждения, организацией, предприятия, отдела, участка и т.д. (подбирает кадры, руководит действиями находящихся в его подчинении работников и т.п.). Выполнение организационно-распорядительных обязанностей неизменно связано с руководством деятельностью других людей.

Для административно-хозяйственных функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое место здесь выступают контроль и распоряжение материальными ценностями, организация их отпуска, получение, ответственного хранения, реализация и т.п. В большинстве случаев должностные лица выполняют одновременно организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отнесение к должностным лиц, выполняющих иные функции, лишает смысла установленную законом уголовную ответственность специально для должностных лиц и ведет к утрате специфики, присущей рассматриваемой группе.

Критерием, который позволяет выделить из всех лиц, работающих в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления тех, кто может стать субъектами рассматриваемой группы преступлений, является совершение ими при выполнении должностных обязанностей действий, имеющих юридическое значение, то есть связанных с установлением, изменением, или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц. Чтобы такие действия явились основанием для признания лица должностным, они должны быть обусловлены служебной необходимостью и вытекать из функций представителя власти или организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций. Данное условие, наряду с выполнением указанных функций и совершением в связи с этим действий, имеющих юридическое значение, является обязательным для признания лица должностным.

В то же время лица, хотя и имеющие отношение, например, к материальным ценностям. Но выполняющие чисто технические или производственные функции не признаются должностными. Именно поэтому заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).

Другие признаки должностного лица, указанные в законе, не являются определяющими. Для признания лица должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности назначено на должность или избрано, работает за плату или бесплатно.

Правовым основанием наделения лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция или иные нормативные правовые акты, приказ о назначении на должность в которых сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность. Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно. Игнорирование этого требования приводит к судебным ошибкам.

Озерским Городским судом Челябинской области 2 апреля 1999 года Панова осуждена по ч.3 ст. 204 УК Рф, а Машковская по ч.1 ст. 204 УК РФ. Машковская - директор ТОО "Фортуна" предложила представителю производственно объединения "Маяк" Пановой заключить договор на поставку объединению в 1998 году спецодежды, зная о том, что она является должностным лицом-руководителем группы материально - технического снабжения упомянутого объединения. По обоюдному согласию между собой, в случае заключения Договора, Машковская согласилась передавать Пановой денежные суммы в размере 5% от суммы оплаты за поставленную продукцию.

В октябре 1997 г. Панова, получив калькуляцию расценок на предлагаемую продукцию от ТОО "Фортуна" и проект договора, будучи корыстно заинтересованной в заключении данного договора представили его начальнику отдела материально-технического снабжения и убедила в целесообразности его подписания. После заключения договора Панова, используя свое должностное положение прилагала усилия к ускорению оплаты, убеждала начальника отдела визировать в первую очередь платежные документы на оплату ТОО "Фортуна" поставленной продукции. Кроме того, вопреки договору Панова обеспечивала предоплату в адрес этого поставщика. За указанные действия Машковская передала Пановой 10 января 1998г. денежную сумму в размере 6 000 р., первого февраля 1998г.3250 р. и 5 апреля 1998г. - 9250 р., а всего 18500р.

Судебная коллегия по уголовным делам Челябинского областного суда 3 июня 1999г. приговор в отношении Машковской оставила без изменений. Панова в кассационном порядке приговор не обжаловала.

Президиум Челябинского областного суда судебные решения отменил, а дело направил на новое судебное рассмотрение, считая квалификацию действий Пановой и Машковской неправильной.

Зам генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановление Президиума областного суда и оставление без изменения приговора и кассационного определения Судебная коллегия по уголовным делам ВС РФ 30.11.1999 г. протест удовлетворила, указав следующее.

Отменяя судебные решения, Президиум областного суда исходил из того, что Панова - руководитель группы материально-технического снабжения государственного унитарного предприятия - производственного объединения "Маяк", т.е. должностное лицо государственного предприятия. Согласно примечанию к главе 30 УК РФ, которая предусматривает ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах МСУ, должностными лицами в статьях главы, в частности, признаются лица, осуществляющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях. Между тем президиум областного суда не учел разницы между государственным учреждением и государственным предприятием, что привело к неправильному выводу о должностном положении Машковской и Пановой.