osnovy_muниципального управления. наумов

г) является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

д) возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

е) использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов <1>.

--------------------------------

<1> Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2001. С. 52.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться:

1)имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);

2)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения;

5)имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Закон 2003 г. связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, следовательно, пункт 6 ст. 50 предусматривает в качестве муниципального имущества поселения объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров (например, пожарные машины или помпы).

В соответствии с требованиями пунктов 11, 12, 15 части 1 статьи 14 и пунктов 16, 17, 20 части 1 статьи 16 с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений подлежат передаче клубные учреждения, музеи, театры, концертные организации, народные коллективы, киноустановки и т.п. Передается практически вся сеть муниципальных учреждений культуры за исключением образовательных учреждений в сфере культуры. Соответственно, на поселенческий уровень должно передаваться и имущество, которое необходимо для функционирования данных учреждений (здания, земельные участки и т.п.). Это требование пунктов 7, 8, 9 ч. 2 ст. 50 Закона 2003 г.

Вместе с тем часть вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских и сельских поселений <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.:

Ось-89, 2007.

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны в том числе содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

3.Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, в него входят здания и материально-техническое оснащение местных администраций и представительных органов муниципального образования, а также здания и материально-техническое оснащение муниципальных организаций, учреждений и предприятий.

4.Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.

Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного значения определяется муниципальным правовым актом.

К функциям органов местного самоуправления в области охраны и использования памятников истории и культуры относится:

а) обеспечение охраны, использования, выявления, учета, реставрации и пропаганды памятников истории и культуры, находящихся на территории муниципального образования;

б) привлечение общественности к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников истории и культуры;

в) обеспечение соблюдения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры;

г) установление льготной арендной платы и ее размеров в отношении муниципальных памятников истории и культуры.

В соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" использование органами местного самоуправления памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях допускается, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности.

5.Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Следует отметить, что Закон 2003 г., с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16), а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в ст. 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.

Однако помимо решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий органы местного самоуправления также вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные законами из их компетенции (принцип ultra vires <1>). Для осуществления этих функций должно быть предусмотрено имущество.

--------------------------------

<1> Термин "ultra vires" в переводе с латыни означает "действовать с превышением полномочий". Данный принцип получил свое воплощение в Правиле негативного регулирования, согласно которому органам местного самоуправления разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов.

Субъектами муниципальной собственности являются: 1) население муниципального образования, 2) органы и должностные лица местного самоуправления и 3) муниципальные предприятия, учреждения и организации.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 215) объектами собственности выступает имущество, принадлежащее субъекту на праве собственности. Объекты муниципальной собственности можно классифицировать, выделив среди них следующие виды:

1)объекты, находящиеся в оперативном управлении (казенные предприятия, учреждения,

жилищный фонд, объекты культурного наследия, земельные участки, обособленные водные объекты, леса и т.п.);

2)объекты, находящиеся в хозяйственном ведении (муниципальные унитарные предприятия, предназначенные для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц, для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, для обеспечения жителей муниципального образования пассажирским транспортом т.п.).

Закон о местном самоуправлении 1995 года (ст. 29) закреплял хотя и менее конкретный, но вместе с тем более широкий перечень объектов муниципальной собственности, включая в него также внебюджетные фонды, муниципальные банки, другие финансово-кредитные организации, которые теперь не могут создаваться на муниципальном уровне. Закон 2003 г. содержит закрытый перечень объектов муниципального имущества, что может ограничить перспективу развития муниципальной собственности.

Наличие муниципальной собственности способствует укреплению позиций органов местного самоуправления, т.к. позволяет комплексно развивать инфраструктуру муниципального образования и, соответственно, более качественно организовать предоставление муниципальных услуг населению. Кроме того, только на уровне конкретного муниципального образования может быть определена вся совокупность общественных благ, способная обеспечить многочисленные, традиционно сложившиеся потребности местного сообщества.

10.2. Способы формирования муниципальной собственности

Действующее федеральное законодательство устанавливает особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В случае его отсутствия данные механизмы определяются в законах субъектов Российской Федерации.

Так, Закон Московской области от 10 июля 1996 г. "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области" (ст. 4)

закрепляет следующие способы формирования муниципальной собственности:

1)путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет;

2)путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации;

3)при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;

4)при передаче объектов государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность (муниципализация);

5)при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

6)при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

7)путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

8)по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Особенностью формирования муниципальной собственности является то, что помимо общих, предусмотренных гражданским законодательством, способов приобретения муниципальным образованием имущества, существуют дополнительные возможности, связанные с развитием данного института как института публичной собственности.

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в настоящее время являются:

а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);

б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов;

д) передача по судебному решению; е) захват бесхозных объектов;

ж) изъятие для муниципальных нужд и т.п.

При формировании экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы:

1) принцип необходимости - определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;

2)принцип достаточности ресурсов муниципального образования - устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;

3)принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);

4)принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, т.к. закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);

5)принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);

6)принцип гибкости - требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;

7)принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);

8)принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и т.п. Принцип экономической самостоятельности закреплен в Европейской хартии местного

самоуправления (ст. 9), в Конституции Российской Федерации (ст. ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно данным нормативным актам органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами, а финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.

В качестве критериев формирования муниципальной собственности можно выделить следующие:

а) критерий обязательности, т.е. в состав муниципальной собственности обязательно должны входить объекты, обеспечивающие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять государственные органы;

б) критерий структурной связанности (для объектов муниципальной собственности характерна высокая степень технологически функциональных взаимосвязей в рамках муниципального образования);

в) критерий значимости означает, что в состав муниципальной собственности должны входить наиболее значимые и приоритетные объекты для социально-экономического развития муниципального образования;

г) критерий возможности: в состав муниципальной собственности следует вносить те объекты, содержание и финансирование которых возможно за счет средств местного бюджета.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 85) предусматривал до 1 января 2008 года обязательную безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества,

находящегося на день вступления в силу закона в государственной собственности, но предназначенного для решения вопросов местного значения.

Закон 2003 г. вслед за разграничением вопросов местного значения также разграничивает муниципальное имущество между поселениями (городскими и сельскими), муниципальными районами и городскими округами. Соответственно, порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований, а также порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должен быть утвержден Правительством Российской Федерации.

Перечень подлежащих передаче в пользование, управление или собственность муниципального образования материальных средств, необходимых для осуществления переданных отдельных государственных полномочий, а также порядок определения данного перечня содержится в законах субъекта Российской Федерации о передаче полномочий.

Как правило, законы субъектов Российской Федерации устанавливают ответственность органов местного самоуправления за нарушение порядка использования переданных материальных средств в соответствии с гражданским законодательством. Например, Закон Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области" за нарушение порядка передачи областной собственности и разграничения муниципальной собственности предусматривает административную ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в виде штрафа в размере от двух до двадцати установленных минимальных размеров оплаты труда, налагаемого в судебном порядке. Порядок и сроки рассмотрения дел о наложении штрафов регламентируются Кодексом об административных правонарушениях. Дела рассматриваются по

заявлению соответствующих органов местного самоуправления, Мособлкомимущества, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Суммы штрафов зачисляются в московский областной бюджет.

Следует отметить, что процессу передачи имущества должна предшествовать процедура инвентаризации действующей сети учреждений культуры в целях:

1)выявления правового статуса каждого юридического лица;

2)определения характеристик имущества, которым пользуется каждая конкретная организация культуры муниципального подчинения;

3)определение показателей деятельности каждой муниципальной организации культуры. Если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не

предусмотренное Законом 2003 г., то это имущество либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждается.

Закон 1995 года (ст. 30) закреплял за органами местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации и не устанавливал на это право ограничений. В отличие от него Закон 2003 г. ограничивает права собственности органов местного самоуправления только решением вопросов местного значения, осуществлением переданных отдельных государственных полномочий и обеспечением деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, незаконной становится муниципальная практика по созданию предприятий, учреждений и организаций, не связанных с данными направлениями (например, организация органами местного самоуправления предприятий, осуществляющих производственную и торговую деятельность, связанную с реализацией винно-водочной, табачной, парфюмерно-косметической и другой продукцией, а также посредническую и иную деятельность).

Согласно Закону Московской области от 10 июля 1996 г. "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области" (ст. 6) право муниципальной собственности прекращается в следующих случаях:

1)в случае гибели или уничтожения имущества;

2)при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности;

3)путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации или договором;

4)по иным основаниям, предусмотренным законами Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут утратить право на муниципальную собственность как в случае добровольной передачи муниципального имущества физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, так и на основе решения суда в случае нарушения законодательства.

10.3. Принципы управления муниципальной собственностью

Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления право от имени муниципального образования владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом.

Владение - это фактическое господство субъекта над объектом, т.е. не до конца выраженное присвоение, дающее собственнику возможность физического или хозяйственного воздействия на объект. Собственник может сам владеть объектом, а может передать данное право по договору другому субъекту (на хранение, внаем, в залог и т.п.).

Пользование представляет собой процесс извлечения полезных свойств из объекта, т.е. непосредственное применение, эксплуатацию объекта собственности.

Распоряжение - процесс управления объектом собственности, предполагающий, что распорядитель осуществляет различные манипуляции с объектом в интересах собственника. Это исключительное право собственника, в соответствии с которым он может продать объект, обменять, заложить, сдать в аренду и т.д. Иными словами, распоряжение суть управления объектами собственности.

Среди современных принципов управления муниципальной собственностью возможно выделить следующие:

а) принцип номинального владения означает, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, а лишь управляют им от лица и в интересах жителей муниципального образования;

б) принцип доходности: муниципальная собственность должна приносить доход, особенно имущество, находящееся в хозяйственном управлении (муниципальные предприятия ЖКХ, транспорта, связи и т.п.);

в) принцип оптимизации расходов или сокращения затрат;

г) принцип адаптивности, т.е. приспособления к внешним и внутренним факторам; д) принцип контроля и отчетности (перед государственными органами);

е) принцип публичности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) вводит обязательность рассмотрения некоторых экономических вопросов (например, принятие программ экономического развития муниципального образования и отчетов об их исполнения) на публичных слушаниях.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных.

В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с послед. изм.) учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с данным Законом (ст. 1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Закон 2001 г. (ст. 13) закрепляет следующие

способы приватизации муниципального имущества:

1)продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций, созданных

впроцессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

2)продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

3)продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых обществ, их работникам;

4)выкуп арендованного муниципального имущества;

5)преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находятся в муниципальной собственности;

6)внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

7)отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, владельцам муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций и т.п.

Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится муниципальное имущество.

Важнейшим документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. В Законе Московской области от 10 июля 1996 г. "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области" (ст. 8) закрепляется, что местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия. Например, ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности; критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности; обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации; дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам; прогноз поступления средств от приватизации; направления использования денежных средств, поступивших от приватизации, а также иные положения.

В качестве примера подобных документов можно привести Положение Тольяттинской городской Думы "О разработке программы приватизации муниципального имущества г. Тольятти" (2003 г.), Положение Камышинской городской Думы "Об утверждении Программы приватизации до

2009 г." (2005 г.) и т.п.

Следует отметить, что, как правило, планы по приватизации муниципальных объектов не только выполняются в срок, но и перевыполняются. Например, в г. Камышине уже в первом квартале 2005 г. план по приватизации муниципальной собственности был выполнен на 140% <1>. Это объясняется тем, что г. Камышин занимал одно из первых мест области по числу объектов муниципальной собственности, в городе были муниципальные гостиницы, муниципальный хлебокомбинат и другие муниципальные предприятия.

--------------------------------

<1> Чунаков А.И. Все наши действия направлены на развитие города // Камертон. 2005. 5 мая. С. 2.

Торги объектами муниципальной собственностью ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает право органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Внастоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие);

2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Всоответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации). Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются

Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" 2002 г. (с послед. изм.), в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.

Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений также регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120) и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" 1996 г. (с послед. изм.), в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Соответственно, органы местного самоуправления также отвечают по обязательствам муниципальных учреждений. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.

Контрольные вопросы и задания

1.Что такое муниципальная собственность? В чем ее отличие от иных форм собственности?

2.Из чего состоит муниципальная собственность?

3.В чем значение муниципальной собственности?

4.Какие возможны способы формирования муниципальной собственности?

5.Каковы принципы формирования муниципальной собственности?

6.Что означает принцип экономической самостоятельности местного самоуправления? В каких нормативных актах он закреплен?

7.Что позволяет учитывать критерий значимости при формировании муниципальной собственности?

8.Приведите принципы управления муниципальной собственностью.

9.Какие возможны способы приватизации муниципальной собственности в современных условиях?

10.В чем заключается сущность триады: владение - пользование - распоряжение?

Тесты

Выберите правильный вариант.

1. Экономическую основу местного самоуправления составляют:

1)имущество, находящееся в муниципальной собственности;

2)средства местного бюджета;

3)имущественные права муниципального образования;

4)все вышеперечисленное.

2. Муниципальная собственность - это:

1)собственность муниципального образования;

2)собственность муниципальных предприятий;

3)собственность муниципальных учреждений и предприятий;

4)собственность, расположенная на территории муниципального образования.

3.К способам формирования муниципальной собственности относятся: 1) муниципализация; 2) покупка, дарение, строительство, передача по судебному решению;

3) захват бесхозных объектов, изъятие объектов для муниципальных нужд; 4) все вышеперечисленное.

4.В собственности муниципального образования может находиться:

1)имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и муниципальных работников;

3)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

4)все вышеперечисленное.

5. Органы местного самоуправления:

1)являются собственниками муниципального имущества;

2)только управляют муниципальным имуществом;

3)все вышеперечисленное;

4)не решают вопросы, связанные с муниципальным имуществом.

6. Собственником муниципального имущества является:

1)представительный орган муниципального образования;

2)местная администрация как исполнительно-распорядительный орган;

3)глава муниципального образования как главный распорядитель бюджетных средств;

4)население муниципального образования.

Глава 11. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

11.1. Современная система ассоциаций и союзов муниципальных образований

Создание ассоциаций местных властей во многом было обусловлено перестройкой общественно-политической системы России. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и вынудили руководителей местных органов строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Усилия созданных ассоциаций направлялись прежде всего на прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установление границ городских земель <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 244.

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

Федеральный закон 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) также закрепил право муниципальных

образований на объединение. В отличие от предыдущего, Закон 1995 г. установил цели подобных союзов: 1) координация деятельности муниципальных образований и 2) повышение эффективности осуществления своих прав и интересов. Закон 1995 г. также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Большинство законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении повторило подобные нормы, закрепило, что муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Таким образом, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. В настоящее время в Российской Федерации осуществляют деятельность следующие виды объединений муниципальных образований:

1)общероссийские союзы (например, Союз российских городов, Союз малых городов России, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Российский союз местных властей);

2)межрегиональные ассоциации (в частности, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация малых городов юга России, Союз городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера);

3)региональные центры (например, Ассоциация городов Владимирской области, Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация малых городов Подмосковья, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, Совет муниципальных образований Саратовской области). В субъекте Российской Федерации кроме региональных центров и союзов также создаются иные формы объединения местных властей: ассоциации глав муниципальных образований при губернаторах, ассоциации представительных органов муниципальных образований (например, Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области при Самарской Губернской Думе) и

т.п.;

4)специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома России, Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация шахтерских городов, Союз развития наукоградов

ит.п.).

Следует отметить, что Закон 1995 г. закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава какой-либо ассоциации. Ассоциация или союз на общем собрании (съезде) членов самостоятельно принимали решение о собственном наименовании.

В отличие от предшествующего Закона Закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте Российской Федерации в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.

Региональные ассоциации принимают активное участие в развитии местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с уставом ассоциации и с учетом опыта развития местного самоуправления основными задачами деятельности Ассоциации "Совет муниципальных образований в Саратовской области" в настоящее время являются:

а) координация деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований - членов Ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, организация взаимопомощи между членами Ассоциации;

б) проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защиты населения;

в) принятие совместных решений по разработке и реализации региональных или местных программ и проектов по проблемам местного самоуправления;

г) подготовка предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;

д) организация информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказание правовой, методической и организационной помощи членам Ассоциации;

е) участие в разработке законодательства, затрагивающего интересы местного самоуправления;

ж) организация взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти Саратовской области;

з) содействие формированию высококвалифицированного кадрового состава органов местного самоуправления;

и) организация взаимодействия с федеральными органами власти по вопросам, входящим в компетенцию Ассоциации;

к) организация взаимодействия с ассоциациями местных властей других регионов, Российской Федерации и зарубежных стран.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 66) организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Вместе с тем следует отметить некоторые противоречия, возникшие между двумя указанными Законами.

Во-первых, статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" содержит требование, согласно которому наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз". В то же время Закон 2003 г. закрепляет единственно возможное наименование объединения местных властей: "совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации" - без включения требуемых слов "ассоциация" или "союз".

Во-вторых, в отличие от Закона 2003 г. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" закрепляет за некоммерческой организацией право добровольно объединяться в ассоциации (союзы), а также право каждого члена ассоциации (союза) выйти из его состава по истечении финансового года (ст. ст. 11, 12) <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 66) запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения. Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

На общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации смогут объединиться в единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО). В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения.

В настоящее время наиболее крупными объединениями на общероссийской уровне являются Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Союз российских городов был утвержден и зарегистрирован в Министерстве юстиции в 1991 г. Членство в Союзе оформили 90 городов России и 6 территориальных ассоциаций городов. С учетом ассоциированных членов Союз объединяет более 250 муниципальных образований Российской Федерации <1>. В рамках Союза образован ряд секций по наиболее актуальным направлениям развития городов. Наиболее активно работают секции: "Бюджет и финансы города", "Приватизация и управление муниципальной собственностью",