osnovy_muниципального управления. наумов
.pdf5)ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;
6)иные расходы, предусмотренные Уставом муниципального образования.
Так же как и доходы, расходы местных бюджетов делятся на расходы, направляемые на решение вопросов местного значения, и на расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, установленных ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению (т.е. финансирование обязательных выплат пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных правовыми актами органов местного самоуправления); гранты физическим и юридическим лицам на выполнение научно-исследовательских работ; бюджетные ссуды; средства на погашение муниципальных гарантий. Значительные расходы местного бюджета составляют расходы муниципальных предприятий, организаций и учреждений, которые включают в себя: оплату труда; перечисления страховых взносов; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам и т.п.
В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Уставами муниципальных образований и иными местными нормативно-правовыми актами, как правило, увеличиваются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, органы правопорядка. Данные сферы в силу их значимости для населения считаются приоритетными, хотя на практике именно для их развития часто не хватает финансовых средств. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают дополнительные льготы и пособия для граждан, наиболее остро нуждающихся в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципального образования только после заключения финансового управления местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации подобных решений.
Закон 2003 г. закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Подобная самостоятельность предоставляется только экономически сильным муниципальным образованиям. Если муниципальному образованию перечисляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, то размер оплаты труда муниципалов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с предельными нормативами.
К основным функциям современного местного бюджета относят следующие функции:
1)функция покрытия потребностей - главная задача бюджета состоит в предоставлении достаточных финансовых средств для решения вопросов местного значения. Бюджетная политика должна учитывать все сферы муниципальной деятельности и обеспечивать золотую середину между множеством потребностей и всегда ограниченными финансовыми возможностями;
2)правовая функция. Бюджет служит правовой основой для экономической деятельности муниципального образования. Он уполномочивает муниципальное образование осуществлять предусмотренные задачи и финансовые обязательства и одновременно устанавливает финансовый потолок как для расходных глав, так и для их отдельных статей;
3)функция контроля. Бюджет предусматривает правовые формы контроля финансовых расходов со стороны счетной палаты;
4)общехозяйственная функция. При составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса;
5)политическая функция. Бюджет устанавливает, на решение каких задач и в каком объеме направляются бюджетные средства, что отражает избранные муниципалитетом политические приоритеты;
6)функция перераспределения финансовых ресурсов муниципального образования через бюджет в целях обеспечения социальной справедливости и распределения доходов между богатыми и бедными слоями населения в целях обеспечения экономического роста;
7)плановая функция, призванная обеспечить непрерывность планирования, при котором каждый годовой бюджет является примером несрочного планирования.
Качественное выполнение бюджетами их функций неотделимо от понимания общепризнанных принципов его формирования. Основными принципами формирования
бюджета являются:
1)принцип единства, согласно которому все доходы и расходы должны объединяться в одном бюджете;
2)принцип полноты требует, чтобы все доходы и расходы включались в бюджет, чтобы любые предусматриваемые доходы и расходы не оставались вне его границ:
3)валовый принцип означает, что все доходы и расходы должны калькулироваться, а после выполнения представляться в годовом балансе как в полном объеме, так и отдельно;
4)принцип платежного срока (или принцип кассового наличия) требует, чтобы в бюджете учитывались только те доходы и расходы, срок выполнения (т.е. кассовое наличие) которых приходится на бюджетный год;
5)принцип заблаговременности гласит, что бюджет должен составляться до начала отчетного года. Бюджет может выполнять свою функцию планирования и управления лишь в том случае, если он составляется и принимается до наступления периода, на который он устанавливается законом;
6)принцип годичности указывает на то, что бюджет принципиально должен ограничиваться сроком исполнения в двенадцать месяцев (двухгодичные бюджеты, так называемые двойные бюджеты, тоже возможны, но при этом они подразделяются на годовые);
7)принцип временного ограничения требует, чтобы полномочия, предоставляемые бюджетом, принципиально действовали лишь до завершения отчетного года, а затем теряли силу;
8)согласно принципам раздельной калькуляции и предметности бюджет не предусматривает глобального предоставления средств в размере установленного законом объема расходов. Поэтому при составлении бюджета доходы детализируются по источникам, а расходы - по целям. Предоставленные средства должны использоваться исключительно в установленных бюджетом целях;
9)принцип самообеспечения гласит, что все доходы служат средством покрытия всех расходов. В отношении доходов должен существовать принципиальный запрет их целевого связывания, т.е. все доходы и расходы не могут быть целевыми;
10)принцип бюджетного баланса требует обеспечения покрытия всех расходов, причем в определенных рамках для покрытия могут браться кресты (выпускаться муниципальные ценные бумаги);
11)принцип экономичности и бережливости означает достижение результата с использованием как можно меньших средств.
Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 100) долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет.
В этой связи следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 75) предусматривает возможность проведения "банкротства муниципального образования": если долги муниципального образования превышают 30% собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые "нефинансируемые мандаты", т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется "режим отрицательных трансфертов", по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы
вдва раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:
1)регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
2)передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;
3)обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов;
4)принимают целевые программы развития и поддержки местного самоуправления. Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время
очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.
9.2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52) также указывает на необходимость контроля за исполнением местного бюджета.
Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов Российской Федерации. Под бюджетным процессом следует понимать регламентируемую нормами муниципального и финансового права деятельность органов местного самоуправления и других участников по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местного бюджета, а также контролю за его исполнением и утверждению отчетов о его исполнении <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 782.
Бюджетный процесс состоит из следующих этапов:
1)прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (осуществляется местной администрацией в мае - июле текущего года);
2)формирование местного бюджета (осуществляется органами местного самоуправления в июле - ноябре текущего года);
3)утверждение бюджета (производится представительным органом муниципального образования в ноябре - декабре текущего года);
4)исполнение бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - декабре отчетного года);
5)завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - феврале года, следующего за отчетным);
6)утверждение отчета об исполнении бюджета (производит представительный орган муниципального образования в феврале - апреле года, следующего за отчетным) <1>.
--------------------------------
<1> Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. С. 6.
1 этап. Прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики.
Прогнозирование - профессиональное и научное предвидение развития каких-либо событий или процессов на основе учета и анализа соответствующих статистических данных и достижений науки. Разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов позволяет органам исполнительной власти осуществить разработку проекта бюджета.
Прогноз социально-экономического развития муниципального образования
разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, а также прогноза социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.
Перспективный финансовый план - это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для
формирования перспективного финансового плана является бюджетный план, который корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования.
Законы субъектов Российской Федерации о бюджетных правах местного самоуправления содержат следующий перечень рабочей документации, подготавливаемой к проекту местного бюджета:
а) бюджетное послание главы муниципального образования, которое включает краткое изложение ожидаемых итогов деятельности за год, предшествующий планируемому, и постановку задач на планируемый год;
б) анализ тенденций социально-экономического развития муниципального образования, охватывающий период не менее двух лет, предшествующих году его составления;
в) прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования на бюджетный год;
г) перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития; д) план доходов и расходов местного бюджета с выделением всех планируемых доходов,
сборов и расходов по разделам функциональной бюджетной классификации; е) средства в доходной и расходной частях местного бюджета для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных муниципальному образованию; ж) перечень налоговых льгот, действующих на территории муниципального образования, и
суммы выпадающих доходов в связи с предоставлением указанных льгот; з) перечень защищенных статей расходов местного бюджета (например, заработная плата
депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим; отчисления на медикаменты, питание и т.п.);
и) перечень и ставки местных налогов, сборов и других обязательных платежей, действующих на территории муниципального образования;
к) норматив оборотной кассовой наличности по местному бюджету; л) сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, входящих в
состав муниципального образования; м) расчет по доходам и расходам бюджета;
н) сведения о целевых и резервных фондах; о) иные документы, перечень и содержание которых устанавливаются решением органов
местного самоуправления.
2 этап. Формирование местного бюджета.
На основе и в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования составляется баланс финансовых ресурсов - баланс всех доходов и расходов муниципального образования. Данный баланс является базой для составления проекта бюджета.
Непосредственное составление проекта бюджета осуществляют финансовые органы муниципального образования. В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов других уровней бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
3 этап. Утверждение бюджета.
Проект местного бюджета выносится исполнительным органом на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35) утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
4 этап. Исполнение бюджета.
Исполнение бюджета предполагает полное и своевременное поступление всех предусмотренных доходов и финансирование всех запланированных расходов. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 215) устанавливает казначейское исполнение бюджетов. Соответственно, муниципальное образование должно либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение о кассовом обслуживании местного бюджета органами федерального или регионального казначейства или казначейства иного муниципального образования. Обслуживание исполнения бюджетов городских и сельских поселений может осуществляться казначейством, обслуживающим бюджет соответствующего муниципального района.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 218) исполнение бюджета по доходам предусматривает следующие операции: а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 219) также закрепляет следующие основные
этапы исполнения бюджета по расходам:
1)составление и утверждение бюджетной росписи;
2)утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
3)утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
4)принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
5)подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
В данном случае под бюджетным обязательством понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств местного бюджета в течение определенного срока (БК РФ, ст. 222). Бюджетные обязательства органов местного самоуправления возникают в соответствии с решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Согласно Закону 2003 г. и Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 215.1) исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией. В этой связи на исполнительные органы местного самоуправления возлагаются следующие функции: 1) организация исполнения местного бюджета; 2) исполнение местного бюджета; 3) управление счетами местного бюджета и бюджетными средствами. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган местной администрации.
Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) понимает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 216) устанавливает принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
Исполнение местного бюджета осуществляется на основе бюджетной росписи. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) приводит следующее определение: бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств с функциональной и экономической классификациями расходов в соответствии с поквартальной разбивкой и представляется в исполнительный орган в течение 10 дней со дня утверждения бюджета (БК РФ, ст. 217).
5 этап. Завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета.
Финансовый год заканчивается 31 декабря. Принятие денежных обязательств по истечении 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. До 31 декабря орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить и подтвердить принятые денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Контроль за исполнением местного бюджета осуществляют органы муниципального финансового контроля. В муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять всю необходимую информацию, относящуюся к их компетенции, по запросу контрольных органов.
6 этап. Утверждение отчета об исполнении бюджета.
Отчет об исполнении местного бюджета утверждается представительным органом муниципального образования.
К особенностям бюджетного процесса на муниципальном уровне относится:
1) наличие собственного правового акта, который регламентирует бюджетный процесс в данном муниципальном образовании (при соблюдении общих требований БК РФ). Например, положение Саратовской городской Думы от 26.09.2006 "О бюджетном процессе в г. Саратове";
2)самостоятельное закрепление статуса главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета за различными структурными подразделениями и бюджетными учреждениями в зависимости от наделения их компетенцией;
3)обеспечение казначейского исполнения бюджета. При этом кассовое обслуживание осуществляет либо Федеральное казначейство, либо специальный орган исполнительной власти субъекта РФ, которому это полномочие передано в силу договора между Федеральным казначейством и субъектом РФ;
4)составление 3-летнего бюджета либо составление местного бюджета на 1 год вместе со среднесрочным финансовым планом муниципального образования. При этом для муниципального района и городского округа наличие финансового плана обязательно, а для городского и сельского поселения желательно. Срок бюджета необходимо установить в уставе или в правовом акте о бюджетном процессе. Например, Постановление администрации г. Саратова от 25.05.2007 "О разработке среднесрочного финансового плана г. Саратова";
5)органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный контроль за расходование средств местного бюджета, внедряют механизм эффективного и результативного исполнения бюджетных средств (в т.ч. бюджетирование, ориентированное на результат), совершенствуют механизм муниципального заказа;
6)обязательное проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета и по отчету об исполнении местного бюджета.
На всех этапах бюджетного процесса представительный орган муниципального образования осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проекта бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования. Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях постоянных комиссий (комитетов) и рабочих групп представительного органа. Последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования.
Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете, если не вводится режим сокращения или блокирования расходов, то представительный орган местного самоуправления вправе принять решение об отклонении исполнения бюджета. Одновременно представительный орган может обратиться в прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) также вводит новую обязательную форму общественного контроля, закрепляя обязанность органов местного самоуправления выносить
проект местного бюджета и отчет о его исполнении на публичные слушания.
Следует отметить, что согласно дополнению от 27 декабря 2005 г. в Закон 2003 г. полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Введение подобной нормы во многом вызвано слабой материально-технической базой вновь созданных сельских поселений и необходимостью их поддержки с уровня муниципального района. Вместе с тем следует отметить, что передача собственных полномочий органов местного самоуправления до настоящего времени не практиковалась.
Отчеты об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (например, в Министерство управления финансов Самарской области) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Под органами государственной власти в данном случае могут пониматься органы Федеральной налоговой службы Российской Федерации и Федерального казначейства Российской Федерации.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52) устанавливается, что официальному опубликованию подлежат: а) проект местного бюджета; б) решение об утверждении местного бюджета; в) годовой отчет о его исполнении; г) ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; д) сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).
Таким образом, бюджетный процесс в муниципальном образовании осуществляется с участием большого количества субъектов местного самоуправления, реализующих разные функции и взаимодействующих на разных его стадиях.
9.3. Муниципальный заказ
Законодательство Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления
иуполномоченными ими муниципальными учреждениями право выступать заказчиками на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, т.е. право на муниципальный заказ, для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.
Размещение заказов для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 54), Федеральным законом от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
имуниципальных нужд".
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 72) определяет муниципальный заказ как совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Муниципальный заказ является одним из действенных инструментов повышения эффективности расходования средств местных бюджетов. Применение муниципального заказа позволяет обеспечить муниципальные нужды, сэкономить бюджетные средства, создать условия для развития конкуренции, содействовать занятости населения, развивать в приоритетном порядке отдельные отрасли производства и оказания услуг.
Разновидностью муниципального заказа является муниципальный социальный заказ. На федеральном уровне реализация муниципального социального заказа не регламентируется (за исключением упоминания о нем в Федеральном законе "Об общественных объединениях" в ст. 17). В некоторых субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях действуют специальные нормативно-правовые акты, например: Закон Тюменской области "О социальном заказе в Тюменской области", Закон г. Москвы "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями", Постановление главы городской администрации "О муниципальном заказе (гранте) в сфере культурной деятельности г. Екатеринбурга", решение Барнаульской городской Думы "Об утверждении Положения о социальном муниципальном заказе в городе Барнауле" и т.п.
В частности, Закон г. Москвы 2000 г. "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (ст. 1) определяет социальный заказ как одну из форм реализации целевых социальных программ города Москвы, района города Москвы, представляющую собой совокупность муниципальных контрактов на выполнение работ, оказание услуг за счет соответствующего бюджета.
Предполагается, что социальный заказ отличается от муниципального заказа тем, что осуществляется главным образом в бесприбыльной, но затратной сфере, например образовательные проекты, помощь бездомным, реабилитация инвалидов и т.п. Поэтому получение и реализацию социальных заказов осуществляют, как правило, некоммерческие организации. Кроме того, некоммерческие организации наряду с бюджетными средствами могут использовать такие ресурсы, как волонтерский труд, собственные финансовые средства и имущество, гранты благотворительных организаций и т.п.
Наряду с внедрением социального заказа расширяется муниципальная практика предоставления некоммерческим организациям муниципальных грантов. Под муниципальным грантом понимается выделение на конкурсной основе денежных средств из местного бюджета для поддержки той или иной общественно полезной деятельности <1>. В отличие от социального заказа грант выделяется не на реализацию уже принятой муниципальной программы (когда остается только найти лучшего исполнителя), а на осуществление значимых для муниципального образования собственных программ и проектов.
--------------------------------
<1> Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ-Пресс, 2002. С. 66.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 54) предусматривает оплату муниципального заказа из средств местного бюджета. Причем непосредственно за счет средств местного бюджета оплачивается заказ как для решения местных вопросов, так и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Характерно, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает заключение муниципального контракта для осуществления отдельных государственных полномочий.
Муниципальный заказ осуществляется путем заключения муниципального контракта и размещения его на конкурсной основе путем проведения открытых или закрытых торгов. Муниципальный контракт - договор, заключенный органом местного самоуправления, уполномоченным муниципальным учреждением с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета (ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Наиболее предпочтительным способом заключения муниципального контракта является проведение открытых торгов способом, установленным гражданским законодательством Российской Федерации. Заключение муниципального контракта путем проведения закрытых торгов осуществляется в следующих случаях:
1)если товары, работы и услуги в силу уровня своей технической сложности или специального характера могут быть закуплены у ограниченного круга лиц;
2)если цена муниципального контракта составляет менее 2500 минимальных размеров оплаты труда, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок, значительны по отношению к стоимости товаров, работ и услуг.
Конкурсная основа размещения муниципального заказа позволяет выбрать лучшего исполнителя, предлагающего оптимальное соотношение цены и качества осуществления заказа. Кроме того, органы местного самоуправления снимают с себя обязанности по организации производства или работ, по покупке и доставке товаров, но вместе с тем сохраняют за собой право контроля качества исполнения заказа, своевременность выполнения условий договора и т.п.
Законом предусмотрены случаи, когда муниципальный заказ может размещаться без проведения конкурса:
1)когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги. Заключение муниципального контракта способом запроса котировок цен осуществляется в том случае, если предметом контракта является приобретение товаров, работ и услуг, имеющихся в наличии, которые производятся не по конкретным заказам и для которых существует сложившийся рынок, при условии, что цена договора закупки не превышает 2500 минимальных размеров оплаты труда <1>;
--------------------------------
<1> Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.:
ЮНИТИ, 2002. С. 642.
2) в случаях закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя. Закупки у единственного исполнителя производятся при наличии срочной потребности в товарах, работах и услугах, из-за чего проведение торгов является нецелесообразным, также если товары, работы и услуги могут быть получены только у одного поставщика и отсутствует равноценная замена. Закупка из единственного источника может быть произведена, если дополнительные закупки в соответствии с требованиями стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами, работами и услугами должны быть произведены у того же поставщика.
Кроме приведенных вариантов также необходимо законодательно учесть случаи закупок во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В данных случаях конкурс также не проводится, т.к. муниципальный заказ следует разместить и исполнить без промедления (в то время как на проведение конкурса требуется время).
Уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с федеральными законами, устанавливается порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 72) закрепляет за органами местного самоуправления право принимать собственные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок и условия заключения и исполнения муниципальных контрактов.
Стадия формирования муниципального заказа включает в себя составление сводного проекта потребностей муниципального образования. Этот документ содержит номенклатуру, объем продукции (товаров, работ, услуг), которые необходимы муниципальному образованию. Все это учитывается при разработке местного бюджета на очередной финансовый год. Стадия размещения муниципального заказа включает процедуру заключения муниципальных контрактов. Стадия исполнения муниципального заказа в том числе предусматривает порядок осуществления контроля муниципального заказчика за ходом выполнения муниципальных контрактов.
Таким образом, эффективное использование муниципального заказа вообще и социального муниципального заказа в частности, а также размещение муниципальных грантов позволит оптимизировать расходование денежных средств местных бюджетов.
Контрольные вопросы и задания
1.Что такое местный бюджет?
2.Какие доходы Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) относит к собственным доходам местных бюджетов?
3.Какие фонды могут создаваться в целях финансовой поддержки поселений?
4.Из каких разделов состоит расходная часть местного бюджета?
5.Каковы функции современного местного бюджета?
6.На основе каких принципов формируется местный бюджет?
7.Что такое бюджетный процесс в муниципальном образовании?
8.Из каких этапов состоит бюджетный процесс в муниципальном образовании?
9.Какова роль представительного органа местного самоуправления в бюджетном процессе муниципального образования?
10.Как разместить муниципальный заказ?
Тесты
Выберите правильный вариант.
1. К местным налогам относятся:
1)налог на имущество физических лиц, земельный налог;
2)подоходный налог, сбор за рекламу;
3)экологический сбор;
4)все вышеперечисленное.
2.Муниципальный заказ - это соглашение о выполнении определенного рода работ (оказании услуг), заключаемое между:
1) органами местного самоуправления и предприятиями любых форм собственности; 2) органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями; 3) органами местного самоуправления и органами государственной власти; 4) органами государственной власти и муниципальными предприятиями.
3.Право на муниципальный заказ может получить:
1)любое предприятие независимо от формы собственности;
2)только муниципальное предприятие;
3)только государственное предприятие;
4)только предприятие, победившее в конкурсе.
4. Субвенции в местный бюджет - это:
1) денежные средства, передаваемые местному бюджету из вышестоящего бюджета на определенный срок и на конкретные цели;
2) денежные средства, передаваемые местному бюджету из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;
3) денежные средства, предоставляемые из местного бюджета подрядной организации; 4) денежные средства, предоставляемые из бюджета подрядной организации.
5. Дотации в местный бюджет - это:
1)денежные средства, передаваемые местному бюджету из вышестоящего бюджета на определенный срок и на конкретные цели;
2)денежные средства, передаваемые местному бюджету из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;
3)денежные средства, предоставляемые из местного бюджета подрядной организации.
4)денежные средства, предоставляемые из бюджета подрядной организации.
6.Какие из приведенных финансовых средств не входят в состав муниципальных финансов: 1) средства местного бюджета; 2) муниципальные внебюджетные средства;
3) финансовые ресурсы муниципальных предприятий;
4) средства, мобилизуемые на финансовом рынке.
7.Утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции:
1)главы муниципального образования как главного распорядителя финансовых средств;
2)представительного органа муниципального образования;
3)исполнительного органа муниципального образования;
4) контрольного органа муниципального образования.
8. Средства самообложения граждан - это разовые платежи граждан, осуществляемые для:
1)решения конкретных вопросов местного значения;
2)решения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3)для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
4)все вышеперечисленное.
9.Вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются: 1) на местном референдуме или сходе граждан; 2) на собраниях, конференциях граждан;
3) представительным органом муниципального образования;
4) все вышеперечисленное.
10.Средства самообложения граждан - это:
1)разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения;
2)постоянные платежи граждан, осуществляемые для решения вопросов местного значения;
3)закрепленные в строго фиксированной доле отчисления от местных налогов;
4)местные налоги и сборы.
11. Порядок осуществления муниципальных заимствований устанавливает:
1)представительный орган муниципального образования;
2)местная администрация как исполнительно-распорядительный орган;
3)глава муниципального образования как главный распорядитель финансовых средств;
4)контрольный орган муниципального образования.
Глава 10. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
10.1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления: понятие и состав
Под экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Значение экономических основ велико, т.к. именно они обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципального образования и созданию условий для его жизнедеятельности, способствуют комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования, а также оказывают влияние на экономическое положение в стране в целом.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют:
1)находящееся в муниципальной собственности имущество;
2)средства местных бюджетов;
3)имущественные права муниципальных образований.
Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве ведения городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям. Муниципальная собственность - это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.
Муниципальная собственность - это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества.
К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:
а) обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);
б) служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;
в) основной субъект - население муниципального образования;