8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

преступности и исследованию правосудия (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute) предложили Всемирную программу против коррупции (Global Program against Corruption), в кото-

рой перечислены комплексные мероприятия не только по ее профилактике, противодействию ей, но и по активной борьбе с ней.

Этот же Центр разработал Руководство ООН по антикоррупцион-

ной политике (United Nations Manual On Anti-Corruption Рolicy)216 и

«Набор антикоррупционных инструментов» (Anti-Corruption Tool Kit), который постоянно обновляется и доступен для отечественных исследователей. Предлагаемый набор антикоррупционных инструментов основывается на современном опыте борьбы с коррупцией в разных странах мира.

Все программы международного масштаба по борьбе с коррупцией предусматривают демократизацию общественной жизни, усиление прозрачности деятельности всех государственных и муниципальных органов. Для стран Западной Европы и США эти идеи самоочевидны, связаны с их традиционными гуманистическими ценностями. В странах, не имеющих демократических традиций, приходится доказывать неспособность авторитарных режимов решать проблемы коррупции без ущерба для общества.

Проблемами сокращения коррупции активно занимаются в Казахстане, где принят специальный закон; на Украине еще в 1998 г. указом президента была утверждена Концепция борьбы с коррупцией на 1998–2005 годы, в Словакии действует «Национальная программа по борьбе с коррупцией» и др.

Как отмечают специалисты217, все анализируемые и предлагаемые в отдельных странах антикоррупционные программы основаны на конвенциях и резолюциях ООН. Кроме того, в резолюциях ООН, Совета Европы содержатся предложения национальным государствам развивать служебное право. Целью этих предложений являются: обеспечение подотчетности и прозрачности деятельности государственных и муниципальных органов власти; организация государственной и муниципальной службы на основе закона, в том числе переход от службы конкретным руководящим лицам к службе на благо общества; контроль за доходами публичных должностных лиц и даже декларирование доходов их родственников; создание этических кодексов поведения для государственных и муниципальных служащих; криминализация коррупционных деяний; ограничение иммунитета должностных лиц, совершающих коррупционные преступления.

На основе базовых международных рекомендаций и другие отраслевые сообщества стали формировать свои стратегии борьбы с коррупцией.

216http://www.unodc.org/pdf/crime/grocpublication/manual.pdf.

217Митин А.Н. Попустительство коррупции превращает государство в «территорию» // Бизнес. Менеджмент. Право. 2008. № 1.

361

В частности, Всемирная таможенная организация (ВТО) изложила в июне 2003 г. свои 10 основных направлений в так называемой Арушской декларации: четкое управление и приверженность идее противодействия коррупции; наличие регулятивных стандартов; открытость и прозрачность; автоматизация; реформирование и модернизация службы; аудит и расследование; кодекс чести; управление кадрами; моральная и организационная культура; взаимодействие с бизнесом.

Тогда же специалист ВТО в сфере антикоррупционной деятельности Р. Клитгорд предложил полезное аналитическое решение для понимания коррупции. Он отмечает, что коррупция чаще всего возникает в случае, когда посредники (отдельные лица и (или) группы лиц) имеют монопольную власть над клиентами, свободу действий в предоставлении товаров или услуг и когда уровень их подотчетности низок. Согласно этим принципам вероятность возникновения коррупции можно описать простой формулой:

Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подотчетность.

Антикоррупционное законодательство западных государств, США, Канады и некоторых стран Азии, учитывая рекомендации международного сообщества, формулирует перечень затрат, ограничений и предписаний, которые в сочетании с национальными традициями, культурой государственных служащих позволяют получать относительно эффективные результаты.

ВГермании государственным служащим независимо от их конкретных специфических функций вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, имея при этом целью благо всего общества. Они несут полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) государственный служащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику.

Актуальная проблема борьбы с коррупцией — соблюдение служебной тайны.

ВГермании государственный служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам) даже в суде. Разрешение на это дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учреждения или уполномоченный им государственный служащий. Закон закрепляет обязанность государственного служащего заявлять о ставших ему известными уголовно наказуемых деяниях. Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим государственным жалованьем и други-

362

ми выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

В Канаде много внимания уделяется борьбе с парламентской коррупцией. Связи парламентариев с миром бизнеса являются объектом скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских обязанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, являются гласность и отчетность.

Законодательные меры против парламентской коррупции в Канаде устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции — взяточничество — к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит лицо как получившее взятку, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.

В США действуют Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 г. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата. С 1990 г. действует приказ Президента США № 12731, который подтверждает принятые ранее, но уже измененные и дополненные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и государственных служащих. Приказ запрещает государственным служащим участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации, использовать такого рода информацию в личных целях.

Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей. В обязанность служащим вменено докладывать в со-

363

ответствующие инстанции обо всех замеченных случаях нарушения права собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назначаемые президентом США, вообще не могут получать какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей.

Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в применении к нему одной из следующих мер воздействия: частичная или полная дисквалификация; перемещение на низшую ступень; предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи. При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

Многие специалисты склонны полагать, что успешнее всего борются с коррупцией небольшие страны с малочисленным, этнически и культурно однородным населением, имеющие развитые институты демократии и гражданского общества. Вместе с тем впечатляющих успехов в борьбе с коррупцией добились Великобритания, Франция, Испания, Южная Корея, ЮАР, Италия, Япония и даже Китай, где власти выстраивают эффективную антикоррупционную систему. Всплеск проявлений коррупции в посткоммунистических странах свидетельствует о сложности и масштабности задач переходного периода. Зарубежный опыт показывает, что борьбу с коррупцией нельзя проводить эпизодически, а для положительного результата требуется не одно десятилетие.

Россия позиционирует себя как страна, постепенно создающая правовую среду и гражданское общество, воспринимающая международный опыт противодействия коррупции, которая в сознании многих чиновников и политиков не преступление, а образ жизни.

Одна из первых программ по борьбе с коррупцией была принята Национальным антикоррупционным комитетом в 2001 г., не имеющим правительственного статуса218. В 2008 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции»219 закрепил основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В законе впервые сформулировано понятие коррупции. Смысл нового законодательства состоит в установлении мер по профилактике коррупции, формировании комплексных организационных, экономических, политических, социальных мер противодействия этому явлению. Но самое важное — предстоит постепенно менять сознание граждан, внедрять антикоррупционные стандарты

218Программа антикоррупционной политики России // Чистые руки. 2000. № 4. С. 56.

219Рос. газ. 2008. 30 дек.

364

поведения, способствовать росту взыскательности и требовательности к качеству государственного управления.

Контрольные вопросы

1.Какова основная социальная функция государственного управления?

2.Как в общественном мнении выражается, передается, поддерживается иерархия статусов и социальных групп?

3.В чем состоит специфика управленческого труда на государственной службе?

4.Как происходит разделение труда в системе государственного управления?

5.При каких обстоятельствах могут быть успешно решены задачи взаимоотношений власти и общественности?

6.В чем сущность иерархического построения системы государственного управления?

7.Каковы основные причины бюрократизации аппарата государственного управления?

8.Каким образом конфликт интересов может влиять на развитие коррупции в стране?

Задания для углубленного изучения

1.Сформулируйте причины, по которым государство проявляет особое внимание к развитию социальных интересов.

2.Определите наиболее важную особенность организации труда руководителя в органе государственной власти.

3.Охарактеризуйте формы установления коммуникаций между государственными структурами и обществом.

4.Проанализируйте преимущества и недостатки централизации и децентрализации государственного управления.

5.Назовите основные отличия бюрократии от бюрократизма.

6.Охарактеризуйте значимость международных организаций в мероприятиях по противодействию коррупции.

7.Сформулируйте свою точку зрения относительно преодоления конфликта интересов в отечественной системе государственного управления.

365

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ПРИНЯТАЯ НА ВСЕНАРОДНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ 12 ДЕКАБРЯ 1993 г.

по состоянию на 1 июля 2010 г.

(с изменениями, внесенными указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 20, 10 февраля 1996 г. № 173, 9 июня 2001 г. № 679, 25 июля 2003 г. № 841, федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ, 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ,

30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ, 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ, 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ)

Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и со-

гласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство,

исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,

чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость,

возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,

стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним

и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества,

принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Раздел первый

Глава 1 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Статья 1

1.Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2.Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

366

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Статья 3

1.Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2.Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3.Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4.Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Статья 4

1.Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю

еетерриторию.

2.Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3.Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

(По вопросу о применении отдельных положений статьи 5 см. Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О)

Статья 5

1.Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2.Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3.Федеративное устройство Российской Федерации основано на

еегосударственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4.Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

367

2.Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3.Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Статья 7

1.Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2.В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Статья 8

1.В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2.В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Статья 9

1.Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2.Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

(По вопросу о применении отдельных положений статьи 11 см. Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О)

Статья 11

1.Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2.Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

368

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 13

1.В Российской Федерации признается идеологическое многооб-

разие.

2.Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

3.В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4.Общественные объединения равны перед законом.

5.Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Статья 14

1.Российская Федерация — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

2.Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Статья 15

1.Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2.Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3.Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

369

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Статья 16

1.Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.

2.Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Глава 2 ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Статья 17

1.В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

2.Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.

3.Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Статья 18

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 19

1.Все равны перед законом и судом.

2.Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

3.Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Статья 20

1.Каждый имеет право на жизнь.

2.Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обви-

370