8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

•профессиональное и квалификационное разделение управленческого труда;

•определение специализации исполнителей по выполнению основных и вспомогательных работ, совмещению функций;

•применение технических карт и норм управляемости;

•совершенствование систем оплаты труда.

3. Нормирование труда:

•изучение и анализ содержания и характера труда руководителей, специалистов и технических работников (вспомогательного персонала);

•установление целей нормирования, требований к разрабатываемым нормам;

•выбор методов нормирования;

•выбор оптимальной технологии выполнения управленческих функций;

•разработка и расчет самих норм;

•апробация норм, оценка их экономической эффективности;

•доведение норм до исполнителей, проведение необходимого инструктажа;

•систематический учет выполнения норм: норм времени, норм обслуживания, норм управляемости укрупненных нормативов численности.

4. Комплексное организационное проектирование:

• улучшение организационной и функциональной структур в органе государственной власти;

• рационализация технологии выполнения государственных функций, условий труда, использование рабочего времени;

• внедрение оргтехники и повышение уровня управленческого труда за счет информационных технологий.

5. Совершенствование организации рабочих мест и условий труда:

•улучшение санитарно-гигиенических условий и безопасности труда на рабочих местах в органе государственной власти;

•улучшение пространственно-антропометрических характеристик рабочего места руководителя;

•расчет оптимальной потребности в оргтехнике;

•проектирование интерьера;

•создание морально-психологического комфорта при коммуникациях.

6. Управление временем:

•составление списка работ;

•определение продолжительности каждой работы;

•сопоставление времени, необходимого для выполнения работ, со своим фондом в общем бюджете времени;

311

•составление плана всех работ, нормирование их продолжитель-

ности;

•определение сроков начала и окончания работ;

•взаимная увязка работ между собой по срокам;

•выработка социально-психологической установки на экономию времени;

•планирование времени: учет времени; анализ затрат; выявление факторов нерационального увеличения затрат времени; составление графиков-регламентов рабочего дня, недели, месяца;

•рациональное использование времени: передача технических работ специальным помощникам; делегирование части тактических функций компетентным специалистам; сохранение информационных потоков, проходящих через руководителя.

7. Рациональное использование времени за счет увеличения скорости работы с информацией через освоение методов:

•углубленного чтения, требующего анализа и осмысления сложности материала;

•обычного чтения, не требующего большого внимания;

•быстрого чтения специальной литературы с максимальной скоростью при одновременном понимании и запоминании прочитанного;

•чтения-скольжения с фиксацией мест, вызывающих интерес;

•чтения-сканирования только определенной части текста, где может быть искомая информация.

8. Создание автоматизированного рабочего места руководителя:

•формирование развитой базы данных, постоянно пополняемой оперативной и достоверной информацией в режиме непрограммирующего профессионала;

•представление информации в форме, адаптированной к психологическим характеристикам руководителя, при высоком уровне ее интеграции на экране;

•наличие диалоговых программных средств, регулирующих организаторскую и административную деятельность;

•обеспечение оперативной связи с другими источниками информации в пределах организационной структуры;

•обеспечение простоты работы при повышенной надежности технических и программных средств;

•обеспечение возможности накопления в электронной памяти опыта и решений.

9.Совершенствование системы переподготовки и повышения квалификации:

•изучение современных достижений в области информационных технологий;

312

•тренировка и отработка новых приемов в технике личной ра-

боты;

•самообразование;

•использование возможностей Интернета.

10. Рационализация документооборота:

• внедрение адресности при направлении документов;

• равномерное распределение работы и равномерность движения документопотоков;

• синхронное выполнение отдельных операций по отработке документов в процессе движения;

• равномерная загрузка каналов движения документов.

11. Внедрение прогрессивных технологий проведения совещаний и мероприятий массового характера:

•знакомство с классификацией совещаний: учебно-инструктив- ные, информационные, разъяснительные, оперативные, проблемные;

•применение на практике основных правил проведения совещаний, влияющих на затраты рабочего времени;

•внедрение сценариев-церемониалов для проведения мероприятий массового характера.

Рациональная организация труда руководителя — один из показателей культуры управления в органе государственной власти, нравственных ценностей личности. По ней определяются совокупность знаний, умений и навыков руководителя в отношении организации деятельности своей и подчиненных. Современной организации труда должен соответствовать интерьер рабочего места руководителя.

Указанные особенности организации труда руководителя имеют общий характер и касаются всех государственных служащих, хотя организация их труда определяется должностным регламентом, иерархическим уровнем управления, диапазоном информационных контактов и коммуникационных связей.

§ 3. Связи органов государственной власти с общественностью

В зависимости от действующего в государстве политического ре-

жима различают несколько моделей связей органов власти с общественностью:

1)властвования и подчинения;

2)переходная на основе взаимодействия;

3)управленческая.

Первая модель характерна для государств, где осуществление властной воли строится на принципах авторитаризма. Личность и создаваемые населением общественные объединения рассматриваются как потенциальный источник влияния в обществе, конкурирующий с государством. Инициативные действия, совершаемые населе-

313

нием, расцениваются органами государственной власти как посягательство на государственные интересы. Так, существовавшие в советский период общественные организации (профсоюзы, комсомол, женские, ветеранские и другие объединения) были частью государственного аппарата, его особой, строго отрегулированной составляющей. Несмотря на чаще всего формальный характер общественных инициатив, они нередко поддерживались искренним участием социально активных людей. С их помощью образовывались постоянные общественные связи, а жесткие формы влияния власти приобретали видимость реальных механизмов диалога с представителями органов государственной власти, партийными структурами, социальными группами. Отношения властвования и подчинения вели к преобладанию в системе государственного управления неформальных связей и процедур, ведущих к субъективизму и произволу.

Таким образом, авторитарные режимы всегда демонстрируют отрыв представителей государственной власти от общества, превращают систему государственного управления в замкнутую корпорацию, претендующую на монопольную компетентность, отчуждают рядового гражданина от управления. В этом случае власть включает мощный, имеющий глубокие корни психологический механизм подчинения, покорности. Люди склоняются перед диктаторами не потому, что боятся наказания, а по причине уважения грубой силы. Авторитарный режим характеризуется отсутствием полноценных общественных институтов, а организация общества имеет закрытую, вертикальную структуру с централизованным потоком коммуникации и аналогичной системой принятия решений.

В государствах, ориентированных на создание демократии, особенно актуальна потребность в диалоге власти и общественности, поэтому стратегия коммуникации общества и государства основывается на поиске механизмов взаимодействия (переходная модель). Этому содействуют несколько моментов.

Во-первых, государство как политический институт демократического общества стремится найти такой способ управления, при котором объект и субъект управленческого воздействия не были бы жестко разделены, а выступали бы как взаимоответственные субъекты общественных отношений.

Во-вторых, формирующееся гражданское общество испытывает потребность в различных социальных институтах и эффективных технологиях взаимодействия власти и государства.

В-третьих, общество переходного периода нуждается в построении системы защиты прав человека во всех сферах общественной, политической, экономической и личной жизни.

В-четвертых, формы взаимодействия во многом зависят от определения реальных границ, характера воздействия средств массо-

314

вой коммуникации на граждан и ограничения возможностей влияния власти на эти формы распространения информации.

Чтобы механизм взаимодействия органов государственной власти и общественности в условиях применения переходной модели взаимоотношений функционировал, требуется преодолеть ряд серьезных преград, которые обусловлены следующими обстоятельствами:

1)государство обладает мощными институализированными формами и структурами принуждения, а гражданское общество лишь формируется и находится почти в постоянной зависимости от государства — его правовой защиты, экономической и финансовой поддержки;

2)государство далеко не всегда оказывается способным на позитивный политический диалог и демонстрирует агрессивные волюнтаристские поползновения;

3)гражданское общество, прежде всего в лице его экстремистски настроенных объединений, для достижения приоритетных политических целей может использовать средства, принципиально не согласующиеся с нормами кодифицированного права;

4)для государства наиболее серьезной проблемой остается изменение практически всей системы законодательства, в том числе принятие законодательных актов, регулирующих деятельность общественных объединений, институтов открытой демократии (согласительные комиссии, общественные палаты и советы, общественные слушания и т.д.);

5)органы государственной власти в центре и на периферии далеко не всегда прибегают к услугам общественного мнения для разрешения конкретных задач государственного управления.

По существу, в цивилизованных странах (цивилизованность гражданского общества означает его экономическую, социальную, духовную организованность и упорядоченность, а также готовность к самоуправлению) в конце 70-х гг. XX в. стали оформляться контуры демократии участия, при которой система политического представительства, реализуемая политическими партиями и движениями, логично дополняется системой специального представительства интересов, которую составляют институты гражданского общества — общественные объединения, а также различного рода «группы интересов», «группы давления» и т.д. Развитие законодательства в данных странах осуществляется при активном использовании оценки регулирующего воздействия нормативных актов (regulatory impact assessment), под которым понимается проведение эмпирических исследований, направленных на прогнозирование либо оценку фактического воздействия предложенных регулирующих актов на целевую аудиторию, рынки, государственный сектор.

Такие оценочные исследования в общегосударственном масштабе можно рассматривать как инструмент информационно-аналити-

315

ческой и социально ориентированной системы управления, при которой разработка правового акта сопровождается проведением публичных обсуждений и получением экспертных оценок со стороны заинтересованных лиц и организаций.

В Российской Федерации отдельные элементы построения партисипативной модели демократии можно проследить в создании и развитии института Общественной палаты, общественных консультативных советов, образуемых при органах государственной власти и местного самоуправления, привлечении независимых экспертов к проведению экспертизы законопроектов и участию в парламентских слушаниях на начальных стадиях законодательного процесса. Привлечение к поиску оптимальных законодательных решений общественных объединений имеет своей целью в том числе реализацию механизма обратной связи между законодателем и обществом, а также принципа социальной справедливости в действующем законодательстве.

Вместе с тем проблемы взаимоотношений власти и общественности зримо выявляются в формах обеспечения группового доминирования власти, которое в той или иной степени присуще всем политическим режимам163. Так, власть, будучи видимой формой явного правления, представляет собой деятельность структур и институтов, ориентированных на публичное взаимодействие с населением или другими политическими субъектами. Власть в этой форме осуществляется в виде действий государственных органов, которые вырабатывают и на виду у всего общества применяют определенные процедуры принятия и согласования решений; политических лидеров, которые обсуждают с общественностью принятые меры; оппозиционных партий и СМИ, которые критикуют действия правительства, и т.д.

Таким образом, политическая власть принципиально обращена к обществу, публично демонстрирует свою заинтересованность в общественной поддержке собственных решений, показывая, что политические решения принимаются во имя интересов населения и под его контролем. Публичная форма властвования характеризует политику как взаимодействие властвующих (управляющих) и подвластных (управляемых), наличие у них определенных взаимных обязательств, действие взаимно выработанных норм и правил соучастия элит и неэлит в управлении государством и обществом.

Наряду с этим в политическом пространстве складываются и формы полускрытого (теневого) правления. Они характеризуются или приоритетным влиянием на формирование политических целей каких-либо структур (отдельных органов государства, лобби), формально не обладающих такими правами и привилегиями, или доминированием в процессе принятия решений мнений различных эли-

163 См.: Боббио Н. Государственный правопорядок: Пер. с англ. М., 1994; Галкин А.А. Индивид и гражданское общество: Российская специфика // Власть. 1999. № 8. С. 339.

316

тарных неформальных группировок. Наличие такого рода властных процессов показывает не только то, что толкование государственных задач или выработка правительственных решений на деле является процессом значительно менее формализованным, чем это объявляется официально или видится со стороны. Теневой характер данного профессионального процесса демонстрирует и то, что он открыт влиянию разнообразных центров силы (ресурсов) и зачастую в принципе ориентируется на отстранение общественности от обсуждения тонких и деликатных проблем, которые не нуждаются в широкой огласке.

Третья форма политической власти обозначается как скрытое правление, или криптоправление. Оно демонстрирует те способы властвования, которые практикуются либо органами тайной политической полиции, либо армейскими группировками и другими аналогичными структурами, которые де-факто доминируют в определении политических целей отдельных государств. К этому же типу властвования можно отнести и деятельность криминальных сообществ, поставивших себе на службу государственные институты и превративших их в разновидность мафиозных объединений. Эти примеры показывают, что в структуру власти отдельных государств могут входить институты и центры влияния, которые действуют против самого государства.

Эффективность государственного управления зависит от общественной поддержки, означающей заинтересованное участие граждан в делах государства, что возможно при наличии постоянного диалога между органами государственной власти и общественностью. Направления такого диалога могут быть реализованы с помощью технологий современных коммуникаций и выражаться в следующем:

1)доступ граждан ко всем источникам общественной, политической, экономической и государственной информации, кроме, разумеется, тех, которые составляют предмет государственной или коммерческой тайны;

2)широкая гласность осуществляемых общественно-полити- ческих мероприятий (от подготовки проекта принимаемого общест- венно-политического решения до его реализации);

3)свобода слова, включая свободу критики, отсутствие запретных зон для критики; заинтересованность гражданских и политических структур в постоянном обмене накопленным опытом.

Связи с общественностью в государственном управлении предполагают плюрализм — сосуществование и взаимодействие в обществе различных политических партий и иных общественных объединений, которым закон обеспечивает свободу выражения их интересов, мнений, позиций.

Вэкономической сфере плюрализм выражается в многообразии

иравноправном статусе всех форм собственности — частной, акционерной, кооперативной, общественной и государственной, в свободе выбора указанных форм собственности, в гарантированном государ- ственно-правовом обеспечении деятельности самих собственников. В

317

социальной сфере о плюрализме свидетельствует развитая система социальных общностей (традиционных и нетрадиционных), способных и готовых решать самостоятельно социально-политические проблемы, осуществлять контроль за деятельностью государственных и общественных органов. В политической сфере плюрализм — это наличие широкого спектра политических сил, движений, партий и организаций, действующих на основе общепризнанных норм общения, в том числе правил конкурентной борьбы, включая парламентскую и внепарламентскую ее формы. В духовной сфере плюрализм знаменует собой мировоззренческую свободу и самоопределение личности, терпимость к противоположным взглядам и мнениям, исключение любой дискриминации по идеологическим признакам.

В управленческой модели связи с общественностью власть строит на основе партнерского диалога, применяя соглашения, информационное взаимодействие, приглашение к участию в законотворческом процессе, совместной разработке и осуществлению национальных проектов и социальных программ. Сущность таких партнерских взаимоотношений власти и общественности заключается в мобилизации социальной энергии граждан и поиске каналов ее передачи в публичную власть. В этом случае люди втягиваются в политику, приходят к осознанию себя гражданами, потому что их побуждают к этому реальные жизненные интересы, стремление выразить и защитить их во взаимоотношениях с другими группами интересов. Выражая частные интересы, которые не попали в орбиту государственной политики или не учитываются ею, гражданское общество тем самым оппонирует государству, соглашается сотрудничать с ним. Взаимодействие между властью и общественностью тогда происходит по линии частного и публичного начал, в котором не следует забывать старой истины: «Salus populi suprema lex esto» — благо народа есть высший закон.

Таким образом, цели связей власти с общественностью в системе государственного управления можно обозначить как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом в политической сфере общества и целостностью государственной власти. Сами же связи — это целенаправленное взаимодействие органов государственной власти с гражданами и социальными институтами по реализации функций коммуникации власти и государственного управления.

Становление и эффективность институтов гражданского общества во многом зависят от отношения к ним самих граждан, осознания ими общности групповых интересов, готовности отстаивать их во взаимодействии с властью.

Предпосылки отношений «индивид — институты гражданского общества» закладываются с первичной социализации личности: семейный уклад и социальный статус семьи; сообщество сверстников; школьный коллектив; неформальные и формальные организации

318

молодежи; система общественных отношений в связи со вступлением индивида в самостоятельную жизнь; социальный статус и ценностные ориентации; объективно обусловленное включение индивида в одну из существующих больших социальных общностей и т.д. При этом личность находится под влиянием мощных дополнительных факторов, как объективно сложившихся, так и сознательно направленных. Среди них — специфика политической культуры, устоявшийся стиль принятия решений в политических институтах, формы контактов представителей государственной власти и граждан, влияние различных организаций и манипуляторских воздействий правящих классов, психологическое давление с помощью средств массовой коммуникации.

Наибольшее влияние на установление связей между государственными структурами и обществом оказывают неформальные группы, особенно в муниципальных образованиях. В европейских странах со сложившимися традиционными общественными отношениями в маленьких городах, сельских общинах в роли неформальной группы чаще всего выступает непосредственное окружение, находящееся обычно под воздействием местной элиты: старосты, учителя, священники. Их влияние на индивида подкрепляется системой неформальных санкций, а на власть — выражается в форме официального требования от имени граждан решить те или иные проблемы. Чем крупнее тип муниципального образования, тем значительнее по количеству неформальные группы и включенность их обитателей в систему общественных отношений.

В институционализированной организации по мере приобретения ею более или менее массового характера возникает вертикальная организационная структура, иерархические управленческие связи, вырабатывается своя специфическая квазиидеология, содержащая набор целевых установок и свод правил поведения. Появляются взаимообратные коммуникации между общественными организациями и государственным аппаратом. Эти контакты позволяют установить обратные связи между властью и общественностью.

Органы государственной власти в этих случаях активно развивают функции связей с общественностью, создавая специальные структуры, которые решают следующие задачи:

•установление, поддержание, расширение контактов с гражданами и организациями;

•информирование общественности о существе принимаемых решений;

•анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органов власти;

•прогнозирование социально-политического процесса, обеспечение органов власти прогнозными аналитическими разработками;

•формирование благоприятного имиджа власти и должностных лиц.

319

Эти направления модифицируются в зависимости от уровня отношений внутри органов власти и между ними. Здесь выделяются микроуровень (отношения внутри структур органов власти, когда каждая из них рассматривается как относительно автономный субъект управления), мезоуровень (отношения между различными структурами государственного и муниципального управления) и макроуровень (отношения органов власти с институтами гражданского общества).

Всамом общем виде под общественностью понимают любую группу людей или отдельного человека, так или иначе связанных с деятельностью организации. Чаще всего у этих субъектов присутствуют общие осознанные интересы и ценности.

Общественность имеет два существенных признака. Первый из них — публичный статус, характеристиками которого являются: открытость; ориентация на удовлетворение общего интереса; связь с общественными делами; участие в формировании общественного мнения; общеизвестность. Второй признак — характеристика общественности как субъекта социального взаимодействия, включенного в отношения коммуникации. Общественность является основным объектом в PRдеятельности (англ. public relations — общественные отношения).

Влитературе по PR предлагаются различные подходы к классификации групп общественности: ситуативный, психографический, демографический, географический, социального влияния и т.д. В контексте взаимоотношений власти и общественности наиболее инте-

ресна классификация групп общественности по особенностям их социального влияния:

1)группы скрытой власти. К данной категории относятся люди, которые занимают высокое положение в тех или иных социальных структурах и способны активно действовать вопреки легитимным действиям официальных субъектов управления. Это «серые кардиналы», которые держат в своих руках ключевые позиции в органах государственной власти или муниципального управления путем давления на ее официальных лидеров. Такое давление часто оказывается в форме манипуляции, и его нелегко распознать. «Серые кардиналы» могут существовать как в системе государственного управления, так и за ее пределами;

2)группы членства. В этой категории учитывается принадлежность личности к той или иной партии, общественной организации, ассоциации и т.п. Такая личность в социальном взаимодействии может использовать социально-коммуникативный потенциал организации, членом которой она является, что, несомненно, усиливает ее влияние в социальных коммуникациях. Такие люди, например, могут использовать масс-медиа, контролируемые их организацией;

3)группы лидерства. Данная группа может включать в себя лидеров по двум признакам — формальному и неформальному лидерству. Иначе говоря, в эту группу могут входить люди, занимающие

320