8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

властью: группы интересов не ставят перед собой задачу прийти к власти (бороться за нее), они пытаются лишь оказывать воздействие на механизм принятия политических решений с целью реализации групповых интересов.

Поскольку вся деятельность человека обусловлена существующими потребностями, он направляет свои действия на их удовлетворение, реализует свои жизненные интересы. Из всего многообразия мотивов, влияющих на общественные поступки людей, выделяются интересы, формирующие логику субъектов государственного управления. Поэтому одним из важнейших институтов государственного управления, которое всегда связано с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов. С ее помощью осуществляется коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают189.

Представительство интересов в государственном управлении — механизм сближения, согласования интересов между

различными социальными группами населения, отдельными гражданами и государством.

В теории и практике государственного управления, смежных науках предлагается несколько типологий групп интересов.

Общинные группы, в которых люди связаны между собой прежде всего принадлежностью к сообществу, а только затем — своими мотивами и стремлениями (племенные, этнические группы, тейпы, кланы).

Ассоциативные группы создаются людьми для реализации достаточно ограниченных интересов локального характера.

Группы по обычаю (чаще всего религиозного толка) используют личные контакты с представителями государственной власти.

Группы защиты и поддержки — наиболее распространенные в странах развитой демократии типы заинтересованных групп (ассоциации, профсоюзы, общественные движения), отстаивающие материальные и социальные интересы своих сторонников на основе активного взаимодействия с органами государственной власти.

Институциональные группы имеют влияние внутри органов государственной власти, особенно на процесс принятия управленческих решений.

Группы поддержки (антивоенные организации, экологические движения и т.п.) проявляют себя при достижении определенных ограниченных целей.

Группы интересов позволяют своим членам, а также всем гражданам и организациям если не воздействовать на процесс государственного управления, то как минимум формулировать рекомендации и

189 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 133.

341

следить за правильностью исполнения властью своих обязательств перед народом.

В современных условиях группы интересов создают различные по содержанию и форме системы влияния на решения, принимаемые в органах государственной власти: воздействие на общественное мнение; активность в электоральном процессе; интеграция в систему «функционального» представительства (комитеты, советы при исполнительных органах власти); распространение лоббирования и профессиональной лоббистской деятельности; расширение политического представительства (участие населения в деятельности органов государственной власти, политическое лидерство и т.п.).

К основным способам представительства интересов в госу-

дарственном управлении относят: партийный, законодательный региональный, корпоративный, клановый, лоббистский.

Системы влияния на государственные решения в целом носят общественный характер, выполняют своего рода компенсаторную функцию согласования, посредничества и коррекции в процессе адекватного взаимодействия общества и государства.

Особого внимания заслуживает представительство интересов в парламенте, которое носит государственно значимый характер. Депутаты в этом случае выступают проводниками выражения интересов народа в процессе принятия наиболее важных государственных решений, имеющих, как правило, форму законодательных актов.

Таким образом, представительство интересов в государственном управлении объединяет два начала: функциональное и политическое, и формируется преимущественно на основе горизонтальных сетевых связей, а не на обязательных для государства вертикальных иерархических отношениях. Роль системы представительства интересов не в том, чтобы исполнять властные функции, а в том, чтобы влиять на власть и на весь процесс формирования и осуществления публичной политики, обнародуя и отстаивая все многообразие частных интересов.

Представительство интересов в государственном управлении функционирует на стыке легитимности и легальности. Инициативы групп интересов, расширяющийся спектр жизненных запросов и потребностей, новые формы их деятельности побуждают государство реагировать на них, принимать новые законы, устанавливать новые правовые нормы, вносить изменения в конституцию, т.е. делать их легальными.

Проникновение представительства интересов в партийную и политическую сферу отражает особую роль одного из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства — лоббизма.

Этимологически «лобби» произошло от латинского lobia (открытый портик, примыкающий к зданию; галерея). В XVI в. оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII в. им стали называть помещение для прогулок в палате об-

342

щин Англии. Переход церковного слова в светско-парламентский обиход связан с историей парламентаризма этой страны.

Во времена становления английского парламента в XIII в. его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в зданиях церкви. И сегодня место расположения английского парламента — Вестминстер (переводится как «западная монастырская церковь»).

Несколько позже лоббистами стали называть лиц, которые уговаривали членов парламента тем или иным образом проголосовать за законопроект. В США к лоббистской стали относить и деятельность по покупке голосов конгрессменов, что повлияло на политизацию этого понятия.

Вроссийской научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».

Вшироком (обывательском) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе политических) по активному отстаиванию своих интересов. В рамках этого подхода лоббизм — не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники такой трак-

товки термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме президента, правительства, депутатском лоббизме и т.д.190

Вболее узком смысле лоббизм — это действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями органов государственной власти с целью принятия (или непринятия) решений в соответствии с интересами специальных групп. Здесь лоббизм связывается исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структуре государственной власти.

Думается, несмотря на разные подходы к современному использованию данного термина, можно очертить некоторые границы обозначенного им явления.

Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом.

Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут влиять на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны таковым желанием кого-либо, то это не лоббизм.

190 Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. М.: Политика, 1999.

343

Лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными официальными лицами. Гражданин, который по собственной воле и доступными ему средствами стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом.

Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять влияние.

Таким образом, в широком смысле лоббизм — это установ-

ление контактов и передача сообщений (лицами, действующими не от своего имени), адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения. В этом плане лоббизм можно рассматривать как политическое явление, как деятельность, направленную на представителей официальной власти.

Анализ мировой практики лоббистской деятельности показывает, что существует проблема ее законодательного урегулирования и предпринимаются попытки ее решения.

В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов.

Другие страны пытаются разработать и принять соответствующие законы. По этому пути, в частности, идут Австралия и Россия. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В некоторых странах лоббизм запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего встроенный парламентский лоббизм) либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, прямо или косвенно регулирующие определенные виды лоббистской деятельности.

Как правило, при урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс, реализуются две основные стратегии191.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.), с помощью специальных нормативных правовых актов (ФРГ, Франция, Италия и др.). При этом наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может либо признаваться, либо отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравнивать-

191 Киселев К.В. Лоббизм: Проблемы правового регулирования // ЧиновникЪ. 2000 № 3.

344

ся к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия обусловлена стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности) путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать, что обе стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Например, вполне представима ситуация, когда при наличии частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, существует стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей

иих проявлений.

ВРоссии проблема лоббизма как проблема практическая существует достаточно давно. Однако в силу многочисленных обстоятельств идеологического, теоретического и практического характера она либо замалчивалась, либо вуалировалась категориями иного терминологического ряда.

К настоящему времени перспективы регулирования лоббистской деятельности связаны не с принятием специального нормативного правового акта на уровне Российской Федерации или ее субъектов. Совершенствование правовых механизмов регулирования лоббизма неотрывно от совершенствования институтов избирательного права, законодательства, устанавливающего статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, норм, регулирующих деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, законодательства о государственной службе.

Лоббизм в общественном сознании оценивается по-разному. Очень часто этот термин приобретает сугубо отрицательное зна-

чение, в чем-то созвучное значению слов «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования считаются незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция — все, с помощью чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной практике «влияния» на управленческие решения.

Вположительном смысле лоббизм — это здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, форма законного влияния «групп давления» на принятие управленческих решений государственными органами с целью удовлетворения определенных интересов граждан

иорганизаций.

345

Поскольку лоббизм весьма тесно связан с политической властью, он как полноценный институт гражданского общества может эффективно проявить себя при следующих условиях:

•возникновение в обществе широкого круга интересов в результате его расслоения, дифференциации и стратификации;

•расширение спектра демократических традиций в государстве;

•рост стремления различных групп и слоев общества воздействовать на власть с целью переориентации политики государства в свою пользу;

•развитие механизмов доступа граждан к власти на основе политического плюрализма;

•конкуренция групп интересов за влияние на структуры власти. Исследователи лоббизма выделяют несколько его форм: парла-

ментский лоббизм; политические торги; теневые неформальные соглашения; кампании по обработке общественного мнения через средства массовой информации; привлечение ученых через подготовку исследований и прогнозов192.

Лоббистская деятельность имеет свои технологии. Некоторые из них находятся в правовых рамках, а в отдельных используются криминальные методы.

Правовые способы лоббизма близки к технологиям public relations (PR). Фактически лоббист, используя различные методы внушения, пытается создать то или иное впечатление у депутатов по поводу рассматриваемого законопроекта. Заручившись поддержкой заинтересованных депутатов, опытный лоббист начинает планомерно воздействовать на тех депутатов, которые еще не составили мнение по рассматриваемому вопросу (а таких всегда большинство).

К наиболее эффективным способам лоббизма относятся:

1)освещение той или иной проблемы в средствах массовой информации «под нужным углом зрения»;

2)проведение социологических опросов и объявление рейтингов, которые никем не проверяются, а объективность сделанных выводов не подвергается сомнению (вера на слово);

3)организация научных исследований с предсказуемыми выводами, которые приводят при последующей аргументации на заседаниях профильных комитетов, комиссий, парламентских слушаниях и пр.;

4)проталкивание законопроектов для их предварительной подготовки в «удобных» для коммуникаций комитетах;

5)включение представителей групп интересов в экспертные советы;

6)организация митингов, шествий, забастовок, показательного голодания;

192 Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1999. С. 30.

346

7)организация конференций, круглых столов, семинаров с выступлением парламентариев по заранее оговоренным позициям с широким освещением проблемы в средствах массовой информации;

8)организация массового направления писем и телеграмм от граждан на объект лоббирования с требованием принять соответствующее решение (прием grass roots lobbying («корни травы») — технология легитимного лоббизма, появившаяся в США во время войны во Вьетнаме);

9)психологическое давление на депутатов и представителей органов государственной власти (телефонные звонки, личные визиты влиятельных людей, требования групп избирателей и т.п.).

Характерными признаками лоббизма с использованием криминальных и потаенных методов воздействия являются коррупционные связи и личный материальный интерес лиц, принимающих необходимое решение. Технологии такого лоббирования тщательно разрабатываются подготовленными для этих целей специалистами и весьма разнообразны:

•параллельное внесение удобного законопроекта;

•контроль ситуации отраслевыми лоббистами;

•создание оплачиваемого лобби;

•кулуарное создание законопроекта и его неожиданный выброс на рассмотрение парламента;

•использование возможностей открытого или закрытого голосования;

•манипулирование отдельными строками законопроекта при подготовке его окончательной версии (изменение и подмена положений);

•использование «удобного» времени для прохождения законопроекта (в последнюю очередь);

•организация утечки информации о готовящемся законопроекте

иполучение оплачиваемого заказа на его приостановку от заинтересованных лиц или групп интересов;

•скандальное выступление депутата якобы с «разоблачением» действий лиц, заинтересованных в определенных государственных решениях;

•подкуп должностных лиц;

•судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты);

•использование негативных фактов из жизни влиятельных людей в интересах соответствующих групп;

•сращивание интересов представителей криминального мира с интересами должностных лиц и депутатов и т.д.

В применении подобных технологий заинтересованы правящая бюрократия, крупный бизнес, которые могут отходить от форм партийного представительства, а значит, и общественного контроля, в сторону непубличных практик обрастания ведомственными связями.

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными нелегитимными спосо-

347

бами влияния на лиц, принимающих решения, требует регулирования. По тому, как в стране регулируется лоббизм, можно выделить две его модели:

1)англосаксонская модель (США, Канада, Австралия, ряд других стран), которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;

2)европейская, или континентальная, модель (Италия, Герма-

ния, Франция), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лиц, принимающих решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Лоббизм как процесс преодоления противоречий между актуальной потребностью в представительстве корпоративного интереса и отсутствием легитимного механизма его учета проявляет себя и на международном уровне.

Субъектами международного лоббизма являются структуры межгосударственного характера: транснациональные компании, конфессии, мировые диаспоры, общественные объединения и другие группы. Объект их деятельности и лоббистских интересов — группы стран, отдельные регионы, межгосударственные и другие национальные организации. В деятельности международных лоббистских структур чаще всего преобладают групповые установки. Наиболее активны в этой сфере три мировые религии и иудаизм, крупные финансово-про- мышленные корпорации и общественные фонды, привлекающие средства массовой информации, которые тоже относятся к большим многонациональным компаниям. Крупные агентства могут обеспечивать высокое качество работы в глобальном масштабе на основе современных информационных технологий.

Выстраивание новых систем международного лоббизма, в том числе такой его разновидности, как региональный и страновый лоббизм, не имеет и не может иметь под собой правового поля. В то же время нет серьезных оснований для его запрета, так как деятельность международных структур — заказчиков и исполнителей лоббистских проектов, если они не имеют откровенно криминальной направленности, вообще не регламентируется нормами международного права.

Таким образом, лоббизм как внутриполитическое явление, независимо от степени и уровня своей легитимности, основан на стремлении определенных субъектов снизить риски при взаимодействии друг с другом. Роль заинтересованных групп остается исключительно важной в сферах функционального и партийно-политического представительства.

Под контролем лоббистских структур и организаций будут оставаться практически все сферы жизни общества, в которых пересекаются интересы граждан, групп давления и власти. Многие страны в этом случае стремятся к использованию моделей цивилизованного лоббиз-

348

ма с их нормативно-правовым урегулированием и четким осознанием корпоративного интереса. Для системы государственного управления это означает ориентированность на управление не отдельными отраслями, а общими экономическими процессами, отделение нормотворческих функций от функций государственного контроля и надзора (наиболее заметных объектов лоббирования), пресечение криминальной лоббистской деятельности и коррупции.

В современной России профессиональным лоббизмом охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном смысле термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как законодательно он не закреплен. Значительную часть профессиональных лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с конкретными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые из них делают это настойчиво и многократно, в результате чего их деятельность и приобретает лоббистский характер. Эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, несут в себе настроения народа, его инициативы. Однако на федеральном уровне в этой сфере имеет место правовой вакуум — отсутствуют законы об обращениях граждан, о регулировании лоббистской деятельности, т.е. большой круг общественных отношений не урегулирован нормами права.

Законы, регулирующие лоббистскую деятельность, относятся к законодательству о взаимоотношениях общества (граждан) и государственной власти. Принятие специального законодательного акта о лоббистской деятельности станет развитием ст. 3, 32 и 33 Конституции РФ, в которых говорится, что народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также обращаться лично либо направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Лоббизм как правовую категорию можно представить в качестве одной из основных форм народовластия, базирующейся:

•во-первых, на праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45 Конституции РФ);

•во-вторых, на праве граждан «осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления» (п. 2 ст. 3 Конституции РФ);

•в-третьих, на праве участвовать «в управлении делами государства» (п. 2 ст. 32 Конституции РФ).

Эти положения непосредственно вытекают из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также из ст. 25 Международного

349

пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которые предписывают, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации

ибез необоснованных ограничений имеет право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так

ичерез посредство свободно выбранных представителей.

Важно, чтобы эта форма народовластия получила законодательное развитие. Пока лоббистская деятельность не будет поставлена законом под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм позволит установить авторов как государственных решений, так и вносимых в них конкретных поправок, выявить степень зависимости и независимости законодателей; избиратели станут более информированными о деятельности своих депутатов. Закон о лоббизме легализует лоббистскую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создаст правовые предпосылки для очищения этой деятельности от коррупционных действий. Он поможет оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, будет содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и исполнении государственных решений, предоставит общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контролировать этот процесс. Кроме того, закон будет способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев, даст возможность более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определит легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не является панацеей от коррупции (оборотной стороны лоббизма), но он значительно увеличивает юридические возможности этой борьбы193.

§ 6. Конфликт интересов и противодействие коррупции в органах государственной власти

Человеческая история свидетельствует о том, что реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью государственного чиновника и объективным выполнением им его должностных обязанностей проявилось с возникновением государств.

Сегодня это называют конфликтом интересов — ситуацией, в

которой чиновник имеет возможность получить выгоду для

193Исаков В.Е., Шеховцов В.А. Конституционные основы лоббистской деятельности

//Виртуальный клуб юристов [Электрон ресурс]. Режим доступа: http://www.yurclub.ru.

350