8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1
.pdf
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
СИБИРСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Н.М. Добрынин
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Современная версия новейшей истории государства
Учебник
ТОМ 1
Раздел 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Научный редактор доктор экономических наук, профессор А.Н. Митин
Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому образованию высших учебных заведений Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция» и специальности «Юриспруденция»
Новосибирск «Наука»
2010
1
RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES
SIBERIAN BRANCH
INSTITUTE OF NORTHERN DEVELOPMENT
MINISTRY OF EDUCATION AND SCIENCE
OF THE RUSSIAN FEDERATION
INSTITUTE OF STATE AND LAW
OF TYUMEN STATE UNIVERSITY
N.M. Dobrynin
STATE GOVERNMENT:
THEORY AND PRACTICE
Modern version of newest history of state
Textbook
VOLUME 1
Section 1
THEORETICAL FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT
Scientific editor
Doctor of Economy, Professor А.N. Мitin
The work is recommended by Educational methodical association under the juridical education of higher educational institutions of the Russian Federation as a textbook for students of higher education trained in the direction of “Jurisprudence” and specialitу of “Jurisprudence”
Novosibirsk «Nauka» 2010
2
УДК 342.1/.3 ББК 66.3 (2Рос)12
Д57
Научный редактор доктор экономических наук, профессор А.Н. Митин
Рецензенты заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Д.Н. Бахрах судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.Н. Кокотов судья Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, член-корреспондент РАН,
доктор юридических наук, профессор М.И. Клеандров
Утверждено к печати Ученым советом
Института проблем освоения Севера СО РАН
Добрынин Н.М.
Д57 Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Т. 1 / Н.М. Добрынин; Науч. ред. А.Н. Митин. — Новосибирск: Наука, 2010. — 407 с.
ISBN 978-5-02-032207-3 (Т. 1). ISBN 978-5-02-032208-0.
Учебник предназначен в первую очередь для студентов вузов, обучающихся в специалитете, бакалавриате или магистратуре и изучающих теорию государственного управления. Он носит учебно-информационный характер и являет собой некий синтез классического учебника, методического пособия и теоретико-прикладного курса государственного управления с освещением отдельных вопросов конституционного, административного и муниципального права России, а также политологии, философииправаигосударства, социологии, современнойнаучнойорганизациитруда.
Внем в доступной форме изложен материал по основам теории и практики государственного управления, истории развития системы публичного управления в России, системноструктурным взаимосвязям таких элементов механизма государственного управления, как форма правления и государственное устройство, общественно-политический строй, а также по ключевым аспектам формирования и практического воплощения статусообразующих признаков институтов власти федерального, регионального и муниципального уровней. Особое внимание уделено вопросам применения современных форм и методов организации государственного управления на основе все более широкого внедрения новейших информационных технологий, механизмам повышения степени непосредственного участия граждан и общественных институтов в выработке и реализации управленческих решений, оценке эффективности работы органов власти и их должностныхлиц. Вучебникепредставленобширныйсловарьосновныхтерминовипонятий.
Впервом томе комплексно раскрыты теоретические основы государственного управления, во втором — его современная российская модель.
Учебник адресован студентам, слушателям, курсантам, аспирантам, преподавателям высших учебных заведений, депутатам, государственным и муниципальным служащим, а также всем, кому небезразлично общественно-политическое развитие России и регионов.
|
УДК 342.1/.3 |
Без объявления |
ББК 66.3 (2Рос)12 |
ISBN 978-5-02-032207-3 (Т. 1) |
|
ISBN 978-5-02-032208-0 |
© Н.М. Добрынин, 2010 |
|
3
Scientific editor
Doctor of Economy, Professor А.N. Мitin
Reviewers
Honoured scientist of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor S.A. Avakyan
Honoured scientist of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor D.N. Bakhrakh
Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor А.N. Kokotov
Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation,
Honoured lawyer of the Russian Federation,
Corresponding member of the Russian Academy of Sciences,
Doctor of Law, Professor M.I. Kleandrov
Dobrynin N.M.
State Government: Theory and practice. Modern version of newest history of state: Textbook. Vol. 1 / N.М. Dobrynin; Scientific editor А.N. Мitin. — Novosibirsk: Nauka, 2010. — 407 р.
The textbook is primarily intended for students of higher education trained in the speciality, bachelor or master education, and learning a theory of state government. The book is of an educational and information character, representing a certain synthesis of a classic textbook, a manual and a theoretical- and-applied course in state government, covering certain questions in the Russian constitutional, administrative and municipal law as well as political science, philosophy of law and state, sociology, and a scientific organization of labour.
In a simple manner, it states data on the foundations of theory and practice of state government, history of development of a public government system in Russia, system and structural interrelations between such elements in the mechanism of state government as a form of government and state structure, a social and political system, together with key aspects of development and political embodiment of status features regarding power institutions of federal, regional and municipal levels. The textbook pays special attention to questions of applying modern forms and methods in arranging state government on the basis of even broader promotion of the newest information technologies, mechanisms of increasing the extent of immediate participation on the part of citizens and social institutions in development and realization of government decisions, evaluation of practical efficiency of power bodies and their officials. The work presents an extensive vocabulary of basic terms and notions.
The first volume comprehensively discloses theoretical foundations of state govern-ment, while the second one — its contemporary Russian model.
The textbook is addressed to students, occasional students, trainees, post-graduates, teachers of higher education, deputies, state and municipal employees, as well as all those concerned about social and political development of Russia and its regions.
4
Содержание |
|
От автора.................................................................................................................... |
9 |
The author’s comment .............................................................................................. |
12 |
От научного редактора............................................................................................ |
15 |
The scientific editor’s comment................................................................................. |
23 |
Предисловие............................................................................................................ |
30 |
Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 35 |
|
Глава 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ............................... |
35 |
§ 1. Понятие, признаки, основные роли и функции государства .............. |
35 |
§ 2. Сущность, принципы, функции, виды и методы государственной |
|
власти................................................................................................................. |
41 |
§ 3. Формы правления и основные типы политических режимов |
|
в системе организации государственной власти ............................................ |
48 |
Глава2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕАСПЕКТЫГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ.... |
63 |
§ 1. Основные категории управления......................................................... |
63 |
§ 2. Природа и сущность государственного управления........................... |
67 |
§ 3. Государственное управление как область научного знания.............. |
75 |
§ 4. Государственное управление как учебная дисциплина..................... |
84 |
Глава3. СИСТЕМНЫЕОСНОВАНИЯГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ...... |
88 |
§ 1. Сущность и содержание системы государственного управления..... |
88 |
§ 2. Принципы построения и функционирования системы |
|
государственного управления .......................................................................... |
96 |
§ 3. Цели и функции государственного управления................................ |
100 |
§ 4. Формы и методы достижения целей |
|
государственного управления ........................................................................ |
107 |
§ 5. Качественные и количественные характеристики системы |
|
государственного управления ........................................................................ |
111 |
Глава 4. ОСНОВНЫЕ СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ |
|
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ............................................................... |
121 |
§ 1. Система государственных органов |
|
(институциональная подсистема)................................................................... |
121 |
§ 2. Нормативные правовые основания государственного управления |
|
(нормативная правовая подсистема)............................................................. |
125 |
§ 3. Информационные ресурсы системы государственного |
|
управления (информационно-коммуникативная подсистема)..................... |
130 |
§ 4. Человеческий потенциал системы государственного управления |
|
(кадровая подсистема).................................................................................... |
136 |
§ 5. Корпоративная культура в системе государственного управления |
|
(социокультурная подсистема)....................................................................... |
141 |
Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФОРМЫ |
|
ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА............................................................... |
150 |
§ 1. Специфика государственного управления в унитарном |
|
государстве и федерации............................................................................... |
150 |
§ 2. Особые формы межгосударственного взаимодействия: империя, |
|
уния................................................................................................................... |
160 |
§ 3. Объединение государств.................................................................... |
163 |
5 |
|
§ 4. Современные формы межгосударственного сотрудничества......... |
168 |
§ 5. Административно-территориальное деление................................... |
178 |
§ 6. Разделение функций по уровням публичной власти и управления |
|
в унитарном государстве ................................................................................ |
184 |
§ 7. Полномочия центрального и регионального уровней власти |
|
в федеративном государстве......................................................................... |
193 |
§ 8. Системная природа федерализма.................................................... |
200 |
§ 9. Современные тенденции развития форм государственного |
|
устройства в контексте совершенствования систем государственного |
|
управления....................................................................................................... |
205 |
Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ |
|
В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ.................................................................... |
212 |
§ 1. Мировой опыт реализации принципов разделения и соединения |
|
властей............................................................................................................. |
212 |
§ 2. Законодательная власть и формы ее организации......................... |
218 |
§ 3. Исполнительная власть в системе государственного управления |
|
и модели ее организации.................................................................................. |
232 |
§ 4. Судебная власть................................................................................. |
244 |
Глава 7. ВЛИЯНИЕ ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ |
|
ОБЩЕСТВА НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО |
|
УПРАВЛЕНИЯ........................................................................................................ |
256 |
§ 1. Система проведения выборов и формирование органов |
|
государственной власти.................................................................................. |
256 |
§ 2. Способы организации выборного процесса..................................... |
263 |
§ 3. Современные требования к выборному процессу........................... |
270 |
§ 4. Политические партии: механизм возникновения |
|
и функционирования ....................................................................................... |
279 |
§ 5. Роль политических партий при различных режимах ....................... |
288 |
Глава 8. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА |
|
В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ............ |
298 |
§ 1. Социальный механизм достижения целей государственного |
|
управления....................................................................................................... |
298 |
§ 2. Разделение и организация труда в государственном управлении ....... |
305 |
§ 3. Связи органов государственной власти с общественностью.......... |
313 |
§ 4. Специфика иерархических отношений и проявления бюрократии |
|
в государственном управлении...................................................................... |
326 |
§ 5. Представительство интересов и лобби в государственном |
|
управлении....................................................................................................... |
340 |
§ 6. Конфликт интересов и противодействие коррупции в органах |
|
государственной власти.................................................................................. |
350 |
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТАЯ |
|
НА ВСЕНАРОДНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ 12 ДЕКАБРЯ 1993 г., |
|
по состоянию на 1 июля 2010 г. ........................................................................... |
366 |
6
Table of Contents
The author’s comment ................................................................................................. |
9 |
|
The scientific editor’s comment.................................................................................. |
15 |
|
Introduction................................................................................................................. |
30 |
|
Section I. THEORETICAL FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT ................ |
35 |
|
Chapter 1. STATE AND STATE POWER.................................................................. |
35 |
|
§ 1. A notion, features, basic roles and functions of a state ........................... |
35 |
|
§ 2. Essence, principles, functions, kinds and methods of state power.......... |
41 |
|
§ 3. Forms of government and basic types of political regimes |
|
|
in the system of organizing state power ............................................................... |
48 |
|
Chapter 2. THEORETICAL ASPECTS OF STATE GOVERNMENT .................... |
63 |
|
§ 1. Basic categories of government .............................................................. |
63 |
|
§ 2. Nature and essence of state government................................................ |
67 |
|
§ 3. State government as a field of academic knowledge............................... |
75 |
|
§ 4. State government as an educational subject........................................... |
84 |
|
Chapter 3. SYSTEM FOUNDATIONS OF STATE GOVERNMENT ..................... |
88 |
|
§ 1. |
Essence and contents of the system of state government ...................... |
88 |
§ 2. |
Principles of structuring and functioning of the system of state |
|
government .......................................................................................................... |
96 |
|
§ 3. |
Goals and functions of state government .............................................. |
100 |
§ 4. |
Forms and methods of reaching goals of state government ................. |
107 |
§ 5. |
Qualitative and quantitative characteristics in the system of state |
|
government ........................................................................................................ |
111 |
|
Chapter 4. BASIC STRUCTURAL ELEMENTS IN THE SYSTEM OF STATE |
|
|
GOVERNMENT .................................................................................................. |
121 |
|
§ 1. System of state bodies (institutional subsystem) .................................. |
121 |
|
§ 2. Normative legal foundations of state government (normative legal |
|
|
system) |
............................................................................................................... |
125 |
§ 3. Information resources in the system of state government (information |
|
|
and communicative subsystem) ......................................................................... |
130 |
|
§ 4. Human potential in the system of state government (staff subsystem) ......... |
136 |
|
§ 5. Corporative culture in the system of state government (sociocultural |
|
|
subsystem) ......................................................................................................... |
141 |
|
Chapter 5. STATE GOVERNMENT AND FORMS OF STATE STRUCTURE .... |
150 |
|
§ 1. Specificity of state government in unitary state and federation ............. |
150 |
|
§ 2. Special forms of interstate interaction: empire, union ........................... |
160 |
|
§ 3. |
Unification of states..................................................................................... |
163 |
§ 4. |
Modern forms of interstate cooperation...................................................... |
168 |
§ 5. |
Administrative and territorial division .......................................................... |
178 |
§ 6. |
Distribution of functions through levels of public power and government |
|
in unitary state .......................................................................................................... |
184 |
|
§ 7. |
Authorities of central and regional power levels in federative state........... |
193 |
§ 8. System nature of federalism.......................................................................... |
200 |
|
|
7 |
|
§ 9. Modern trends in development of state structure forms in the context |
|
of improving systems of state government .............................................................. |
205 |
Chapter 6. REALIZING PRINCIPLE OF DIVISION OF POWERS IN MODERN |
|
STATE ...................................................................................................................... |
212 |
§ 1. World experience in realizing principles of division and coalition |
|
of powers .................................................................................................................. |
212 |
§ 2. Legislative power and forms of its organization......................................... |
218 |
§ 3. Executive power in the system of state government and models |
|
of its organization ..................................................................................................... |
232 |
§ 4. Judicial power............................................................................................. |
244 |
Chapter 7. INFLUENCE OF PARTY AND POLITICAL STRUCTURE |
|
IN SOCIETY ON EFFICIENCY OF STATE GOVERNMENT SYSTEM .................. |
256 |
§ 1. A system of holding elections and creating state power bodies................ |
256 |
§ 2. Methods of arranging election process ...................................................... |
263 |
§ 3. Modern requirements to election process.................................................. |
270 |
§ 4. Political parties: mechanism of originating and functioning....................... |
279 |
§ 5. A role of political parties under different regimes.......................................... |
288 |
Chapter 8. FORMS OF INTERACTION BETWEEN STATE AND SOCIETY |
|
UNDER REALIZATION OF STATE GOVERNMENT.............................................. |
298 |
§ 1. Social mechanism in reaching goals of state government ........................ |
298 |
§ 2. Division and organization of labour in state government........................... |
305 |
§ 3. Public relations of state power bodies........................................................ |
313 |
§ 4. Specificity of hierarchic relations and manifestations of bureaucracy |
|
in state government.................................................................................................. |
326 |
§ 5. Representation of interests and lobby in state government ...................... |
340 |
§ 6. Conflict of interests and resistance to corruption in state power bodies ... |
350 |
THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION ADOPTED |
|
AT THE ALL-PEOPLE REFERENDUM ON DECEMBER 12, 1993 |
|
as of July 1, 2010 ..................................................................................................... |
366 |
8
ОТ АВТОРА
Представленный учебник адресован разным группам читателей: студентам, изучающим теорию государственного управления как обязательную учебную дисциплину в вузах, депутатам, государственным и муниципальным служащим, ежедневно участвующим в выработке и реализации управленческих решений в своей практической деятельности, а также всем тем, кому небезразлично общественно-полити- ческое развитие России и регионов. Иначе говоря, он рассчитан прежде всего на тех, кто либо впервые соприкасается с государственным управлением и проблематикой правовой организации деятельности государства, либо уже получил первичные базовые знания в указанных областях, но испытывает потребность обновить их, освежить в памяти основные положения теории и практики публичного управления.
Труд целенаправленно носит в большей степени учебно-инфор- мационный характер. Это некий синтез классического учебника, методического пособия и теоретико-прикладного курса государственного управления с освещением отдельных вопросов ряда релевантных отраслей публичного права России (прежде всего конституционного, административного и муниципального).
Заинтересованный читатель может найти в нем изложенный в доступной форме материал по основам теории и практики государственного управления, истории развития системы публичного управления в России, оценке системно-структурных взаимосвязей таких элементов механизма государственного управления, как форма правления, форма государственного устройства, общественно-политический строй, а также по ключевым аспектам формирования и практического воплощения базовых (статусообразующих) признаков институтов власти федерального, регионального и муниципального уровней.
Особое внимание уделено вопросам применения современных форм и методов организации государственного управления на основе все более широкого внедрения новейших информационных технологий, механизмов повышения степени непосредственного участия граждан и общественных институтов в выработке и реализации управленческих решений, оценке эффективности работы органов власти и их должностных лиц, формировании у государственных и муниципальных служащих корректных поведенческих мотиваций и стереотипов профессионализма, укладывающихся в рамки конституционно
9
закрепленной аксиомы о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью.
За последние 20 лет система государственного управления в России претерпела кардинальные изменения на фоне не менее динамичного развития правовой системы. Обусловлено это в первую очередь изменением экономических и политических основ общественной жизни в начале 90-х гг. ХХ в. и, как следствие, появлением новых общественных отношений, предполагающих соответствующую организацию управленческой деятельности государства и ее правовую регламентацию.
Студенты и практические работники органов управления различных уровней должны быть постоянно осведомлены о происходящих изменениях, что требует систематического обновления учебной и методической литературы, пересмотра ряда традиционных подходов к структуре и содержанию учебных материалов, прежде всего по вопросам государственного управления.
Данная сфера общественной жизни является ключевой в системе социальных связей и призвана обеспечивать в обществе стабильность и правовой порядок, однако потенциал системы государственного управления зачастую раскрывается только при условии компетентного применения в управленческой деятельности всего комплекса социальных регуляторов — права, морально-нравственных ориентиров, общегуманистической идеологии.
Именно поэтому представленный учебник по содержанию и форме выходит за пределы сугубо отраслевой проблематики публичного управления. Он содержит ответы на основные вопросы в области политологии, философии права и государства, социологии, научной организации труда. Книга призвана индивидуализировать процесс обучения с учетом способностей и интересов различных аудиторий читателей, содействовать приобщению граждан к изучению основ публичного права и управления, стимулировать самообразование государственных и муниципальных служащих.
Немаловажно при осмыслении основ государственного управления в России и понимание процессов, происходящих в мире. Речь в первую очередь идет о таком явлении, как глобализация. Объективные процессы политического сближения разных государств выдвигают на повестку дня ключевые вопросы использования в новых условиях стандартизированных и общепризнанных подходов к обеспечению основных прав и свобод личности вне зависимости от пола, расы, национальности и других черт статуса индивида.
Кроме того, согласованные управленческие решения, вырабатываемые и реализуемые на межгосударственном уровне, давно уже стали нормой при осуществлении странами внутригосударственной политики в таких критически значимых в глобальных масштабах сферах, как экология, информационная безопасность и коммуникации,
10