8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

дов государственного регулирования, проектного подхода, согласованного применения стратегических и рыночных механизмов, создания подсистем индикативного планирования с увязкой интересов всех уровней и сфер управления, гражданского общества и предпринимательского сообщества. В этой связи весьма актуален материал учебника, в котором изложены основные понятия, касающиеся информационного общества, информационных ресурсов, информационных технологий. С их помощью реализуется целый ряд новых задач государственного управления: электронный документооборот, защита информации, сопровождение выборов, паспортизация, электронные торги, развитие баз и банков данных, реестры объектов управления. По существу, это современная система информационного обеспечения управления страной.

Вкакой-то степени автор даже согласился с условным термином «электронное правительство», заимствованным из западных концепций, обозначив им один из разделов главы, посвященной информационному обеспечению государственного управления. Хотя в Российской Федерации такому представительству государственных структур

всети Интернет посвящен Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Он провозглашает основные принципы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а ст. 7 этого закона предусматривает, что информация может предоставляться в виде электронного документа и может быть передана по сетям связи общего пользования.

Для размещения информации о своей деятельности органы используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты.

Вучебнике подробно отражена роль государственных институтов, которые рассматриваются как основные элементы системы государственного управления, по отношению к которым окружающей средой выступает общество. Запросы, ожидания, общественные мнения, новые традиции — все это адресуется государству, которое обязано отреагировать на них, одновременно воздействуя на общество посредством нормотворчества, принятия государственных управленческих решений, национальных проектов, целевых программ. В результате появляется возможность оценить эффективность деятельности государственных структур, выявить скрытые резервы существующей системы государственного управления.

Государственное управление в России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно проявляющихся тенденций. Россия практически всегда имела жесткое централизованное управление. Выработка, принятие государственных управленческих решений, соотношение властных управленческих функций было смещено в пользу центра, а территориям отводилась роль непосредственных исполнителей. Такой же очевид-

31

ной чертой российской традиции государственного управления долгое время оставалась встроенная в общество традиция авторитаризма. Эти факты не должны оставаться вне поля зрения тех, кто изучает государственное управление, участвует в принятии государственных управленческих решений в современной России.

В представленном вниманию читателей учебнике содержится информация, касающаяся правовых актов, которые внесли серьезные изменения в административно-правовой институт государственной службы. Связь трех существующих в стране разновидностей государственной службы, единство многих ее признаков закрепил принятый в 2003 г. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Впервые на законодательном уровне установлено, что в России существует три вида государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная. Все они выполняют государственные функции на профессиональной основе.

Вместе с тем обучающимся был бы интересен более подробный материал, касающийся специфики государственной военной и правоохранительной служб. Граждане, проходящие военную службу, имеют специальный статус, им предоставляются особые социальные гарантии и компенсации, а особенности статуса воинских должностей вытекают из организационно-штатной структуры Вооруженных сил РФ, сущности военно-служебных отношений, должностных обязанностей, применяемых средств и методов ведения вооруженной борьбы. Для военной службы характерна строгость организации ее прохождения. Все стороны военной службы, по сравнению с государственной гражданской службой, весьма подробно регламентируются. Эти и другие особенности военной службы, особенно в контексте реформы Вооруженных сил РФ, очень важны при изучении системных форм государственного управления.

Что касается правоохранительной государственной службы, то она всегда будет являться одной из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений, обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Совершенствование, модернизация этого вида государственной службы на современном этапе развития России — объективная необходимость. Качественное осуществление ею государственных функций особого рода, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, противодействия преступности значит очень многое для устойчивого социально-экономического роста в стране.

Автор учебника справедливо отмечает в главе, посвященной кадровому составу государственных служащих, что дефицит высококвалифицированных, профессионально подготовленных работников остается. И эта проблема рассматривается в контексте двух состав-

32

ляющих. Во-первых, для решения исключительно сложных и важных по значимости задач органам государственной власти требуется обновленная система переподготовки и повышения квалификации работников, занимающихся реализацией проектов и сопровождением государственных информационных ресурсов и систем. Во-вторых, важна психологическая и организационная готовность государственных служащих к реализации государственных управленческих решений инновационного и стратегического характера. Современные государственные служащие, работающие в органах государственной власти на профессиональной основе, должны быть людьми, знающими жизнь изнутри и умеющими понять простого человека. А что касается государственного аппарата, то ему, по мнению автора, требуется открытость и прозрачность, системная ротация кадров.

Системное решение задач государства предполагает особую роль политических партий. Как важный инструмент контроля, они подробно охарактеризованы в учебнике. Причем не только в таком качестве: они — важнейший источник идей, новых форм организационной и общественной работы на всех уровнях государственного управления. Итоги выборов, логика развития страны показывают, что многопартийная система будет продолжать существовать. Но перспективны лишь те партии, которые способны предложить экономически выверенные, реалистичные, социально значимые программы, стоят на патриотических позициях и опираются на ценности и ценностные ориентации народа. Политическая система России пока находится в стадии становления, и проблемные события будут еще долго в ней присутствовать.

Автором достаточно подробно охарактеризованы судебные системы многих зарубежных государств, а анализу судебной системы России посвящена отдельная глава.

Заинтересованный читатель найдет в учебнике описание специфических национальных особенностей многих зарубежных государств, которые проявляются в правовом пространстве и моделях государственного управления. Автор дает характеристики германской, американской, французской, российской и многих других правовых систем и форм государственного воздействия, освещает современные подходы к созданию сетей коллективной солидарности. Зарубежный опыт для России интересен, может быть избирательно воспринят. Вместе с тем текст учебника содержит и критические высказывания автора, известных политиков, ученых, государственных деятелей по проблемам административной реформы, нестабильности законодательства, распространения общемировых стандартов юридического наследия, испытанных форм государственного управления.

Переход к новой цивилизационной стратегии развития человечества вызвал к жизни и принципиально другое отношение к пониманию права, культуры и государственного управления. На первый план за многие десятилетия в отношениях между государствами, организациями, людь-

33

ми выдвинулась целая система взаимосвязанных категорий: миротворчество, безопасность, партнерство, многополярный мир, доверие, законность. Этих терминов в совокупности пока нет в едином словаре. А между тем именно они формируют категориальное поле правового механизма безопасности, нацеленного на соблюдение прав человека.

В учебнике Н.М. Добрынина в достаточном объеме охарактеризованы процессы глобализации, которые привели к необходимости переосмысления роли государства в современном мире в плане сохранения его как интегрированного, организованного и социально ориентированного института. С одной стороны, суверенные государства, вступая во взаимные отношения, связываются интегративными и кооперативными связями, а с другой — несут ответственность за существование общества. Своеобразие функций государственного управления в демократическом, правовом, социальном государстве в настоящее время проявляется не только в административном порядке, но и в политикоправовой системе. В условиях мирового финансово-экономического кризиса многие страны вынуждены были пойти на усиление регулирующей роли государства, но это явление, ограничивающее права и свободы человека, не может быть постоянным.

Будущее России во многом зависит от новых технологий. В учебнике можно найти разделы, касающиеся экономики знаний, стимулирования внедрения инноваций, создания условий для частной конкуренции. Роль государства и государственного управления в этих процессах чрезвычайно велика. Однако справедливо отмечено, что проводимая административная реформа пока не достигла заявленных целей, а коррупция, к сожалению, еще велика. Она остается комплексной проблемой, и противодействовать ей необходимо от федерального центра до низового уровня.

Учебник содержит значительное количество информации, относящейся к региональной политике, формам и методам управления в субъектах РФ. Мнение автора о необходимости развития отраслей в сочетании с задачами развития территорий позволяет читателям обнаружить преимущества отраслевого и территориального планирования, что обеспечивает устойчивое развитие страны и всех регионов. Это достигается во многом через совершенствование государственного регулирования, межрегиональные программы, новые центры развития, через диверсификацию экономики.

Проректор по научной работе, заведующий кафедрой административного права Уральского института экономики, управления и права, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Д.Н. Бахрах

34

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 1. ГОСУДАРСТВО

ИГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ

§1. Понятие, признаки, основные роли и функции государства

Как всякое сложное явление, государство не может быть определено однозначно, неизбежны множественность вариантов и большое количество разных трактовок понятия «государство».

Принято выделять несколько основных подходов к определению государства:

1)теологический. Не отвергается необходимость создания и функционирования земного государства, но утверждается, что творец всего сущего на Земле, в том числе государства,— Бог и проникнуть в тайну божественногозамысла, постичьприродуисущностьгосударстваневозможно;

2)патриархальный. Государство представляет собой естественную форму человеческой жизни, а вне его общение человека с себе подобными невозможно. Еще Аристотель утверждал, что люди, как существа общественные, стремятся к объединению, образованию патриархальной семьи, а увеличение числа этих семей и их объединение приводят к образованию государства;

3)договорный. Государство возникло в результате договорного объединения людей, которые передают часть своих прав и свобод государственной власти и берут на себя обязательство подчиняться ей,

агосударство обязуется охранять неотчуждаемые права человека;

4)гегельянский. По утверждению Гегеля, в основе всех явлений природы и общества, а следовательно, государства лежит абсолютное духовное и разумное начало — «абсолютная идея» («мировой разум», «мировой дух»). Государство есть высшая форма реализации нравственности, абсолютная самоцель. Оно не служит отдельным лицам, а господствует, в нем не может быть народного суверенитета как основания государства и вытекающей из него идеи демократии;

5)завоевательский. Возникновение (уничтожение) государств всегда сопровождалось войнами и насилием, порабощением более слабых народов;

35

6)агроменеджериальный. Государства возникали по мере строительства и эксплуатации больших ирригационных сооружений, с помощью которых обслуживались жизненно важные объекты хозяйственной деятельности, производились продукты питания, формировались бюрократические структуры;

7)органический. Появление государств — естественный процесс, они возникают и прекращают существование вместе с людьми. Государство, как и сами люди,— творение сил природы;

8)социологический с марксистским направлением в государствоведении. Возникновение государства связывается с частной собственностью, расколом общества на классы и классовым антагонизмом;

9)кибернетический. Государство — особая система, с информационными массивами, информационными потоками, прямыми и обратными связями;

10)юридический. Государство — юридическая персонификация

нации;

11)бытовой (на уровне обыденного сознания). Государство — совокупность трех слагаемых: власти, территории, населения.

Этот обзор может быть дополнен при рассмотрении иных уровней общности сугубо философскими трактовками государства, а с учетом самостоятельных политологических традиций понимания государства, сложившейся практики отечественного и международного права — также с позиций науки управления.

В научной литературе дается два основных значения термина «государство»: совокупность государственных учреждений, т.е. аппарат управления обществом; особый вид политико-правовой организации власти общества. Второе значение используется в политологии; при этом государство понимается как организация политической власти, которая распространяется на всю территорию страны и ее население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает самостоятельностью при решении внутренних и внешних проблем.

Государственное управление рассматривает государство в качестве субъекта управления общественными процессами, универсальной организации общества, которая обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, государственный аппарат, специализирована по ветвям власти, наделена публично-правовыми функциями

и является основным институтом политической системы общества. Результатом объединения научных изысканий в различных на-

правлениях стала следующая наиболее распространенная дефиниция:

государство — универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в

36

пределах определенной территории, на которую распространяется ее суверенитет1.

Вузком смысле термин «государство» служит для обозначения аппарата управления, выделившегося из общества и стоящего над ним, т.е. акцент делается на структурном характере организации государства и наличии системы государственных органов, посредством которых осуществляется управление обществом.

Вшироком смысле государство можно рассматривать как ассоциацию, политическое сообщество, члены которого объединены пуб- лично-властными структурами и отношениями публично-властного характера. При этом государство характеризуется как политически организованное общество, т.е. подчеркивается, что государство как таковое не может быть сведено к механизму управления, аппарату чиновников. Государство — это объединение множества людей, осо-

бая политическая интеграция, которая предполагает наличие госу- дарственно-правовых институтов и соответствующих отношений2.

Понятие государства конкретизируется и углубляется при раскрытии признаков, которые подчеркивают его отличие от негосударственных организаций общества, указывают на его функции структурирования, обеспечения целостности и упорядоченности общества.

Пространственной, физической, материальной основой государства является его территория — суша, недра, водное и воздушное пространство, континентальный шельф и др. Эта территория обычно четко задана государственными границами.

На территории государства проживает население, т.е. человеческое общество, которое может быть преимущественно мононациональным или многонациональным.

Государство, имея строго локализованную территорию, на которую распространяется его суверенная власть, оказывает влияние на население, на ней проживающее, которое превращается в подданных или граждан государства. Так формируются пространственные пределы государства, в которых появляется новый правовой институт — подданство или гражданство. С территориальной организацией населения сопряжено не только возникновение государства, но и

начало складывания отдельных стран. А потому с этих позиций понятия «государство» и «страна» во многом совпадают3.

Вгосударстве действует особая публичная власть в виде аппарата управления, т.е. власть, которая непосредственно не совпадает

снаселением, предполагает разделение общества на управляющих и

1Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. С. 83.

2Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Лазарева. М.:

Юрист, 2004. С. 37.

3Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. М.: Высш. образование, 2005. С. 47.

37

управляемых, стоит над обществом не сливаясь с ним. Публичность ее заключается в том, что власть существует не сама по себе, а действует в интересах всего общества (или хотя бы декларирует это).

Государственный суверенитет как важнейший признак государ-

ства отражает верховенство и независимость государственной власти. Он проявляется в подконтрольности государству всей территории, полной независимости государства в мировом сообществе.

Верховенство государственной власти означает универсальность ее властной силы, уникальность ее властных полномочий, наличие у нее таких средств воздействия, которыми не обладает никакая другая власть.

Независимость государственной власти — это ее исключительное, монопольное право самостоятельно и свободно решать все вопросы, осуществлять любую законную деятельность как внутри, так и вне государства.

Другими отличительными чертами публичной власти являются

общеобязательность и легитимность.

Государственная казна, с которой связаны такие явления, как налоги (учрежденные публичной властью общеобязательные и безвозмездные платежи, взыскиваемые в заранее установленных размерах и в определенные сроки), внутренние и внешние займы, госу- дар-ственные кредиты, долги государства — иначе говоря, все то, что характеризует экономическую деятельность государства, обеспечивает его функционирование,— тоже относится к его признакам.

Одним из важнейших средств управления в государстве является право — система формально-определенных правил поведения, которые устанавливаются в особом порядке специально уполномоченным государственным органом (чаще всего парламентом) и общеобязательны для исполнения.

Право подкрепляется принудительной силой государства, наличием в нем аппарата принуждения, наряду с аппаратом власти и управления. Это особые отряды вооруженных людей: армия, милиция (полиция), разведка и принудительные (пенитенциарные) учреждения (места исполнения наказаний).

Вся система публичной власти в стране строится на основе по-

литико-территориального деления, которое, в свою очередь, орга-

низуется государством, чтобы его граждане могли осуществлять свои права и обязанности по месту своего жительства.

В литературе выделяются также такие дополнительные признаки государства, как единый язык, единая денежная система, единая информационная система, международное признание.

Основные направления деятельности государства — это его наиболее значимые функции, которые подразделяются на внутренние (деятельность в пределах общества) и внешние (межгосударственные отношения), но тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.

38

Государство является главным институтом власти в обществе. Посредством государства власть реализует свою политику. Таким образом, понятия «власть», «государство» и «политика» теснейшим образом взаимосвязаны и взаимообусловлены, а сущностью государства как самостоятельного феномена выступает легитимная и обеспеченная соответствующими средствами власть.

В науке роль государства характеризуется по-разному, что отражено в различных концепциях:

•либеральная признает основным регулятором общественной жизни свободный рынок;

•социалистическая отстаивает принцип централизованного планового государственного управления;

•интегративная, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической, обосновывает возрастание роли прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства.

Иначе говоря, функция управления, свойственная государству по его природе, в большей или меньшей мере признается представителями всех направлений современной политической мысли, что реа-

лизуется в трех основных хозяйственных моделях.

Кейнсианская модель (теория Дж. Кейнса) как приоритет рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей, составляющую основу государственной политики, а в качестве главного инструмента вмешательства государства в воспроизводственный процесс — бюджетную политику.

Монетаристская модель (теория М. Фридмана) отвергает вмешательство государства в механизмы рыночной экономики, оставляя для него только регулирование в денежной сфере.

Модель плановой экономики предполагает наличие института государственного планирования, в чьи функции входит определение характера развития отраслей экономики, участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий.

Мировой финансовый кризис внес существенные поправки в теоретические концепции роли государства в обществе и создал предпосылки для появления новой хозяйственной модели, которую условно можно обозначить как интеграционную с новыми формами международного финансового и экономического сотрудничества. Основные элементы этой модели могут выглядеть следующим образом:

•усиление присутствия государства в целевых программах по стимулированию экономики;

•информационная открытость национальных финансов;

•создание системы экономического мониторинга в ООН;

•реформа Международного валютного фонда (МВФ) с целью освобождения его от крайней политизированности и преобразования в

39

организацию, которая оказывает финансовую помощь любому государству;

•создание внутри групп стран новых многосторонних организаций, которые могут частично реализовать функции МВФ;

•объединение усилий правительств заинтересованных государств в оценке рисков глобальных кризисов и создание системы международных финансовых соглашений с прописыванием норм по снижению рисков кризисов;

•внесение в международное право дополнений, переводящих действия по манипулированию финансами на глобальных рынках, проведению спекулятивных акций в разряд уголовных преступлений.

В условиях современной социально-экономической реальности государство становится все более эффективным механизмом преодоления общественных противоречий преимущественно путем достижения общественного компромисса, сокращения объемов принуждения и благодаря точности принимаемых решений.

Роль государства в политической системе общества раскрывается в его общественных функциях, которые традиционно разделяются на внутренние и внешние.

К внутренним функциям государства относятся:

1)экономическая — защита существующего способа производства, регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, прогнозирование стратегического и текущего развития экономики, создание стимулов для экономического роста, регулирование деятельности «естественных монополий»;

2)социальная — обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина, удовлетворение возрастающих потребностей населения, создание системы социальной защиты определенных групп населения, а также условий воспроизводства и развития человека;

3)политическая — обеспечение политической стабильности, целостности и сохранности общества своей страны;

4)общественная — поддержание свободы, суверенитета и исто-

рического существования народов своей страны в рамках мирового сообщества4;

5)правовая — обеспечение в стране законности и правопорядка;

6)образовательная — создание условий для развития интеллектуального потенциала человека с помощью образовательных технологий;

7)культурная — поддержание социально значимой творческой деятельности людей, с помощью которой все ее предметные результаты, а также человеческие силы и способности обретают новое, более качественное состояние;

4 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 3-е изд., доп.

М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 80.

40