8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1
.pdfлидирующее положение в соответствии с их должностью, и люди, занимающие таковое в силу их репутации (лидеры мнений, высокий уровень компетентности и т.п.).
В то же время для нахождения оптимального способа социальной коммуникации между субъектами и объектами государственного управления важно использовать и другие формы взаимосвязи участников общественных отношений.
Психографический подход предполагает дифференциацию общественности по психологическим особенностям и образу жизни. При этом особое внимание уделяется таким характеристикам, как ценности и интересы.
Географический подход основан на характеристике местоположения людей, особенностей их территориального проживания, маршрутов передвижения и т.п.
Демографический подход учитывает такие характеристики людей, как пол, возраст, доход, семейное положение, образование, занятость и т.п.
Указанные подходы позволяют учесть социально-психологиче- ские, социально-географические и социально-демографические особенности выделяемых групп общественности, которые носят так называемый транссоциальный характер и отличаются определенной универсальностью, что позволяет унифицировать коммуникационные формы работы с ними.
Между отдельными людьми, их группами, организациями, государствами, культурами коммуникация осуществляется в процессе общения через специальные знаковые образования (сообщения), в которых отображены мысли, идеи, знания, опыт, навыки, ценностные ориентации, программы деятельности общающихся сторон.
Коммуникации играют конструктивную роль в развитии человеческой деятельности и функционировании социальных систем, формируют коммуникационный процесс — взаимный обмен символами, значениями, информацией между двумя и более личностями, социальными группами, организациями. Он обеспечивает связь между людьми и их общностями, делает возможными связь между поколениями, накопление и передачу социального опыта, его обогащение, разделение труда и обмен его продуктами, организацию совместной деятельности, трансляцию культуры. Именно посредством коммуникации осуществляется управление, поэтому она, в добавление ко всему сказанному, представляет собой и социальный механизм, с помощью которого возникает и реализуется власть в обществе.
Чем сложнее и разветвленнее становится деятельность общества, социальных организаций и институтов и чем больше в связи с этим объем накапливаемой информации (научной, художественной,
321
политической, бытовой и т.п.), тем более важную роль в процессах управления начинает играть коммуникация.
Коммуникация представляет собой сложный многокомпонентный процесс. Основными его составляющими являются:
1)субъекты коммуникационного процесса — отправитель и получатель сообщения (коммуникатор и реципиент);
2)средства коммуникации — код, используемый для передачи информации в знаковой форме (слова, картины, графики, ноты и т.п.),
атакже каналы, по которым передается сообщение от коммуникатора к реципиенту (письмо, телефон, радио, телеграф и т.п.);
3)предмет коммуникации (какое-то явление, событие и т.п.) и отображающее его сообщение (статья, радиопередача, телевизионный сюжет и т.д.);
4)эффекты коммуникации — выраженные в изменении внутреннего состояния субъектов коммуникационного процесса, в их взаимоотношениях или действиях последствия коммуникации.
Социальная коммуникация решает несколько основных взаимосвязанных задач:
•интеграция отдельных индивидов в социальные группы и общности, а последних — в единую и целостную систему общества;
•внутренняя дифференциация общества, составляющих его групп, общностей, социальных организаций и институтов;
•отделение и обособление общества и различных групп, общностей друг от друга в процессе их общения и взаимодействия, что приводит к более глубокому осознанию ими своей специфики, более эффективному выполнению присущих им функций;
•создание предпосылок и основных компонентов для подготовки, принятия и осуществления управленческого решения.
Вдемократических государствах диалог государства и гражданского общества — аксиома; отношение власти к гражданину предполагает свободное партнерство и равноправное участие в делах управления обществом и государством.
Для понимания сущности связей с общественностью большое
значение имеют основные коммуникативные концепции (системы взглядов), которые наиболее адекватно отражают суть этого явления.
Концепция «магической пули» Г. Лассуэлла. Ученый в 40-е гг. XX в. предложил анализировать коммуникационный процесс, последовательно задавая пять вопросов: кто сообщил? (коммуникаторы); что сообщил? (текст, послание); как сообщил? (какая коммуникация); кому сообщил? (реципиент); с каким эффектом сообщил? (результат восприятия). Лассуэлл полагал, что во время коммуникации информация подобна пуле, обладающей магией, перед которой человек беззащитен, как мишень. Такая «магическая пуля» «зажигает» реципиента как «электрическую лампочку», влияя на его сознание, чувства, мотивацию.
322
Концепция стереотипов У. Липпмана (1921 г.) исходит из то-
го, что средства массовой информации воздействуют на общество через формирование общественного мнения. В основу этого влияния положено применение стереотипов — стандартизированных, устойчивых, эмоционально насыщенных, ценностно определенных образов. С помощью стереотипов можно облегчить процесс социализации граждан, равно как и манипулировать общественным мнением.
Концепция концентрических кругов Э. Роупера предполага-
ет, что идеи в мире постепенно развиваются, захватывая все большие слои общества, двигаясь концентрическими кругами: люди подхватывают и принимают идеи от лидеров, влияние которых на общественное мнение может быть более значительным, чем влияние средств массовой информации.
Концепция кибернетической коммуникации К. Дойча базиру-
ется на идее обратной связи, которая помогает источнику контролировать поведение получателя информации и самому перестраиваться в соответствии с сигналом от него. Будучи учеником Н. Винера, К. Дойч предложил рассматривать политическую систему как сеть коммуникаций и информационных потоков. Выводы ученого крайне важны для системы государственного управления, в рамках которой коммуникация — важнейший механизм реализации власти в государстве. Коммуникативна и сама природа власти164. С точки зрения коммуникативной парадигмы исследования власть в государстве интерпретируется не только и не столько как ограниченная во времени и в пространстве некоторая субстанция влияния, подчинения, силы или отношения. Скорее, это особая разновидность социального взаимодействия политических субъектов, а также специфическая форма социальной коммуникации между субъектами и объектами политической деятельности по поводу получения, хранения, воспроизводства и трансформации политической информации с целью выработки адекватных или неадекватных политическим ценностям общества решений.
Концепция коммуникативной рациональности власти Ю. Ха-
бермаса содержит положение о том, что человеческое общество предназначено для рационализации действий людей ради их общения и интеракции. Рассматривая два типа власти — коммуникативную и административную, инструментальное и коммуникативное поведение человека, автор ориентирует на необходимость истинного дискурса между властью и обществом.
В концептуальном исследовании онтологического подхода к власти Х. Арендт утверждает, что общественное мнение — хотя и неявная, но неотъемлемая составляющая основы власти. В цивилизованном обществе политическая власть выступает результатом и
164 Тимофеева Л.Н. Связи органов государственной власти с общественностью.
М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 7–8.
323
прямым следствием процессов непосредственного взаимодействия людей, живущих в согласии и поддерживающих существующие политические институты всенародно и публично.
Концепция символической власти П. Бурдье содержит два новых понятия: «символическая власть» и «габитус». Символическая власть — это возможность создавать и навязывать определенные социальные представления, модели желаемого устройства общества и государства. Габитус — система приобретенных схем восприятия и оценивания. В соединении эти два явления могут сформировать у индивидов представления об определенном порядке вещей, заставить принять их и начинать воспринимать состояние дел в обществе «как само собой разумеющееся».
Общее, что есть в названных концепциях,— призыв к расширению коммуникаций между властью и обществом, демократических форм общения, к противодействию информационному монополизму.
Самая сильная технология власти — обращение к разуму, интересам и предпочтениям людей. И нет ничего слабее жестких запретов. При осуществлении связей с общественностью эффективность власти определяется не отношениями власти и подчинения, а контролем над началами коммуникации.
Гражданское общество базируется на таких принципах, как представительная демократия, верховенство закона и свободная рыночная экономика. На этой основе возникает множество ассоциативных связей — от клубов по интересам до политических партий. Взаимодействие этих и других групп регулируется сложной структурой интересов, групповых норм, ценностей и проявляет себя в различных формах общественной коммуникации.
Важным фактором развития таких коммуникаций является общественное мнение, поскольку именно в нем закрепляется идея легитимности (или нелегитимности) власти.
Общественное мнение — тип массового общественного сознания, состояние которого выражается в совокупности представлений и оценочных суждений по общезначимым про-
блемам. Оно возникает и изменяется как стихийно (на основе опыта, традиций, происходящих событий и т.д.), так и организованно, будучи целенаправленно сформированным.
Общественное мнение действует как в рамках общества в целом, так и внутри отдельных социальных групп165. Оно выражается в форме рекомендаций и требований, а также проявляется в одобрении или осуждении действий органов государственной власти, тех или иных социальных институтов, поступков отдельного человека или какой-то группы людей. В общественном мнении обнаруживается не только различие интересов, но и неодинаковая степень их осознанности.
165 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 175.
324
Иначе говоря, гражданское общество выступает в роли демократического компенсаторного механизма, призванного перераспределять власть государства, а политическое общество в этом случае использует свои властные полномочия для предотвращения деструктивных проявлений как с той, так и с другой стороны.
Идея гражданского общества позволяет обозначать пределы политики, рассматривать государство лишь как надстройку над огромным количеством социальных связей, интересов и организаций, способных существовать самостоятельно, без обязательного политического доминирования и контроля.
Общественное мнение в этих условиях с его привычными каналами и формами выражения выступает активным субъектом государственного управления, включенным в процесс разработки и принятия государственных управленческих решений. В демократическом обществе формы выражения народом оценочных суждений по тем или иным фактам действительности в определенном смысле помогают сблизить государственную власть и граждан, подключить к распространению информации, имеющей всеобщее значение, «масс-медиа».
Технологический процесс социального общения в ходе государственного управления отмечен возросшим влиянием средств массовой информации и информационных технологий во всех сферах общественной жизни. По мнению многих исследователей, человек из homo economicus (человека хозяйственного) все более превращается в homo informaticus (человека информационного). Люди общаются не друг с другом, а с виртуальными образами, обмениваясь информационными сообщениями (виртуальный — условный, возможный, вероятный).
Виртуальной реальностью является информационно-символи- ческое содержание Интернета, предметных (материальных) носителей информации, созданной человеком (персональных компьютеров и др.), электронных СМИ. Этот виртуальный мир, воспринимаемый объективно (как внешний объект), на самом деле субъективен, так как неотделим от самого человека, его восприятия, представлений, мыслей, чувств.
Уже сегодня ясно, что распространение средств и форм коммуникации — обычного и цифрового телевидения, радиовещания, телефонной и телетайпной связи, прессы, кинематографа, Интернета и электронной почты, факсимильной связи — приняло глобальный характер, объединив всю планету в единое информационное пространство. Средства массовой информации вторгаются во все сферы социальной жизни, манипулируют сознанием людей, выражают общественное мнение и в то же время сами определяют и формируют это мнение.
Нет ни одного государства в мире, которое бы игнорировало эту современную реальность, поэтому для постоянных контактов власти и общественности в системе государственного управления создаются специ-
325
альные подразделения по связям с общественностью. Деятельность таких подразделений осуществляется по нескольким направлениям:
•установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями;
•информирование общественности о принимаемых решениях;
•изучение общественного мнения;
•анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органа власти в целом;
•прогнозирование общественно-политических процессов;
•обеспечение руководителей органов государственной власти аналитическими разработками;
•формирование благоприятного имиджа власти и др.
Отсутствие информации о состоянии дел в стране является одним из существенных недостатков системы государственного управления.
Службы по связям с общественностью в системе государственного управления имеют некоторые особенности:
•органы государственной власти обладают большими информационными ресурсами, что позволяет им при взаимодействии с общественностью подключать административный ресурс;
•в своих действиях они должны следовать закону, который регулирует сферу взаимоотношений власти и общественности;
•информационная политика чаще всего ориентирована на аудиторию, занимающуюся распределением бюджетных средств;
•важно информировать общественность о состоянии дел в органах государственной власти и направлениях лоббистской деятельности;
•рост связей с общественностью зависит от активного участия представителейгосударственныхструктурвкоммуникационномпроцессе;
•каждый уровень государственного управления в стране располагает своим информационным каналом, своими способами взаимодействия с общественностью, своей законодательной базой.
§ 4. Специфика иерархических отношений и проявления бюрократии в государственном управлении
Государственное управление представляет собой непосредственную деятельность государственной власти по осуществлению целей государства и обеспечивает проведение государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства. В связи с этим исследователи теоретически и практически разделяют государственное и правительственное управление166. Государственное управление есть управление порядком (или беспорядком), правительственное — управление процессами в
166 Кириллов Л.Г. Конструируем управление. Челябинск: Книга, 2004. С. 116–119.
326
границах этих порядков. Стратегическая роль правительственного управления состоит в его способности проводить политику, государственного — инициировать эту политику в условиях противоборства различных групп общества. Государственное управление не должно «выбирать» за всех других (не может быть абсолютной уверенности в том, что оно выражает коллективную волю социума) или конструировать общественные отношения. Его миссия определяется необходимостью описания институциональной среды в системе права и поддержания институционального порядка, в том числе за счет универсальных процессов и функций политики. Государственное управление отражает не изменения объективных условий деятельности, а сдвиги в системе ценностей, которые и должны быть закреплены как порядки.
Вгосударственном управлении можно выделить несколько особенных сфер: территория, налоги, насилие, государственная служба, законодательство, социальная сфера общества, права собственности, бюджет как политическая стратегия, конституционные органы государства, политическая ответственность. Правительственное управление затрагивает по крайней мере четыре сферы: общественные блага (национальное достояние), деньги и банки, международную конкуренцию, обеспечение законного порядка.
Правительственное управление всегда рыночное, государственное — никогда.
Врамках государственного управления создаются государственные организации — иерархизированный политический субъект с универсаль-
ным комплексом полномочий в распоряжении коллективными ресурсами167. Эти коллективные ресурсы всегда дефицитны, поэтому существуют определенные сферы влияния, поделенные между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление в этом случае должно соблюдать государственный интерес.
Иерархия — это поуровневое построение управления, при котором каждый нижестоящий уровень подчиняется вышестоящему и контролируется им. Это структура, правила которой позволяют по различию в положении, правах, способах связи и других элементах организации точно установить отношения «высший — низший», «старший — младший», «начальник — подчиненный» и т.п.
Иерархия — это тип системы, в которой все связи последовательно сводятся к одному звену — вершине системы, характеризуемый наличием уровней, распределением звеньев по уровням, межуровневыми связями.
Определенная иерархия всегда выступает признаком социальности. Уже с образованием племени появляются советы старейшин и вожди, что указывает на некоторую социальную дистанцию, которая является основанием для иерархии.
167 Категории политической науки: Учебник. М.: МГИМО, 2002.
327
Проблемы «иерархического порядка» занимали людей издавна. Еще в мифах можно найти «природное» объяснение иерархии богов по принципу «первородности». Вспомним также знаменитое «Государство» Платона с его иерархическим делением всех граждан на правителей-философов, стражников и ремесленников и соответствующей иерархией космоса.
Иерархический принцип наглядно демонстрируют все кастовые системы. Все мировые религии признают иерархию святых, и вопросы ее обоснования рассматриваются в работах теологов. Но наиболее бурно эти вопросы стали обсуждаться с появлением многочисленных теорий организаций. Например, в классическом труде Дж. Марча и Г. Саймона168 иерархия связывается с тем, что составляющие систему элементы (блоки принятия решений) обладают ограниченной «решающей способностью» (или «ограниченными интеллектуальными возможностями»), поэтому возникает необходимость в разбиении цели на подцели так, чтобы достижение общей цели стало равносильно достижению совокупности подцелей.
Иерархия для различных объектов может быть построена по любым основаниям. В системе государственного управления различают иерархию целей и иерархию элементов, принимающих решения, которые отчасти совпадают, поскольку и высший, и средний, и низовой уровни управления, на которых принимаются решения, характеризуются собственными целями.
Для государственной системы управления иерархическое построение является объективно необходимым, всеобщим. Отношение «управляющий — управляемый» есть одновременно и отношение «властвующий — подчиненный», поскольку государственное управление неразрывно связано с властью, и эта связь объективна: без власти не существует государственного управления.
Одной из основных в системе государственного управления ос-
тается проблема соотношения форм централизации и децен-
трализации. Эти формы отношений, с одной стороны, выражают объективно необходимые стороны организации систем власти и государственного управления, с другой — активно воспроизводятся в государственном строительстве большинства стран. В США децентрализация была заложена в федеративной форме устройства государства, узаконенной Конституцией 1787 г. Для Франции централизация, установленная Наполеоном, была обычным явлением до 80-х гг. XX столетия. Жесткий централизм был присущ Советскому Союзу и всем странам бывшего социалистического лагеря.
Централизация управления — сосредоточение структуры управления в едином центре. В качестве такого центра может выступать образование управленческой иерархии, для которой характерно
168 March J. G., Simon H. A. Organizations. N. Y.: Wiley, 1958.
328
преобладание вертикальных связей, а в них, в свою очередь, верхние уровни управления являются определяющими в принятии обязательных решений для нижних уровней. По существу централизация есть не что иное, как сосредоточение управляющего воздействия на управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в центральном органе. Считается, что полномочия — это ограниченное организационной функцией право использовать ресурсы для решения задач. Полномочия создают должность, а лицо, наделенное ими, является руководителем. Вне конкретной организационной структуры полномочия не отражают связанности действий индивида или группы и не имеют силы.
Децентрализация — передача полномочий сверху вниз, предполагающая независимое исполнение поставленных задач, независимое принятие решений или распорядительство при исполнении решений, независимое распределение информации.
Процессы централизации и децентрализации объективно взаимосвязаны, поскольку составляют две стороны системы функционирования государственных институтов, подчинены реализации целей развития государства. Но если централизация служит максимальному сосредоточению имеющихся у государства ресурсов, а затем их последующему перераспределению, то децентрализация направлена на поиск, создание и использование ранее невостребованных ресурсов.
Исследователи называют несколько форм децентрализации:
1)горизонтальную с централизованной стратегией;
2)ограниченную горизонтальную (селективную) с делегированными стратегиями;
3)ограниченную вертикальную (параллельную) с широкими полномочиями структурных подразделений;
4)вертикальную и горизонтальную, предусматривающие делегирование полномочий на операциональный уровень;
5)селективную вертикальную, когда полномочия распределяются по различным структурным единицам по горизонтам и уровням иерархии и охватывают экспертов, консультантов;
6)чистую децентрализацию — всем поровну и каждому свое169. Вместе с тем при любой степени децентрализации сохраняется
необходимость управления как центрального звена, отвечающего за систему коммуникаций, правила принятия решений, подбор и назначение кадров, учет и контроль. В системе государственного управления децентрализация поддерживается специальными технологиями, в частности технологией бюджетирования. Словом «бюджет» (англ. budget — устар. «кошелек, сумка») раньше называли портфель, в котором министр казначейства Англии носил деньги и свои отчеты. Со временем этим словом стали обозначать отчет министра казна-
169 Минцберг Г., Куинн Дж., Гошал С. Стратегический процесс: Пер. с англ. СПб.:
Питер, 2001.
329
чейства перед парламентом. Таким образом, бюджет постепенно стал технологией учета количества располагаемых и расходуемых денежных средств и их взаимного соответствия.
Вусловиях децентрализации государственного управления и в зависимости от экономического субъекта, применительно к денежным средствам которого составляется бюджет, различают государственный, региональный, муниципальный, потребительский (семейный) бюджеты. В этом случае бюджетирование как соглашение представляет собой компромисс между задаваемыми государственным управлением, политиками и хозяйственниками целями и имеющимся организационным потенциалом.
Для государственного управления проблема децентрализации помимо функционального и экономического имеет аспект политический, поскольку децентрализация в этом случае означает определенный раздел власти, ресурсов и суверенитета. Поэтому при решении вопроса о децентрализации государственных органов уп-
равления политические мотивы могут преобладать.
Опираясь на типологию форм правления170, исследователи ана-
лизируют степень проявления децентрализации в тоталитарной, авторитарной и демократической системах управления171.
Втоталитарной системе для достижения управляемости органы государственного управления должны быть централизованы. Это обусловливается следующим. Во-первых, чтобы подавить проявления особого индивидуального или группового интереса, тоталитарное государство должно обладать способностью сформировать управленческое воздействие достаточной мощности, масштаба и концентрации. Во-вторых, при децентрализации возможно наличие нескольких целей как основы для формирования управленческого воздействия. В этом случае оно приобретает неоднозначный характер на отдельных уровнях социальной организации, что вызывает неоднозначные отклики (действия). Таким образом, децентрализация приводит к потере управляемости.
Вавторитарной системе, где происходит смена власти одного властью группы, органы управления теряют единственный источник цели. Отдельный носитель частичной цели не может выступать таким источником, поскольку не обладает достаточным ресурсом (властным
впервую очередь) для выработки мощного, крупномасштабного воздействия, чтобы обеспечить единство цели на всех уровнях управленческой иерархии. Попытки каждого из носителей частичной власти сформировать свою цель приводят к тому, что появляется несколько источников цели, вступающих в противоречия друг с другом. В ре-
170Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: Модель социологического анализа. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996.
171Солодкая М.С. Иерархия, централизация и децентрализация органов управле-
ния // Credo. 1997. № 6.
330