5.2.9. Экологическое образование.

Главой XIII ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрены всеобщность и комплексность экологического образования, преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях, подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, экологическое просвещение. Для устойчивого функционирования системы экологического образование важно своевременно обеспечить ее финансирование и создание соответствующей нормативно-правовой основы. Так, Законом Иркутской области «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Иркутской области»¹⁰¹использованы следующие понятия:

экологическое образование (образование в сфере экологии) - непрерывный, целенаправленный процесс воспитания, обучения и развития личности, направленный на формирование ценностных ориентаций, норм нравственного поведения людей, их обязанностей и ответственного отношения к взаимодействию человека с природной, социальной и техногенной средой, а также на получение специальных знаний и практических навыков по охране окружающей среды, природопользованию и экологической безопасности;

экологическое просвещение (просвещение в сфере экологии) - распространение экологических знаний об экологической безопасности, здоровом образе жизни человека, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов в целях формирования экологической культуры в обществе;

экологическая культура - система социальных отношений, моральных ценностей, норм и способов взаимодействия человека, общества с окружающей средой.

В региональный компонент государственных образовательных стандартов в установленном законодательством порядке включаются вопросы по экологии, охране окружающей среды, природопользованию и экологической безопасности.

Региональный компонент государственных образовательных стандартов в сфере экологического образования является основой для разработки образовательных программ.

Организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры финансируются за счет средств областного бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством.

Резюме. Механизмы управления, направленные на предупреждение негативных воздействий, разнообразны. Основные из них: нормирование воздействий на окружающую среду и выдача разрешений на эти воздействия, платежи за загрязнение окружающей среды, экологическая экспертиза, экологический контроль, организация особо охраняемых природных территорий. Нормативная правовая основа охраны природы динамично развивается.

5.3. Ликвидация последствий негативных воздействий

Можно ли говорить о противоречии экономических и экологических интересов? Экономическая деятельность направлена для удовлетворения потребностей индивидуума и общества; разве у них нет потребности в чистой воде или чистом воздухе?

Под противоречиями экологии и экономики маскируются интересы природопользователя, в частности, в наличии экстернальных издержек для общества.

Если в государстве реализован принцип «загрязнитель платит», возможны ситуации:

- плата за негативные воздействия составляет столь незначительную долю издержек природопользователя, что ему выгоднее уплачивать «индульгенцию», не прилагая усилий по уменьшению воздействий; у государства при этом нет прямого источника финансирования межгосударственных и межрегиональных программ воспроизводства и охраны окружающей среды;

- плата за негативные воздействия настолько велика, что выгоднее закрыть производство; государство Поля при этом чистое и голодное;

- плата за негативные воздействия достаточно велика, чтобы Поль начал строить очистные сооружения, и когда он их построит, плата будет вообще символической, поскольку сбросы приблизятся к нулю; плата за негативные воздействия не так велика, чтобы сворачивать производство.

Государство, во всяком случае Российское государство, взяло на себя конституционные обязательства по охране природы. Значит, если оно не смогло вчера или сегодня заставить всех природопользователей воздействовать на окружающую среду, не превышая установленные нормы, то оно обязано ликвидировать последствия негативных воздействий. За свой счет, тем более что плата за загрязнение с природопользователей так или иначе берется.

В г. Свирске Черемховского района Иркутской области, известного производством высококачественных автомобильных аккумуляторов, остались развалины и отходы Ангарского металлургического завода, действовавшего в военные и послевоенные годы. Завода нет физически, нет и организации - юридического лица, которое его эксплуатировало. Есть отходы, содержащие, кроме прочего, ядовитый мышьяк. Дожди и гравитационные процессы постепенно приближают их к Ангаре.

Следовательно, ОГВ (органы государственной власти) должны ликвидировать опасность. С чего начать? ОГВ начали с экономичного способа, что вполне понятно: если можно не тратить бюджетные средства, то зачем их тратить? На переработку отходов организации X была выдана лицензия, в соответствии в ФЗ РФ «О недрах», за небольшие деньги.

У организации X не получилось. Возможно, детальный подсчет показал невыгодность операции. Лицензию дали организации Y. Бесплатно. Если и она не справится? Наверное, должна быть разработана, утверждена и реализована серия мероприятий (программа) утилизации отходов бывшего Ангарского металлургического завода с целью предупреждения загрязнения Братского моря мышьяком.

Негативные воздействия на окружающую среду чрезвычайно разнообразны. В пространственном отношении это могут быть локальные, региональные, глобальные воздействия. Во временном аспекте воздействий также наблюдается разнообразие. Есть сиюминутные, «свежие» воздействия, требующие немедленного реагирования (например, утечки нефти из нефтепровода). Есть унаследованные проблемы (например, ртутное загрязнение Братского водохранилища, миграция мышьяка из отвалов в г. Свирске).

Правовую основу «быстрого реагирования» составляет законодательство о преодолении чрезвычайных ситуаций, в первую очередь ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"¹⁰².

В соответствии со ст. 24 указанного Закона, финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций:

федерального и межрегионального характера - является расходным обязательством Российской Федерации;

регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации;

в границах (на территории) муниципального образования - является расходным обязательством муниципального образования.

Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Унаследованные проблемы решаются главным образом выполнением природоохранных программ и мероприятий. Ключевые правовые вопросы: создание порядка разработки, согласования, утверждения, исполнения этих программ, контроль исполнения и оценка их эффективности.

Программы – переменная задача. Программы появляются, когда постоянные задачи не дают нужных результатов, и нужно перестроить работу. Они необходимы для решения задач, порожденных какими-либо чрезвычайными ситуациями. Они нужны для решения проблем, которые обычными способами решить не получается.

Программы – порождение бедности. То есть проблем на миллион, а денег на тысячу. Всем сестрам по серьгам не получается; давайте, решим одну.

Такой подход не идеален: вспомните шашечную игру «волки и овцы»: один пробел, и волк победил. Решили проблему этилированного бензина – не осталось средств не бенз(а)пирен. Отсюда вывод: «экологическое программирование» - не наука даже, но искусство. Искусство определить ключевые направления, и малыми средствами, точечными уколами, запустить механизмы самоорганизации.

История нашей страны – история программ. Первая программа новейшего времени – план ГОЭРЛО, программа построения фундамента новой экономики на базе электрификации и крупной индустрии. Самая мощная программа нашей новейшей истории – атомный проект и сопряженный с ним космический проект. Капитальное повествование В.С.Губарева¹⁰³об этих проектах, основанное на рассекреченных документах, читается интереснее многих детективов. Благодаря атомному проекту Россия остается независимой страной, имеющей будущее.

В современную эпоху в России разработано, утверждено, реализовано и реализуется множество местных, региональных, межрегиональных, бассейновых, межгосударственных экологических программ. Некоторые описаны в научной литературе, например, экологическая программа Самарской области¹⁰⁴; такие, как программа «Экология г. Братска», приводятся в качестве образца в комментариях к экологическому законодательству¹⁰⁵.

В Братске производится четверть промышленной продукции Иркутской области, это один из самых экологически неблагополучных городов страны, поэтому принятие одной из первых федеральных программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения отдельно взятого города было вполне логично. Но следует отметить высочайшую активность сотрудников администрации города, тщательную подготовку и своевременное представление необходимых материалов в Правительство, без которых программа вряд ли была утверждена. Впоследствии администрация г. Ангарска, крупного центра нефтехимии, сделала попытку создания подобной программы, но до ее утверждения дело не дошло.

Одной из интереснейших программ недавнего прошлого была программа «Байкал», которая разрабатывалась одновременно в Иркутской области и Республике Бурятия; в 1994 г. утверждена как федеральная.

Для программы Иркутской области задумывалось так: любое заинтересованное лицо дает любые предложения: как очистить озеро от имеющихся загрязнений, как предохранить его от воздействий в будущем, как использовать природные ресурсы, имеющиеся в озера Байкал и его бассейне. В программу будут включаться те мероприятия, которые могут стать управляющими параметрами, запускающими механизмы самоорганизации; эффективность которых не вызывает возражений; которые можно выполнить, исходя из имеющихся финансовых, трудовых, в том числе интеллектуальных, ресурсов.

В 1993 г. по распоряжению первого заместителя главы администрации Иркутской области из бюджета Иркутской области (строка НИОКР, т.е.: «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы») было выделено 60 тыс. руб. на разработку эколого-экономической программы «Байкал» и сформирован коллектив разработчиков проекта программы под руководством Иркутского Научного Центра СО РАН и администрации области. Техническое задание предусматривало выполнение работы в два этапа: обоснование мероприятий по отдельным блокам-направлениям; сводка в целостную программу. Каждому руководителю блока давалось частное техническое задание и определенная сумма денег; он мог выполнить работу единолично; мог привлекать кого угодно. Реально сформировалось 15 коллективов, по 3 – 7 исполнителей по блоку-направлению.

В разработке приняли участие известнейшие ученые - профессор О. М. Кожова, академики В.В.Воробьев, Г. И. Галазий, Г.А.Жеребцов, М.И. Кузьмин, Н.А.Логачев и другие. Это был красивый проект, авторы вложили в него душу.

В целом программа «Байкал» состоялась. Она была утверждена постановлением губернатора Иркутской области № 57 от 27.02.1995 г. и полностью называлась так: «Региональная целевая комплексная эколого-экономическая программа Иркутской области «Байкал».

Цель Программы – путем воздействия на управляющие параметры эколого-экономической системы обеспечить очищение и сохранение озера Байкал, улучшение условий жизни населения Прибайкалья на основе устойчивого экономического развития, включающего рациональное использование природных ресурсов.

Три ключевых слова Программы: сохранение, очищение, использование.

Структура утвержденной Программы выглядела следующим образом:

«Введение.

1. Эколого-экономическое состояние Прибайкалья.

   1. Экологическое состояние Байкала и его бассейна на территории Иркутской области.

   2. Источники загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов.

   3. Современное состояние экономической системы. Тенденции развития в различных инвестиционных условиях.

2. Обоснование основных направлений устойчивого развития региона.

3. Основные проблемы и задачи Программы по их решению.

4. Характеристика мероприятий Программы.

   1. Ландшафтное планирование Прибайкалья.

   2. Мониторинг окружающей природной среды.

   3. Обоснование системы особо охраняемых территорий.

   4. Перепрофилирование БЦБК.

   5. Развитие коммуникаций и их защита от опасных процессов.

   6. Энергоснабжение прибрежной зоны Байкала.

   7. Сохранение и развитие КБЖД (Кругобайкальской железной дороги) как уникального действующего природно-технического памятника мирового значения).

   8. Развитие экотуризма в Прибайкалье.

   9. Сохранение и хозяйственное освоение биоресурсов озера Байкал.

   10. Биологические ресурсы суши.

   11. Геоэкология, минеральные ресурсы.

   12. Организация производства глубинной питьевой байкальской воды.

   13. Совершенствование технологических процессов.

   14. Экологическое воспитание, образование. Охрана и использование историко-культурного наследия Прибайкалья.

5. Оценка финансовых, материальных и трудовых ресурсов для реализации Программы.

6. Механизм и сроки реализации Программы.

   1. Государственный заказчик и подрядные организации.

   2. Организация управления Программой и контроль за ходом е реализации.

   3. Научное сопровождение Программы.

   4. 6.4. Этапы и сроки реализации Программы.

7. Оценка и социально-экономических и экологических последствий реализации Программы.

Заключение.

Приложения.

1. Таблица мероприятий Программы.

2. Мероприятия по «Комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал…», источником финансирования которых определен федеральный бюджет, включенные в бюджетную заявку на 1995 год.

3. План мероприятий Программы, финансируемых из областного бюджета в 1995 году».

Из множества желаемых или необходимых мероприятий были отобраны ключевые, управляющие мероприятия, выполнение которых должно было обеспечить решение экологических проблем. Программа состоит из 15 направлений, которые можно условно разделить на три блока: «нормативный»; «очищения Байкала», «экологически чистой экономики».

В первый блок включены: территориальное (ландшафтное) планирование, развитие системы мониторинга, развитие особо охраняемых территорий, подготовка областных нормативных актов по природопользованию и охране природы.

Второй блок – перепрофилирование БЦБК, защита коммуникаций от опасных природных процессов и явлений, экологически чистое энергоснабжение, совершенствование очистки выбросов и сбросов.

Основные направления третьего блока – реконструкция и развитие старой Кругобайкальской железной дороги как природно-технического памятника мирового значения, развитие экологического туризма, развитие рыборазведения, организация производства глубинной бутылированной байкальской питьевой воды.

В обосновывающей части Программы говорится: «Одновременно улучшить все эколого-экономические показатели в современных условиях невозможно. Улучшение ситуации можно достигнуть путем воздействия на ключевые управляющие параметры эколого-экономической системы и выполнением ключевых, опорных мероприятий, могущих стимулировать экономику в целом, привести к изменению технологии производства и управления регионом нельзя достичь главных целей – очищения озера Байкал, сохранения его для нынешнего и будущих поколений и рационального использования природных ресурсов его бассейна».

Для примера приведем наименования нескольких (из более чем двухсот) мероприятий Программы:

«Организация единой системы мониторинга источников воздействия»;

«Проектирование и строительство высоковольтных ЛЭП с понизительными трансформаторными подстанциями (Косая Степь – Еланцы; Иркутск – Большое Голоустное; Иркутск – Хужир)»;

«Работы по берегозащите на Южном Байкале»;

«Восстановление численности сига на Малом Море»;

«Организация двукратных ежегодных учетов промысловых видов животных»;

«Строительство заводов по розливу байкальской воды и напитков на ее основе»;

«Перевод на электроснабжение котельных в г. Слюдянка»;

«Строительство очистных сооружений ст. Слюдянка мощностью 10000 куб. м /сут.»;

«Строительство полигона для хранения твердых бытовых и производственных отходов близ с. Еланцы».

Программа была частично выполнена и формально прекратила свое существование; ряд мероприятий продолжает выполняться в рамках других природоохранных программ и мероприятий, финансируемых из различных источников.

Сегодня, в соответствии со ст. 21 Бюджетного кодекса РФ, мероприятия по охране окружающей среды относятся к единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделам классификации расходов бюджетов, то есть могут финансироваться из федерального, региональных и местных бюджетов.

Статья 179 БК РФ регулирует порядок разработки и утверждения

долгосрочных целевых программ, статья 179.3 – ведомственных целевых программ.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239¹⁰⁶утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Целевая программа ведомства содержит:

- паспорт программы; характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне; основные цели и задачи программы;

- описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам;

- перечень и описание программных мероприятий, включая состав

мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия, объем финансирования в целом;

- срок реализации программы;

- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

- оценку эффективности расходования бюджетных средств;

- методику оценки эффективности программы;

- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

- описание системы управления реализацией программы.

Решение о разработке целевой программы ведомства принимается руководителем субъекта бюджетного планирования.

Экспертизу проекта целевой программы ведомства осуществляют Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Утвержденные программы имеют шансы на финансирование в соответствии с законами о бюджете на текущий год. Органы государственной власти субъектов РФ определяют порядок создания региональных программ. Например, в Порядке формирования и реализации областных государственных целевых программ, утвержденном постановлением губернатора Иркутской области от 30 марта 2001 г. N 165-П "Об областных государственных целевых программах", дано определение:

«Программа представляет увязанный по финансовому обеспечению, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс производственных, научно-исследовательских, социально-экономических, организационно- хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в социальной, государственной, экономической, производственной, экологической, культурной сферах по приоритетным направлениям среднесрочной программы социально-экономического развития области».

Областная государственная целевая программа «Защита окружающей среды в Иркутской области» на 2006 – 2010 годы была утверждена Постановлением Законодательного собрания Иркутской области от 22 сентября 2005 г. N 12/45-ЗС¹⁰⁷. Примеры мероприятий Программы: «Разработка и согласование в установленном порядке проекта по демеркуризации цеха ртутного электролиза в г. Усолье-Сибирское»; «Ликвидация несанкционированных свалок на побережье оз. Байкал».

Резюме. Чтобы ликвидировать последствия негативных воздействий на окружающую среду, мало оценить ситуацию, составить план действий. Необходимо своевременно подготовить документы и материалы, проекты программ в установленном бюджетным законодательством РФ порядке, добиться их финансирования, оценить эффективность, вовремя вносить необходимые изменения.

6. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Управление природопользованием и охраной окружающей среды может быть частным, корпоративным, публичным. Вы управляете собственной усадьбой; нефтедобывающая компания работает на определенном пространстве; органы власти осуществляют свои полномочия также на определенной территории.

Правовое поле едино для всех. Власть делится на учредительную и учреждаемую.

Учреждаемые органы власти в современной России представлены законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами.

Управлением природопользованием и охраной окружающей среды занимаются все органы власти. Федеральное Собрание РФ принимает законы РФ. Президент РФ их подписывает. Законодательное собрание Иркутской области принимает законы области. Например, Закон Иркутской области «Об охране атмосферного воздуха в Иркутской области». Органы местного самоуправления отвечают за широкий спектр вопросов.

Но ни Государственная Дума Федерального Собрания РФ, ни Законодательное собрание Иркутской области, ни глава администрации города N не могут наложить административное взыскание на нарушителя природоохранного законодательства: они обладают общими полномочиями в сфере природопользования и охраны природы.

Специальными природоохранными полномочиями обладают органы исполнительной власти, специально уполномоченные в сфере природопользования и охраны окружающей среды. ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» предусматривает возложение специальных полномочий на органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Например, по осуществлению экологического контроля.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется системой органов. Они действуют взаимосвязано в едином правовом пространстве, в целях исполнения экологической функции государства, заданной Конституцией РФ. Ст. 72 Конституции РФ отнесла к совместному ведению вопросы: владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрану памятников истории и культуры; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

В соответствии со ст. 112 Конституции РФ издан Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. (с изменениями от 30 мая 2008 г.) № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»¹⁰⁸.

Из его текста выделим федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, которые выполняют те или иные функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

Министерство природных ресурсов и экологии РФ

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство здравоохранения и социального развития РФ

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство лесного хозяйства

Министерство экономического развития Российской Федерации¹⁰⁹

Федеральная регистрационная служба

Федеральное агентство геодезии и картографии

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Министерство культуры Российской Федерации

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

Непосредственно Правительство РФ руководит деятельностью Федерального агентства по рыболовству (в 2007 г. – комитет).

Положения об этих органах власти утверждаются постановлениями Правительства РФ. В них мы найдем полномочия, цели, задачи, функции, и многое другое, что необходимо для работы в «природной» сфере.

Чем отличаются друг от друга министерства, службы, агентства? Ответ мы найдем в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции от 12 мая 2008 г.)¹¹⁰:

- федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение законодательства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

- федеральная служба (служба):

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

- федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

В субъектах РФ функционируют территориальные органы служб и агентств.

Например, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области.

Для выполнения функций по управлению природопользованием и охраной природы в исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления организуются соответствующие структурные подразделения. Унификации здесь не существует.

Когда Вы будете составлять проект положения о каком-либо структурном подразделении (см. Приложение), вспомните о принципе структурно-функционального единства: структура должная соответствовать постоянным функциям. Кроме этого, структура может подстраиваться под существующие проблемы.

Отметим особенность системы управления природопользованием и охраной окружающей среды: перманентная перестройка за последние 15 лет.

Домашнее задание: сформировать базу данных о системе органов управления природопользованием и охраной природы: наименования, территориальные органы, положения, адреса и пр. Возможно, это Ваши рабочие места.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первая задача управления природопользованием - учет природных ресурсов и их экономическая оценка. Основные инструменты учета – государственные кадастры и реестры ресурсов. Они ведутся специально уполномоченными органами государственной власти по единым для РФ методикам. Содержащаяся в них информация доступна для всех, если не содержит тайну.

Предоставление природных ресурсов в пользование в основном имеет разрешительный характер. Во многих случаях решение о предоставлении ресурсов природопользователю, заключение договора природопользования основываются на результатах конкурсов или аукционов.

Природные объекты (участки недр, земельные участки, водные объекты или их части, лесные участки, объекты животного мира) почти всегда предоставляются пользователю за плату.

В Российской Федерации действует довольно сложно построенная система органов власти, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в сфере природопользования.

Распространена практика передачи полномочий федеральных органов государственной власти региональным.

Законодательством предусмотрено осуществление государственного, муниципального, общественного, производственного контроля. Наиболее действенным является государственный контроль, органы и должностные лица которого обладают всеми предусмотренными законодательством полномочиями.

Функция контроля за природопользованием неизменна; структура уполномоченных органов постоянно претерпевает изменения.

Необходимое условие принятия верных решений - оценка состояния окружающей среды. Наиболее точные данные получают в процессе мониторинга окружающей среды, в ходе длительных наблюдений по единым методикам. В качестве точек отсчета применяются нормативы качества окружающей среды, которые устанавливаются эмпирически и постоянно совершенствуются.

Один из самых эффективных механизмов охраны природы - плата за негативные воздействия на окружающую среду (сбросы, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов).

Механизмы, направленные на предупреждение негативных воздействий, разнообразны. Основные из них: нормирование воздействий на окружающую среду и выдача разрешений на эти воздействия, платежи за загрязнение окружающей среды, экологическая экспертиза, экологический контроль, организация особо охраняемых природных территорий. Нормативная правовая основа охраны природы динамично развивается.

Чтобы ликвидировать последствия негативных воздействий на окружающую среду, мало оценить ситуацию, составить план действий. Необходимо своевременно подготовить документы и материалы, проекты программ в установленном бюджетным законодательством РФ порядке, добиться их финансирования, оценить эффективность, вовремя вносить необходимые изменения.

Выделение элементарных механизмов управления природопользованием помогает систематизировать огромное количество фактов и нормативных правовых актов.

Освоение элементарных механизмов позволяет решать многие практические задачи, но является лишь первым этапом подготовки к решению комплексных проблем, постоянно возникающих в процессе взаимодействия общества и природы.

Синтетическими являются многие задачи: строительство магистрального нефтепровода; управление рекреационными ресурсами; экологически обоснованное планирование пространственного развития городов и поселков, субъектов Российской Федерации, да и страны в целом.

Генеральный план любого населенного пункта также предполагает увязывание интересов не только различных социальных групп населения, бизнеса, власти, но и учет особенностей местных экосистем, ресурсной обеспеченности.

Внутреннее содержание элементарных механизмов экологического права - одной из самых молодых отраслей права - может перманентно изменяться, совершенствоваться. Двадцать лет перестройки – не возраст, страна ищет и пробует варианты оптимального управления, экологическое законодательство меняется чрезвычайно быстро, но рассмотренные нами механизмы, по-видимому, уже стали инвариантом.

Поведение эколого-экономических систем гораздо сложнее физических, зависит от великого числа факторов, далеко не достоверно прогнозируется. В каждом конкретном случае от менеджера требуется всесторонняя экспертиза ситуации, построение зачастую нестандартных алгоритмов.

Элементарные механизмы – кирпичики, из них можно построить как неказистую фазенду, так и приличный дворец.

Система управления природопользованием эффективна, если она приводит к уменьшению ресурсопотребления, как абсолютного, так и удельного (на единицу выпускаемой продукции), и улучшению состояния окружающей среды. В этом случае побеждают все: и природопользователь, и просто каждый человек, и государство, и каждый муравейник.

Снижаются издержки Поля, поскольку он меньше платит за ресурсы и за негативные воздействия на окружающую среду.

Улучшается жизнь граждан, так как качество жизни сильно зависит от качества окружающей среды. Просто идиллия…

Для такой идиллии необходимо несколько условий:

- всеобщее понимание и осознание опасности надвигающегося экологического кризиса;

- политическая воля и желание решать экологические проблемы;

- наличие экологического права и действенных механизмов, карающих виновных в нарушениях этого права;

- использование механизмов саморегуляции и самоорганизации в управлении природопользованием.

Мы гордимся своей страной, ее людьми, историей, культурой. Мы первыми открыли Космос, Юрий Гагарин наш. Наиболее распространенное в мире оружие – автомат Калашникова. Он прост и надежен.

Россия занимает первое место в мире по площади, в том числе по площади не освоенных, первоприродных, или слабо освоенных территорий.

Почему же нам не быть первыми и в отношениях с природой? Обладая мощнейшим интеллектуальным и организационным потенциалом, мы обязаны придумать и внедрить в практику простые и действенные механизмы управления природопользованием. Пусть их будет несколько, не более десяти. Но они будут эффективно работать, а не создавать иллюзию бурной деятельности.

Пусть будет проще, но надежней.

Никто не отменял конфликтов, в основе которых материальные интересы различных социальных групп и институтов. Природопользование, охрана природы – деятельность, сопряженная со столкновением интересов, зачастую очень жестким столкновением. Если Вы готовы к конфликтам ради сохранения биологического разнообразия и Земли как заповедника миллионов видов живой природы – значит, Вы выбрали верный путь.

Удачи!

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Акимова Т.А. Экология. Человек – Экономика – Биота – Среда: Учебник для вузов / Т.А Акимова, В.В. Хаскин– 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. – 566 с.

Аргучинцев В.К. Модели и методы для решения задач охраны атмосферы, гидросферы и подстилающей поверхности / В. К. Аргучинцев,

А. В. Аргучинцева – Иркутск: Иркут. ун-т, 2001. – 115 с.

Арманд А.Д. Самоорганизация и саморегулирование географических систем / А.Д.Арманд. – М.: Наука, 1988. – 264 с.

Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебник.- М.: ИНФРА-М, 2004. – 501.

Борисковский П.И. Древнейшее прошлое человечества / П.И.Борисковский. - Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.:Наука, 1980. – 240 с.

Брагина С.В. Взаимоотношения общества и природы (Краткий исторический очерк) / С.В.Брагина, И.В.Игнатович, А.В.Сарьян. – М: Изд-во НИА-Природа, 1999. – 68 с.

Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. – 2- изд., перераб. и доп. – М: Юрист, 2005. – 670 с.

Булатов В.И. Россия: экология и армия. Геоэкологические проблемы ВПК и военно-оборонной деятельности / В.И.Булатов. – Новосибирск: ЦЭРИС, 1999. – 168 с.

Васянович А.В. О возможности применения принципов самоорганизации в процессах управления природопользованием / А.В.Васянович // Регулирование водных отношений: проблемы разделения полномочий в системе управления природопользованием: Материалы межд. сем. 28-29 марта 2000 г. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000. – С. 5 – 7.

Ващук Л.Н. Лесной фонд Иркутской области / Л.Н.Ващук. – Иркутск, 1994. – 112 с.

Вернадский В.И. Химическое строение биосферы Земли и ее окружения / В.И.Вернадский. – М.:Наука, 1965. – 375 с.

Вопросы рентных платежей в природопользовании: Аналитический обзор / Комитет по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального Собрания РФ. – www.duma.gov.ru/cnature/expert_info/analit_renta.htm. - 2002).

Волков С.Н. Землеустройство / С.Н.Волков // Теоретические основы землеустройства. Т. 1. – М.: Колос, 2001. – 496 с.

Воронов В.К. Основы современного естествознания: Учеб. пособие / В.К. Воронов, М.В. Гречнева., Р.З Сагдеев. – Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 1999. – 376 с.

Голанский М.М. Будущее мировой экономики и перспективы России / М.М.Голанский. – http://hm.perm.ru/moshkow/POLITOLOG/golansky.txt. -1998.

Голуб А.А. Экономика природопользования: Учеб. пособие для студентов высш. учеб. заведений / А.А.Голуб, Е.Б. Струкова. – М.: Аспект-Пресс, 1995. – 188 с.

Голуб А.А. Экономика природных ресурсов: Учеб. пособие для вузов. – М.: Аспект-Пресс, 1999. – 319 с.

Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году» - М.: МПР РФ, 2001. - 336 с.

Государственный доклад “О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году” - Министерство природных ресурсов Российской Федерации - М.: АНО «Центр международных проектов», 2007. –

500 с.

Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2004 году». – Иркутск: Изв-во «Оперативная типография «На Чехова», 2005. – 338 с.

Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Иркутской области в 2000 году». – Иркутск, 2001 . – 384 с.

Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Иркутской области в 2003 году». – Иркутск, 2004 . – 295 с.

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Иркутской области в 2009 году». – Иркутск, 2019 . – 448 с.

Грачев М.А. О современном состоянии экологической системы озера Байкал / М.А.Грачев – Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2002. – 153 с.

Грачев М.А., Ходжер Т.В. О состоянии озера Байкал и Байкальского участка Мирового природного наследия / М.А. Грачев // Закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал» как фактор устойчивого развития Байкальского региона. – Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2003, с. 6 – 12.

Гуляев В.И. Америка и Старый Свет в доколумбову эпоху / В.И.Гуляев. – М.: Наука, 1968. – 184 с.

Губарев В.С. Мечта о Вселенной. Судьба науки и ученых в России / В.С.Губарев. – М.: ИКЦ «Академкнига», 2002. – 608 с.

Дрюккер В.В. Методы экологического мониторинга: Учеб. Пособие / В.В.Дрюккер. – Иркутск: Иркут. ун-т, 1999. – 56 с.

Думова И.И. Механизмы управления региональным природопользованием / И.И.Думова. – Новосибирск: Гуманитарные технологии, 2001 . – 208 с.

Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых/Госгортехнадзор СССР. – М.:Недра, 1987. – 60 с.

Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов/ Б.В.Ерофеев. – М.: Новый Юрист, 1998. – 544 с.

Жакен Ф. Индейцы во времена европейского завоевания Америки. Индейцы вчерашние и сегодняшние / Ф. Жакен: Пер. с франц. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 1999. – 64 с.

Иркутский институт химии им. А.Е.Фаворского: Научно-организационная деятельность. – Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2001. – 164 с.

Киллен К. Вопросы управления / К. Киллен: Пер. с англ./ Под ред. И.М.Верещагина. – М.: Экономика, 1981. – 200 с.

Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. Учебник для вузов / В.И. Кнорринг. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – 528 с.

Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А.Боголюбова. – М.: ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2002. – 368 с.

Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. С.А.Боголюбова. – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997. – 382 с.

Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» - М.: НОРМА, 2001 . – 400 с.

Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации/ Отв. ред. С.А.Боголюбов. – М.: Изд-е г-на Тихомирова М.Ю., 1998. – 351 с.

Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. проф. М.М.Бринчук. – М.: БЕК, 1999. – 224 с.

Коптюг В.А. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 года): Информационный обзор / В.А.Коптюг. – Новосибирск: СО РАН, 1993. – 64 с.

Кузьмин В. Кузнецов С. Когда осетры уходят…/ В.Кузьмин, С.Кузнецов // Известия. – 1999. - 7 августа.

Методические указания по организации, проведению и обработке данных зимнего маршрутного учета охотничьих животных в РСФСР. - М., 1990. - 40с.

Морозов А. Краткий обзор незаконных рубок леса в России (формы и методы незаконных рубок) / А.Морозов. – М.:Гринпис России, 2000. – 25 с.

Настольная книга по экономике сохранения биоразнообразия Байкальского региона / Отв. ред. И.И. Думова. – Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 2002. – 90 с.

Николис Г. Познание сложного. Введение / Г. Николис, И. Пригожин: Пер. с англ. – М.: Мир, 1990. – 344 с.

Овчинников Г.И. Изменение геологической среды в зонах влияния Ангаро-Енисейских водохранилищ / Г.И. Овчинников, С.Х. Павлов, Ю.Б. Тржцинский. – Новосибирск:Наука Сиб.изд.фирма РАН, 1999. – 254 с.

Основы эколого-географический экспертизы. – М.: Изд-во МГУ, 1992.- 240 с.

Паршев А. Почему Америка наступает / А.Паршев. – М.: ООО «Издательство АСТ»; ООО «Издательство Астрель», 2002. – 370 с.

Перегудов Ф.И. Введение в системный анализ: Учеб. пособие для вузов / Ф.И. Перегудов, Ф.П. Тарасенко. – М.: Высш. школа, 1989. – 367 с.

Пономаренко В. Проблема 2033, или Джонушка, Иоганушка да Иванушка дурачки / В. Пономаренко. - www.miroslavie.ru/library/rp2033.html. - 2001.

Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - М.: Юрфирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М, 2002. – 649 с.

Природные ресурсы и охрана окружающей среды. Статистический сборник – Иркутск: Иркутский областной комитет государственной статистики, 2001. – 74 с.

Природно-ресурсный потенциал Иркутской области / И.Л.Савельева, Л.А.Безруков, Л. Б. Башалханова и др. – Иркутск: Изд-во СО РАН, 1998. – 238 с.

Природные ресурсы Иркутской области и их использование / Л.Б.Башалханова, Л.А.Безруков, Л.Н.Ващук и др. – Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 2002 . – 156 с.

Прохоров Б. Здоровье и загрязнение окружающей среды / Б. Прохоров // Энциклопедия для детей. – М.:Аванта+, 2001. - Т. 19. Экология. – С.261 – 266.

Птичкин С. Если бы выставить в музее кающегося американца…/ С. Птичкин // Российская газета. – 2001. – 12 марта.

Региональный доклад о состоянии и использовании земель Иркутской области за 2006 год. – Иркутск: Управление федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области. – 2007 г. – 99 с.

Рундквист Д.В. Минеральные ресурсы. Россия, XXI век / Д.В. Рундквист //Всероссийская научная конференция «Россия – XXI век» (доклады). – М.: Совет Федерации, 1997. – С. 45 – 55.

Рябцев В.В. Орлы Байкала / В.В.Рябцев. – Иркутск: АЭМ «Тальцы», 2000. – 128 с.

Савельева И.Л. Экономико-географические аспекты государственной политики использования потенциала полезных ископаемых азиатских регионов России / И.Л.Савельева. – Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 2000. – 12 с.

Салас Р.М. Демографический взрыв / Р.М. Салас // Курьер ЮНЕСКО, сентярь-октябрь 1983 г. - С. 30 – 39.

Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, М., 1978 г., вып. XXXII.

Серов Г.П. Экологический аудит. Концептуальные и организационные основы. / Г.П.Серов. – М.: Экзамен, 2000. – 768 с.

Смирнов С.Г. Задачник по истории науки. От Фалеса до Ньютона / С.Г.Смирнов. – М.: МИРОС – МАИК «Наука/Интерпериодика», 2001. – 368 с.

Такизава Ю. Болезнь Минамата: заражение окружающей среды метилртутью / Ю. Такизава //Проблемы ртутного загрязнения природных и искусственных водоемов, способы его предотвращения и ликвидации: Тез. докл. Межд. конф, 13-16 сентября 2000 г., Иркутск.: Изд-е Ин-та геохимии им. А.П.Виноградова СО РАН, Иркутск, 2000 г. – С. 94.

Уделл С.Солнечная энергия и другие альтернативные источники энергии / С. Уделл: Пер. со шведского. – М.: Знание, 1980. – 88 с.

Философский словарь/ Под ред. И.Т.Фролова. – 5-е изд. – М.:Политиздат, 1987. – 590 с.

Хаггет П. География: синтез современных знаний / П.Хаггет. - Пер. с англ. – М.:Прогресс, 1979. – 684 с.

Хакен Г. Синергетика. Иерархии неустойчивостей в самоорганизующихся системах и устройствах / Г.Хакен: Пер. с англ. –М.: Мир, 1985. – 423 с.

Чепурных Н.В., Новоселов А.Л., Глубокий А.И. Охрана окружающей природной среды в Самарской области: программный аспект / Н.В.Чепурных. – М.:Наука, 1997. – 203 с.

Экономика природопользования: Учебник для вузов / Ревазов М.А., Лобанов Н.Я., Маляров Ю.А. и др. – М.: Недра, 1992. – 351 с.

Экономика природопользования: учеб./. под ред. К.В.Папенова. – М.:ТЕИС, ТК Велби, 2010. – 928 с.

Язан Ю.П. Принципы регулирования и сроков добывания копытных / Ю.П.Язан // Ко­пытные фауны СССР. - М., 1975. - С. 254–255.

Nir D. Man, a geomorphological agent. An Introductjon to Antropic Geomorphology / D. Nir. – Jerusalem: Keter Publish, 1993. – 165 p.

О Г Л А В Л Е Н И Е

Стр.