3.3. Анализ взыскивания административного штрафа

Д.А. Медведев, выступая на VII Всероссийском съезде судей в декабре 2009 г., отметил, что в настоящее время, к сожалению, не исполняется каждое второе решение суда²⁶.

По делам об административных правонарушениях, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями РФ в 2004 г., сумма административного штрафа, взысканная добровольно или принудительно службой судебных приставов, составила 42,3% от наложенной суммы штрафов, в 2005 г. она снизилась до 37,6%²⁷. В 2006 г. исполняемость упала до 36,4%, причем судебными приставами-исполнителями было взыскано всего лишь 13,9% от суммы, переданной для принудительного исполнения²⁸.

Судебный департамент Верховного Суда РФ в своем отчете за первое полугодие 2010 г.²⁹ отмечает, что сумма взысканных административных штрафов по постановлениям 2010 г. составила 631 млн. руб., а по постановлениям прошлых лет - 248,5 млн. руб., что суммарно составляет 24% от наложенных судами первой инстанции и вступивших в законную силу в первом полугодии 2010 г. сумм штрафов. В данном случае мы полагаем, что расчет исполняемости произведен не корректно. При подсчете суммы взысканных штрафов учитывались суммы, взысканные по постановлениям прошлых лет, однако сумма неисполненных постановлений прошлых лет не учитывалась в сумме наложенных санкций. Поэтому для расчета реального состояния с исполняемостью необходимо:

1) найти сумму подлежащих взысканию штрафов;

2) найти сумму взысканных штрафов.

Для этого надо взять сумму взысканных штрафов в отчетный период и сумму взысканных штрафов в последующие годы по постановлениям отчетного года. При сроке давности исполнения постановлений в один год нужно использовать данные по сумме взысканных штрафов по постановлениям прошлых лет следующего отчетного периода;

3) найти отношение суммы взысканных штрафов (в отчетном и следующем году по постановлениям прошлых лет) к сумме, подлежащей взысканию административного штрафа.

В связи с увеличением срока давности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях до двух лет в настоящее время для подсчета исполняемости необходимы данные отчетности за три года. Для этого должны быть данные за отчетный период и суммы взысканных штрафов по постановлениям прошлых лет за два последующих года (два года, пока постановления продолжают исполняться).

При отсутствии данных за несколько лет можно в некотором приближении рассчитывать исполняемость постановлений исходя из наложенных и взысканных санкций только за текущий год. Эта оценка не будет учитывать данные по взысканию штрафа по этим постановлениям в последующий период (на следующий год) в срок давности исполнения постановления.

Проведем оценку уровня взыскания штрафа в последующий год по постановлениям прошлых лет, используя данные отчетов за 2010 и 2011 гг. В среднем в 2010 г. по назначенным и взысканным административным штрафам исполняемость составила 4,2% суммы штрафа. В 2011 г. исполняемость по взысканным штрафам по постановлениям 2010 г. составила 1% от суммы назначенного штрафа. Таким образом, задолженность по штрафу по постановлениям, наложенным в 2010 г., была погашена следующим образом: в 2010 г. на 4,2 / 5,2 = 81%, а в 2011 г. на 19%.

Полученные данные можно интерполировать для оценки уровня исполняемости в 2011 г. Учитывая, что со второй половины 2011 г. срок давности исполнения постановления составит два года, можно прогнозировать, что в 2012 - 2013 гг. по постановлениям о назначении административного штрафа от 2011 г. будет взыскано еще около 30% от суммы штрафа, взысканной в 2011 г.

Основываясь на прогнозируемом погашении штрафа в последующие годы и учитывая, что по итогам 2011 г. взыскиваемость штрафов по постановлениям 2011 г. составила 12%, можно предположить, что взыскиваемость административных штрафов, назначенных в 2011 г. с учетом ожидаемых сумм в 2012 - 2013 гг., составит 16 - 18%.

Обратимся к данным по результатам взыскания штрафа за нарушение таможенных правил по постановлениям, вынесенным таможенными органами. В таможенных органах в 1995 г. во время регулирования процедуры взыскания штрафов по делам за нарушение таможенных правил Таможенным кодексомРФ от 1993 г. было взыскано 10,1% от суммы начисленных штрафов³⁰.

В 2004 - 2006 г. исполняемость постановлений колебалась от 55% до 64,7% от количества вынесенных постановлений. По сумме взысканных штрафов она колебалась от 4,7% в 2004 г. до 10% в 2006 г. В последующие годы состояние с исполняемостью постановлений улучшилось. Для сравнения состояния исполняемости за нарушение таможенных правил с другими видами административных правонарушений можно обратиться к известным данным по исполнению штрафов, налагаемых органами внутренних дел в 1999 - 2004 г. По данным Л.В. Кинчене, взыскиваемость штрафов составляет 60%³¹. Н.Е. Бузникова установила, что взыскивается 85% штрафов³². А.В. Семенистый в своей работе указывает, что процент неисполненных постановлений, вынесенных органами внутренних дел с назначенным наказанием - административный штраф, составляет в среднем от 40% до 60% от общего числа вынесенных постановлений³³.

Ссылаясь на данные ГИЦ МВД России за 2000 - 2005 гг., Н.П. Парыгин утверждает, что удельный вес взысканных штрафов за нарушение общественного порядка стабильно составляет 80% ³⁴. В противовес этому утверждению С.А. Шувалов констатирует, что к 2004 г. исполняемость постановлений по взысканию административных штрафов снизилась до 40%³⁵.

Таким образом, взыскиваемость административных штрафов в 2010 г. составила 5% от суммы, подлежащей взысканию (с учетом взысканной суммы штрафа по этим постановлениям в 2011 г.), а в 2011 г. - 12%.

Как видно, существуют достаточно полярные оценки показателя исполняемости. Для анализа уровня исполнения необходимо выработать единую методику оценки исполняемости назначенных наказаний. Необходимо отметить, что при оценке взыскиваемости штрафа разные исследователи используют два показателя: исполняемость от количества находящихся на исполнении и исполняемость от суммы взысканных штрафов. В настоящий момент исполняемость по сумме значительно ниже исполняемости по количеству.

Из приведенных данных Судебного департамента Верховного Суда РФ видно, что взыскиваемость административного штрафа значительно колеблется в зависимости от суммы назначенного штрафа. Поэтому при выработке мер по совершенствованию деятельности по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать размер налагаемых санкций. То, что может пойти на пользу повышения исполняемости при небольших размерах санкций, не обязательно улучшит взыскиваемость крупных размеров штрафов.

По делам об административных правонарушениях штраф может быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, добровольно либо взыскан принудительно. Анализ взыскиваемости административных штрафов, проведенный ранее, касался общего состояния исполняемости по судебным актам, включая добровольную уплату и принудительное взыскание. Рассмотрим состояние с исполняемостью штрафов на этапе принудительного взыскания. Принудительное взыскание административного штрафа возложено на Федеральную службу судебных приставов России.

Изучим разные источники по этому вопросу. В. Ярков сообщает, что в 2001 - 2003 гг. до 70% исполнительных документов остаются неисполненными по различным причинам³⁶. В интервью, данном в 2003 г., Министр юстиции РФ Ю. Чайка отмечал, что в целом по стране фактическое исполнение составляет пока не более 10% от сумм, предъявленных к взысканию³⁷. До 90% сумм, поступающих в бюджет от деятельности судебных приставов, вносятся должниками добровольно, а доля поступлений от принудительного взыскания ничтожно мала. За 9 месяцев 2003 г. из 17,7 млрд. руб., поступивших в бюджет, лишь 1,4 млрд. руб. поступило в результате изъятия наличных денежных средств из касс должников и 960 млн. руб. - в результате реализации арестованного имущества³⁸. По данным о движении денежных средств по исполнительным документам, находившимся в производстве судебных приставов-исполнителей, за 2011 г., можно подтвердить высокий процент взыскания за счет добровольного исполнения. Из 308 млрд. руб. погашенной задолженности должники внесли добровольно 126 млрд. руб., что составляет 40% от взысканной суммы³⁹.

В прессе также отмечалось, что служба судебных приставов добивается исполнения всего около 10% исполнительных листов на взыскание госпошлины и штрафов в федеральный бюджет, и то в основном на незначительные суммы⁴⁰.

Для исправления ситуации по повышению исполняемости принятых решений в Федеральной целевой программе«Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы» были выработаны мероприятия по повышению исполнения судебных актов с 52% до 80% к 2011 г.⁴¹. Достичь установленных показателей не удалось. В 2010 г. процент исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, составил 74% при прогнозируемом значении в 77%⁴², а в 2011 г. понизился до 64% при прогнозируемом значении 80%⁴³.

Анализируя статистические данные Судебного департамента Верховного Суда РФ и Федеральной службы судебных приставов России о взыскании штрафов, можно выявить корреляцию между средним размером наложенного административного штрафа и взыскиваемостью штрафа по этому виду правонарушения. Как правило, чем больше средний размер наложенного штрафа, тем ниже исполняемость. Наибольшая средняя сумма административного штрафа, находящаяся на исполнении в 2011 г., приходилась на органы Росфиннадзора - 27 млн. руб., взыскано судебными приставами по ним 0,06% от суммы наложенного штрафа. По количеству вынесенных и находившихся на принудительном исполнении постановлений о наложении административных штрафов в 2011 г. лидируют органы ГИБДД, где средний размер штрафа составил 367 рублей, соответственно и исполняемость значительно выше: 55% от суммы штрафа и 65% от количества⁴⁴.

Показатель реального принудительного взыскания административного штрафа в последние годы снижается, а уровень взыскиваемости в 2010 - 2011 гг. составил 2 - 4% от суммы штрафа, направленного на исполнение, что можно назвать катастрофой! В этом нельзя винить службу судебных приставов. Это скорее показатель неэффективности механизма правового регулирования по принудительному взысканию административного штрафа, который нуждается в совершенствовании.

По нашему мнению, главная причина неудовлетворительного состояния по взысканию административного штрафа в том, что судебные приставы-исполнители не успевают выполнять свою работу из-за значительной их загруженности. Исходя из норм загрузки судебного пристава, на принудительное взыскание административного штрафа по одному постановлению необходимо 8 часов (один рабочий день)⁴⁵. В 2011 г. средняя нагрузка на одного судебного пристава составляла 2108 исполнительных производств⁴⁶, что в 8 раз превышает рекомендованную нормативную загрузку. Понятно, что приставы при таком объеме работ осуществляют принудительное взыскание формально. Все это создает ситуацию, когда должнику можно не исполнять свои обязательства, так как с большой долей вероятности у судебного пристава не хватит времени на применение в отношении его мер принудительного исполнения. В итоге нарушенные интересы взыскателя (в случае административного штрафа это государство) остаются незащищенными.

Мы полагаем, что для исправления этой ситуации необходимо выбирать: в разы увеличивать численность службы судебных приставов либо менять метод правового регулирования по принудительному взысканию штрафа с должника, в том числе ограничивая диспозитивные права должника. Интересам государства и общества гораздо больший вред наносит неисполнение принятых индивидуально-правовых актов, разрешающих спор о праве, чем декларирование расширенных прав участникам исполнительного производства, которые потом соблюдаются однобоко. Достаточно взглянуть на данные отчета Федеральной службы судебных приставов России по структуре поданных жалоб на действия (бездействие) судебных приставов⁴⁷ и сделать вывод, чьи права чаше нарушаются. Количество рассмотренных в 2011 г. жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя от взыскателей в 5 раз больше, чем от должника.

Накладывает свое ограничение на эффективность применения мер принудительного исполнения и действующая процедура обращения взыскания на имущество должника. Так, по итогам 2011 г. за счет реализации имущества должника было погашено только 12% от суммы долга, а в 2010 г. 4%⁴⁸. Возникают проблемы при передаче приставами и реализации арестованного имущества должника Росимуществом. Мы полагаем, что во многом это связано с отказом Правительства РФ регулировать публично-правовыми методами отношения между Росимуществом (органом, обладающим исключительным правом на реализацию имущества) и другими органами исполнительной власти, включая Федеральную службу судебных приставов России. Правительством РФ определено, что взаимоотношения заинтересованных органов с Росимуществом по передаче на реализацию имущества осуществляются путем утверждения ими порядка взаимодействия, т.е. гражданско-правовыми методами⁴⁹.

Изучая результаты деятельности по взысканию административных штрафов, можно заметить, что значительная сумма штрафа приходится на постановления по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ (76% от суммы наложенных штрафов). Неудовлетворительное состояние с взыскиваемостью штрафов подвигло законодателя на введение ответственности за несвоевременную уплату административного штрафа⁵⁰. Предусмотренные кодексом санкции за это правонарушение предполагают наказание в виде административного ареста на срок до 15 суток либо штраф в двукратном размере суммы неуплаченного штрафа, но не менее 1000 руб. При небольшом размере назначенного наказания (до 10 000 руб.) уровень взыскания штрафа по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ примерно соответствует уровню взыскиваемости по другим видам правонарушений. Однако при больших значениях штрафа его взыскание становится затруднительным. Обычно крупные размеры штрафа назначаются юридическим лицам, применение в отношении которых альтернативной санкции - административного ареста невозможно.

Исследуя статистику судебных приставов, замечаешь, что отдельной графой в ней выделены административные штрафы, находящиеся на исполнении по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ по протоколам органов Росфиннадзора (неуплата штрафа по правонарушениям за нарушение валютного законодательства). Средний размер штрафа в 2014 г. по этим постановлениям составлял 5 млн. руб. По результатам 2014 г. принудительно взыскано по этим постановлениям 0,2% от суммы наложенного штрафа.

Для более глубокой оценки состояния дел по исполняемости постановлений выделим отдельно исполняемость постановлений по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ и результаты исполнения без ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. В этом случае показатели взыскиваемости штрафов значительно улучшаются. Следовательно, неудовлетворительные результаты по взысканию крупных размеров штрафов, наложенных за правонарушения по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, снижают результаты исполняемости постановлений по взысканию штрафов.

Вернемся к исполнению постановлений по делам о нарушении таможенных правил, по которым накладываются крупные санкции (средний размер штрафа - 121 тыс. руб.). По статистической отчетности таможенных органов Российской Федерации, исполняемость постановлений в 2004 г. от суммы наложенных штрафов составила от 1,8% в Центральном федеральном округе до 22,4% в Сибирском федеральном округе. В 2008 г. ФССП России принудительно взыскала 7% от суммы направленных к ним на исполнение постановлений таможенных органов, в 2009 и 2010 гг. - только 5%. По результатам 2011 г. исполняемость постановлений таможенных органов судебными приставами-исполнителями от количества и суммы переданных им на исполнение составила 20% от количества и 3% от суммы переданных им на исполнение постановлений. Самый низкий показатель взыскиваемости штрафа приставами был в Центральном федеральном округе - 1% от суммы и 7% от количества направленных на исполнение постановлений. Самый высокий показатель в Уральском федеральном округе - 38% по количеству и 19% от суммы направленных на исполнение.

В таможенных органах созданы специализированные подразделения по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях⁵¹. Достаточно высокий уровень взыскиваемости административных штрафов при их крупном размере (в 2011 г. средний размер штрафа - 121 тыс. руб., что в 12 раз больше среднего штрафа по всем статьям КоАП РФ) указывает на эффективную работу специализированных подразделений таможенных органов по исполнению постановлений уполномоченных органов. Данные подразделения осуществляют исполнение постановлений на добровольном этапе, возбуждают дела об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ, осуществляют контроль за принудительным исполнением службой судебных приставов, администрируют поступающие суммы штрафа. Полагаем, что органам исполнительной власти, осуществляющим администрирование штрафов в соответствии с бюджетным законодательством, необходимо использовать положительный опыт Федеральной таможенной службы России по возложению обязанностей осуществлять контроль над взысканием административных штрафов на специализированные подразделения.

Показателем номер один, характеризующим деятельность судебных приставов-исполнителей, должен быть уровень взыскиваемости по исполнительным документам.

Для выработки объективной оценки состояния с исполняемостью необходимо создание единой методики расчета исполняемости как по количеству, так и по сумме. Причем данная методика должна использоваться как судебными органами, так и органами исполнительной власти. Кроме того, должен быть назначен орган, ответственный за ведение сводной отчетности по этому направлению деятельности. Таким органом может стать Министерство юстиции РФ. Возможно возложение этих функций на Федеральное казначейство, ответственное за создание, ведение, развитие и обслуживание Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах⁵². Отсутствие единых данных по результатам взыскания штрафов уполномоченных органов не позволяет оценить реальное состояние дел с исполняемостью по взысканию штрафов. Так, например, данные судебных приставов не учитывают постановления о наложении административных штрафов на нерезидентов (иностранцев), так как до 2012 г. приставы не принимали их на исполнение.

Необходимо менять правовой механизм принудительного взыскания административного штрафа. Статистические отчеты судов, судебных приставов-исполнителей, Федеральной таможенной службы свидетельствуют о крайне низкой эффективности применения мер принудительного исполнения по взысканию задолженности по административному штрафу, что дискредитирует правоохранительную систему страны.

Исходя из неудовлетворительного состояния дел по взысканию административного штрафа с лиц, привлеченных к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ (за неуплату административного штрафа), предлагается предусмотреть другие методы правового воздействия на этих лиц. В отношении физических лиц возможно расширение практики применения административного ареста за небольшие размеры штрафа. В отношении юридических лиц (по ним наибольшая сумма задолженности и неисполнения) возможна замена другим видом наказания.

Для снижения нагрузки на судебных приставов нуждается в значительном упрощении процедура принудительного взыскания штрафа, в том числе введением обеспечения уплаты административного штрафа, применяемой в ходе производства по делу об административном правонарушении. Система правового регулирования должна сделать для должников крайне невыгодным запуск механизма принудительного взыскания штрафа, что также снизит нагрузку на судебных приставов.

Принудительное взыскание административного штрафа судебным приставом-исполнителем должно возлагать на должника не только обязанность уплатить сумму штрафа и исполнительный сбор в 7%, но и дополнительные санкции - административный арест или дополнительный штраф за необходимость принудительного исполнения.

Предлагаем, чтобы суды своим решением одновременно с наложением наказания по ч. 1 ст. 20.25КоАП РФ санкционировали действия по принудительному взысканию штрафа по первоначальному постановлению, по которому имеется непогашенный штраф. Это позволит окончить споры о несоответствииКонституцииРФ.