2.3. Структура органов опеки и попечительства.

Органами опеки и попечительства выступают органы местного самоуправления. Хотя не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции.

Семейный кодекс Российской Федерации, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также говорит о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным и Гражданским кодексами РФ.

Таким образом, чтобы понять, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, нужно ознакомиться с законодательством данного региона и с уставом муниципального образования.

Например, ст. 5 Закона г. Москвы «Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" устанавливает, что "осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц».

Иное правило содержится в Законе Свердловской области «Об органах опеки и попечительства в Свердловской области»:

«Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности». Помимо этого, согласно настоящему закону, по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства).

Еще один пример: согласно Закону Алтайского края «Об органах опеки и попечительства» в качестве таковых называются органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и др.

Другими словами, законодательство данного субъекта Российской Федерации предусматривает, что администрация муниципального образования выступает своего рода «общим» органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту. Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возложено на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

Представленное распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако понятно, что подобное «раздвоение» органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В данном случае, может возникнуть вопрос, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу), или, например, неясно, какой орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

Поэтому нам представляется, что наиболее удачно органы опеки и попечительства определены в упомянутом выше Законе г. Москвы.

Основным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, как органы местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, но не относятся к органам государственной власти. ¹⁵

Из этого обстоятельства, а также из положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях следует, что органы опеки и попечительства не обладают правом наложения административных взысканий на лиц, допустивших правонарушения. Однако они вправе воспользоваться иными мерами воздействий, например: отстранение опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей, отобрание ребенка, сообщение в компетентные органы о факте совершения преступления, обращение в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности подопечного или его имуществу действиями опекуна, и пр. ¹⁶

При исполнении своих обязанностей орган опеки и попечительства взаимодействует с различными органами и организациями. Таким образом, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ).

В случае если ребенок утратил попечение родителей должностные лица различных учреждений, а также граждане, которым стало известно об этом, в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должны сообщить о данном факте органу опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. К таким должностным лицам можно отнести руководителей образовательных, лечебных учреждений, работников органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних.

Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются в настоящее время Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних. Данный нормативный акт дважды изменялся, тем не менее, его содержание во многом противоречит новому законодательству, в том числе Семейному кодексу РФ.

Так, комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретно форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, так как правом выбора обладает сам орган. Предложение комиссии несет рекомендательный характер.

Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства осуществляется в тесном взаимодействии с иными органами государственной власти и управления.

По отношению к конкретному лицу, нуждающемуся в установлении опеки или попечительства, органом опеки и попечительства является то подразделение органа местного самоуправления (или сам орган местного самоуправления, если в нем не выделены соответствующие отделы или комитеты), на территории которого гражданин постоянно проживает. Это правило следует из содержания п. 3 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Положение органа опеки и попечительства зависит и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования». Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении.

Наличие статуса юридического лица свидетельствует о праве органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде; отвечать по обязательствам и др.¹⁷

Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно-правовой форме создаются органы местного самоуправления - юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» предусматривает закрытый список организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником ¹⁸. Эта форма более других соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае в муниципальной собственности).

Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого органа местного самоуправления) может быть только муниципальное образование - город, район, село и т. п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско-правовых отношений (ст. 124—126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация с юридической точки зрения не тождественны, поскольку положение второй в гражданско-правовых отношениях аналогично органу юридического лица.

Однако на практике встречаются совершенно иные ситуации. Так, устав муниципального образования, а также устав соответствующего отдела районной администрации (например, отдела образования) указывают на то, что отдел является юридическим лицом, но его конкретную организационно-правовую форму не определяют. Это является нарушением требований ст. 52 и 54 ГК РФ, что может повлечь за собой непризнание организации как таковой в связи с недействительностью ее регистрации.