Принципиальные изменения в российском конституционном праве в 1990-2000-е гг.: дрейф в сторону авторитаризма?

Авторитаризм — это, во-первых, социально-политическая система, основанная на подчинении государству или его лидерам. Во-вторых — социальная установка или черта личности, характеризующаяся уверенностью в том, что в обществе должна существовать строгая и безусловная преданность правителю, беспрекословное подчинение людей авторитетам и властям.

Политический режим, соответствующий принципам авторитарности, означает отсутствие подлинной демократии, как в отношении свободного проведения выборов, так и в вопросах управления государством. Часто сочетается с диктатурой отдельной личности (группы личностей — олигархией), которая проявляется в той или иной степени...

В российской политической истории 1991 г. стал водо­разделом, отделившим бюрократическое государство со­ветского типа от полицентрического государства, образо­вавшегося в период правления Б. Ельцина. Следствием зап­рета КПСС стало разрушение всей прежней системы влас­ти, которая в меньшей степени коснулась низов полити­ческого класса, но имела самые радикальные последствия для его верхушки.

Вакуум, образовавшийся после распада СССР, был одно­временно и шансом, и угрозой для новой власти. Необхо­димо было немедленно приступить к государственному стро­ительству, сформировав прежде всего структуры верхов­ной власти. Одним из первых действий Б.Ельцина по восстановле­нию властных институтов было подписание указа «Об ад­министрации президента РСФСР». Первая команда Ельцина состояла из демократов по убеждениям, которые противопоставляли себя коммунистическим ортодоксам и яростно боролись с ними. В президентском окружении тех лет находились уче­ные, которые предлагали копировать то французскую, то американскую модель государственного устройства. Идея разделения властей также была популярна среди новых де­мократов. Но когда власть была завоевана, эти же демократы на­чали тяготиться слабостью созданной ими же системы, тем, что собственными руками отдали значительные полномо­чия парламенту и региональным лидерам, которые, вмес­то ожидаемой поддержки, начали бороться с Кремлем. Демократический романтизм начала 90-х сменился ожес­точенной борьбой с контрэлитой, приведшей к расстрелу парламента осенью 1993 г. После расправы над Верховным Советом РСФСР Ельцин и его соратники предприняли попытку укрепить президентскую власть, изменив Консти­туцию страны. В новой Конституции РФ 1993 г. впервые в России был провозглашен принцип разделения властей. Статья 10 Конституции гласила: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной вла-стисамостоятельны». Статья 11 продолжала: «Государствен­ную власть в Российской Федерации осуществляет прези­ дент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Со­вет Федерации и Государственная Дума), правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации»¹⁶.

Однако в России принцип разделения властей так и не был осуществлен (если, конечно, не принимать за него полицентризм, который сложился не столько из-за демок­ратических реформ, сколько в результате разложения го­сударства). На месте Политбюро советского образца так и не возник иной коллективный орган верховной власти, который мог бы взять на себя не только принятие реше­ний, но и достижение консенсуса между различными вла­стными органами. Сложилась система, в которой элементы политической системы были не просто независимы, а «бес­хозны» и действовали каждый по своему плану.

Бывший президент СССР М.Горбачев, анализируя по­литический проект Б.Ельцина, сильно преувеличивал уп­равляемость системы и ее мощь. Вскоре после конституци­онной реформы 1993 году он писал: «Введение авторитар­ной Конституции закрепило за администрацией президен­та роль ЦК КПСС. Назначаемые президентом губернаторы и личные представители заняли место секретарей обкомов партии и инструкторов ЦК. Новый парламент потерял права контроля над исполнительной властью и, заселенный воз-главителями исполнительной власти, стал подобен допе­рестроечному Верховному Совету»¹⁷.

Несмотря на просматривающиеся аналогии админист­рации президента с ЦК КПСС, полного повтора все же не было. Администрация российского президента не обладала безусловной властью ЦК. Губернаторы были избираемы на альтернативной основе всем населением региона в отли­чие от избираемых безальтернативно на пленумах первых секретарей обкомов КПСС. Личные представители прези­дента совсем «не тянули» на инструкторов ЦК. А новый парламент не отличался покладистостью Верховного Со­вета СССР, который был лишь органом формальной леги­тимации решений Политбюро и ЦК КПСС.

За девять лет своего правления Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. Ни одна государственная структура не смогла стать доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, ожесточенно конкурируя меж­ду собой за право выступать от имени президента. Но этот процесс создания полицентрического государства имел мало общего с настоящим разделением властей: относи­тельная независимость законодательной власти от испол­нительной оставалась только в федеральном центре и была скорее результатом плохого управления, нежели осмыс­ленной политики. Суды оставались во власти исполнитель­ных органов как в центре, так и в регионах и, кроме того, испытывали давление и со стороны органов прокуратуры. Таким образом, в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демокра­тическому разделению ветвей, а к управленческому хаосу.

Итак, правление Ельцина породило кризис легитимно­сти, деинституционализацию, функциональный хаос и десубординацию властных институтов. Поэтому Владимир Путин, став в 1999 г. преемником Ельцина, прежде всего был вынужден заняться восстановлением государственных институтов и управляемости. Усиление государства в этот период объективно означало выполнение следующих за­дач: институционализацию политического процесса; ре-субординацию политической системы; восстановление функциональной спецификации институтов; внедрение со­гласительных стратегий принятия решений; возвращение утраченного консенсуса между ветвями власти; стабилиза­цию политических процедур; упорядочение использования государственных ресурсов и контроля центральной власти над ними.

Реформа политической системы не заставила себя дол­го ждать: уже через пять месяцев после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений федерального центра с регионами. Реформа Путина пред­полагала следующие шаги: создание новых административ­но-территориальных образований — федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полно­мочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами; изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления; изменение принципа форми­рования верхней палаты Федерального Собрания — Сове­та Федерации; создание Государственного совета. Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изме­нению всей конфигурации институтов власти.

Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не про­сто новый элемент в политическую систему, но осуще­ствил переход от двухуровневой системы управления к тре­хуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регио­нами происходило при непосредственном контакте феде­ральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съез­жавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпреды. Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа ста­ла не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабо­раторией.

Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на мес­тах и наметил пути для восстановления действия механиз­мов управления территориями, не нарушая при этом де­мократических принципов (по крайне мере формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное при­сутствие в регионах. Надо отметить, что Путин не пошел по пути, который активно обсуждался среди элиты: отме­нить выборы губернаторов. Мировое сообщество, без со­мнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стра­тегия — ввести в каждый регион президентских назначен­цев,которые в новой иерархии власти заняли более высо­кое место, нежели главы субъектов Федерации при Ельци­не. Реформа Путина 2000 г. (был реформирован Свет Федерации-принцип формирования, создан Госсовет РФ..) восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над региона­ми. Если весь период правления Ельцина власть рассредо­точивалась, перемещаясь от центра к регионам, то в пер­вый же год правления Путина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональ­ных лидеров Кремлю была преодолена.

Перед Путиным стояла задача определить, каким пу­тем будет дальше развиваться государство, президентом которого он стал. Надо было выбрать характер верховной власти, адекватный ситуации: будет ли она по-прежнему единоличной или президент разделит ответственность с новой коллегией. Проводя бюрократические реформы, не­обходимо было определиться — где у выстроенной пира­миды вершина? На кого прежде всего будет опираться пре­зидент? Будет ли эта группа людей неформальной или ей будет придан некий официальный статус? Кто будет выно­сить окончательное решение по стратегическим вопросам? Будет ли в стране единый управляющий центр?

Путин вел реформы в нескольких направлениях: он вер­нул часть власти в центр, понизил статус региональной элиты, восстановил властную вертикаль в управлении ре­гионами и создал целый ряд консультативных площадок. В отличие от своего предшественника Путин не устранялся от ведения государственных дел, и режим регентства был заменен прямым правлением президента: он сам выстраи­вал отношения со своей администрацией, с правитель­ством, с федералами, с губернаторами, с крупными биз­несменами. Для каждой группы элиты был определен куратор — посредник между президентом и элементом по­литической системы .

Но особенностью путинского государства стало то, что он лично направлял деятельность всех элементов полити­ческой системы, создавая лишь одно посредническое звено.