Коментар до конституційних змін
2.2. Особливості парламентських законопроектів про внесення змін до Конституції України (реєстраційні № № 3207-1, 4105, 4180)
Опозиційно налаштовані до тодішньої влади народні депутати України (161парламентарій) підготували свій (парламентський) альтернативний президентському законопроектові проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» і 1 липня 2003 р. подали його до Верховної Ради України (реєстр. № 3207-1). У протистоянні парламентська опозиція домоглася того, що обидва (президентський і парламентський) законопроекти були направлені до Конституційного Суду України. Тодішній Президент України Л. Д. Кучма свій законопроект з Конституційного Суду України відкликав. Парламентський законопроект про внесення змін до Основного Закону України (реєстр. № 3207-1) Конституційним Судом України був прийнятим до розгляду. Л. Д. Кучма усвідомлював політичну ситуацію, що склалася в парламенті: ні його, ні опозиції законопроекти про внесення змін до Конституції України не знайдуть необхідної підтримки. Тому він особисто доручив тодішньому голові Адміністрації Президента В. В. Медведчуку провести політичні консультації з керівниками парламентських фракцій Комуністичної партії України і Соціалістичної партії України щодо узгодженого законопроекту про внесення змін до Конституції України, який одержав би підтримку у Верховній Раді України. Такі переговори відбулися. Був підготовлений узгоджений законопроект про внесення змін до Конституції України від 4 вересня 2003 р. (реєстр. № 4105) під відомою в пресі назвою Медведчука – Симоненка. Цей законопроект був поданий до Верховної Ради України 233 народними депутатами України (Гавришем С. Б., Богатирьовою Р. В., Ващук К. Т., Гапочкою М. М., Симоненком П. М. та ін.). Ними пропонувалося внести зміни до статей 76, 78, 81, 82, 83, 85, 87, 88, 89, 90, 93, 94, 98, 103, 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 120, 121, 122, 126, 128, 141, 148 Конституції України та доповнити її розділом XVI «Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України». Законопроект 4105 був направлений до Конституційного Суду України для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (Голос Укра- їни.-2003.-14 листопада.-С.10).
Через два тижні, 19 вересня, тодішня парламентська більшість (Гавриш С. Б., Богатирьова Р. В., Ващук К. Т, Гапочка М. М., Задорожній О. В. та ін.) подала до Верховної Ради України уже без погодження з керівниками фракцій Компартії України і Соцпартії України ще один законопроект про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4180), ідентичний (тотожний) із законопроектом № 4105 за винятком таких положень «Розділу XVI. Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України», як-от:
–Президент України обирається Верховною Радою України в останній четвер жовтня 2004 року (за законопроектом № 4105 – в місячний строк після набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році);
–продовжити на один рік (з чотирьох до п’яти років) повноваження народних депутатів четвертого скликання Верховної Ради України (тобто чергові вибори до парламенту мали б проводитися не в 2006 р., як за законопроектом № 4105, а в 2007 році (Вісник Конституційного Суду України.-2003.-№5.- С.73; №6.-С.16,17).
Внесення таких змін до законопроекту № 4180 у порівнянні з законопроектом №
4105 було зрозумілим. Діюча на той час парламентська більшість сподівалась через об-
92
Розділ II. Внесення змін до Конституції України 1996 року
рання свого представника Президентом України Верховною Радою України у жовтні 2004 р. залишитися при владі, адже було важко передбачити, як складеться політична ситуація для тодішньої пропрезидентської парламентської більшості після виборів народних депутатів України в 2006 році на засадах пропорційної системи в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій та виборчих блоків політичних партій: могло статися таке, що опозиційні політичні сили на виборах у 2006 р. здобудуть перемогу і сформують свою парламентську більшість, яка обере Президентом України свого представника, сформує свій коаліційний уряд. Проте парламентська більшість знала і те, що вона у Верховній Раді України на той час і на майбутнє могла становити лише абсолютну більшість (понад половину від конституційного складу парламенту – від 450: на вересень 2003 р. до неї входило близько 240 народних депутатів України), а не кваліфіковану більшість (не менше ніж 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України – від 450, тобто не менше ніж 300 народних депутатів України). Внесення змін до Конституції України за чинним Основним Законом України потребувало і потребує, щоб за такі зміни проголосували не менше ніж 300 народних депутатів України (ст. 155). Тому, як мені здається, щоб привернути на свій бік частину народних депутатів України, які не входили до опозиції, парламентська більшість і запропонувала внести нові зміни, де передбачалося продовжити на один рік (з чотирьох до п’яти) повноваження народних депутатів України четвертого скликання Верховної Ради України, тобто чергові вибори до парламенту проводити не в 2006 р., а в 2007 р. Вона сподівалася через внесення таких змін до Конституції України залишитись ще на деякий час (від двох з половиною до трьох з половиною років) при владі (у жовтні 2004 р. через парламент обрати Президентом України свого представника і віддалити ще на один рік вибори народних депутатів України на засадах пропорційної системи), і тим часом краще підготуватися до виборів народних депутатів України в 2007 р., використовуючи політичні технології, адміністративний ресурс і навіть вдаючись до фальсифікацій, що засвідчив другий тур виборів Президента України 21 листопада 2004 р., і таким чином здобути перемогу над опозиційними політичними силами, утвердити свою парламентську більшість, яка б через Верховну Раду України знову обрала б Президентом України їхнього представника та сформувала б із своїх представників Кабінет Міністрів України.
Цей намір тодішньої пропрезидентської парламентської більшості розгадали опозиційні до тодішньої влади політичні сили, представлені у Верховній Раді України. Законопроект про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4180) опозиційні парламентські фракції як правого («Наша Україна», БЮТ), так і лівого (Компартія України і Соцпартія України) спрямування не сприйняли. І все ж він у протистоянні опозиційних народних депутатів України був схвалений тодішньою пропрезидентською парламентською більшістю і направлений до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (Вісник Конституційного Суду України.-2003.- №6.-С.16,17).
Розглянувши всі три законопроекти про внесення змін до Конституції України (реєстраційні №№ 3207-1, 4105, 4180) Конституційний Суд України визнав їх такими, що відповідали вимогам статей 157 і 158 Основного Закону України (висновки Конституційного Суду України на законопроект № 3207-1 від 30 жовтня 2003 р. № 1-в/2003, справа № 1-40/2003; на законопроект № 4105 – від 5 листопада 2003 р. № 2-в/2003, справа № 1-39/2003; на законопроект № 4180 – від 10 грудня 2003 р. № 3-в/2003, спра-
93
Коментар до конституційних змін
ва № 1-47/2003), за винятком одного положення законопроекту № 3207-1 (Вісник Конституційного Суду України.-2003.-№5.-С.21-43; №6.-С.16-35).
Аналіз положень законопроектів свідчить про їх відмінності. Вони стосувалися порядку формування, повноважень органів державної влади та системи місцевого самоврядування. Це викликало не лише дискусії, але й протистояння між тодішніми парламентською опозицією і парламентською більшістю.
Парламентська опозиція і парламентська більшість передбачали різні підходи і наміри, зокрема, при доповненні положень Конституції України щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами його діяльності. Так, до положень Конституції України в редакції 1996р. (ч. 2 ст. 78) про неможливість народному депутатові України мати іншого депутатського мандата, бути на державній службі законопроект за № 3207-1 парламентської опозиції пропонував доповнення про неможливість також «обіймати інші посади (у тому числі на безоплатній основі) в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, утвореними цими органами закладах, підприємствах, установах та організаціях»(Голос України.-2003-12 серпня.-С.10).
Законопроекти за № 4105 і 4180 парламентської більшості передбачали також до ч. 2 ст. 78 однакове за змістом і редакцією доповнення про неможливість народним депутатам України «обіймати інші оплачувані посади (крім посад міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади)», яке, як видно, суттєво вирізнялося від пропозицій законопроекту за № 3207-1 тим, що за ним народним депутатам України могло б допускатися суміщення посад міністрів та керівників центральних органів виконавчої влади. З цього випливало, що тодішня парламентська більшість надіялася як в парламенті, так і в уряді мати одних і тих самих своїх представників і таким чином впливати на прийняття у Верховній Раді України законів, запропонованих Кабінетом Міністрів України.
Законопроекти за № 4105 і 4180 парламентської більшості пропонували доповнення до статті 83 Конституції України про утворення у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій і депутатських груп, до якої входила би більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту і яка відповідно до Конституції України вносила би пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, формувала би склад Кабінету Міністрів України і відповідала б за його діяльність (ч. 5 ст. 83).
Водночас з цим законопроекти за № 4105 і 4180 пропонували встановити термін, протягом якого мала б бути сформована така коаліція, а саме: протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій і депутатських груп (ч. 6 ст. 83) (Голос України.-2003.-14 листопада.-С.10; 16 грудня.-С.16).
Зазначимо, що парламентська опозиція своїм законопроектом № 3207-1 таких доповнень до Основного Закону України не передбачала. Зрозуміло чому: вона на той час в парламенті була в меншості. А тодішня парламентська більшість намагалася своє провідне становище, яке вона мала у Верховній Раді України до президентських виборів у жовтні 2004 р., закріпити його конституційно навіть і за допомогою тиску та інших методів впливу на народних депутатів України.
94
Розділ II. Внесення змін до Конституції України 1996 року
Відмінності у підходах парламентської більшості і парламентської опозиції спостерігалися в пропозиціях щодо внесення змін до повноважень Верховної Ради України при призначенні нею Прем’єр-міністра України та формуванні складу Кабінету Міністрів України. Опозиція пропонувала розширити в цьому повноваження парламенту та уряду і таким чином підвищити їх роль. Парламентська більшість намагалася головні пропозиції при призначенні Прем’єр-міністра України та членів уряду залишити за Президентом України. Так, за законопроектом за № 3207-1 парламентської опозиції (п. 12 ст. 85) до повноважень Верховної Ради України мали б належати призначення за поданням Президента України Прем’єрміністра України, звільнення його з посади та прийняття його відставки; затвердження на посадах персонального складу Кабінету Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра; затвердження на посадах та звільнення з посад за поданням Прем’єр-міністра окремих членів Кабінету Міністрів України(Голос України.-2003.-12 серпня.-С.10).
Положення законопроектів за № 4105 і 4180 щодо внесення змін до повноважень Верховної Ради України та уряду були тотожні (п. 12 ст. 85). Ними передбачалося, що Верховній Раді України мали б належати призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України та Голови служби безпеки України, призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України(Голос Украї- ни.-2003.-14 листопда.-С.10; 16 грудня.-С.16).
Отже, за законопроектами за № 4105 і 4180 парламентської більшості Президент України мав би більший вплив на призначення не лише Прем’єр-міністра України (парламент призначає Прем’єр-міністра України за поданням Президента України), як передбачалося і законопроектом за № 3207-1 парламентської опозиції, а й на призначення міністрів оборони і закордонних справ та голови служби безпеки України, які мали б призначатися Верховною Радою України за поданням Президента України, а не за поданням Прем’єр-міністра України, як пропонувалося законопроектом за № 3207-1 парламентської опозиції.
Різнилися підходи парламентської більшості і парламентської опозиції щодо внесення змін до положень призначення і звільнення Генерального прокурора України (п. 25 ст. 85), складу Ради Національного банку України та Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення (пункти 19, 20 ст. 85). Парламентська більшість (законопроекти за № 4105 і 4180) пропонувала, щоб Генеральний прокурор України призначався на посаду і звільнявся з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України (п. 25 ст. 85; п. 11 ст. 106), а парламентська опозиція (законопроект за № 3207-1) пропонувала, щоб Генеральний прокурор України призначався на посаду і звільнявся з посади Верховною Радою України за поданням Президента України (п. 25 ст. 85; п. 10 ст. 106).
Парламентська опозиція (законопроект за № 3207-1) пропонувала, щоб Верховній Раді України належало право призначення та звільнення всіх членів Ради Національного банку України та Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення (пункти 19, 20 ст. 85). Парламентська більшість (законопроекти за № 4105 і 4180) передбачала, щоб половину складу Ради Національного банку України та Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення призначала та звільняла Верховна Рада України (пункти 19, 20 ст. 85), а другу половину складу Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення призначав Президент України (п.13 ст. 106), другу половину складу Ради Національного банку України – Кабінет Міністрів України (п. 12 ст. 116).
95
Коментар до конституційних змін
Різними були підходи парламентської більшості і парламентської опозиції щодо порядку обрання Президента України. Парламентська більшість своїми законопроектами за № 4105 і 4180 пропонувала змінити порядок обрання Президента України громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ч.1 ст. 103 Конституції України) на обрання його Верховною Радою України шляхом таємного голосування не менш як двома третинами від її конституційного складу (частини 1, 2 ст. 103 законопроектів за № 4105 і 4180). Парламентська опозиція (законопроект за № 3207-1) таких змін не передбачала. Отож парламентська більшість плекала надії, що через такі зміни до Конституції України вона може у парламенті обрати Президентом України свого представника.
Свої відмінності мали пропозиції законопроектів парламентської більшості і парламентської опозиції щодо порядку призначення на посаду Прем’єр-міністра України залежно від розстановки політичних сил у Верховній Раді України. Якщо законопроект за № 3207-1 парламентської опозиції передбачав, що за подання Президента Україна на посаду Прем’єр-міністра України призначається представник політичної партії (виборчого блоку партії), яка (який) у парламенті мала (мав) найбільшу кількість народних депутатів України, у разі відмови цієї партії(виборчого блоку партії) або відхилення Верховною Радою України запропонованої нею (ним) кандидатури – представник другої за кількістю народних депутатів України партії (виборчого блоку партії), а у разі відхилення парламентом двох попередньо запропонованих кандидатур – представник парламентської коаліції, то законопроекти за № 4105 і 4180 передбачили внесенням Президентом України на посаду Прем’єр-міністра України кандидатури за пропозицією коаліції депутатських фракцій і депутатських груп, до якої мала б входити більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (п.2 ст. 114).
Можна зрозуміти пропозиції парламентської опозиції щодо того, щоб на посаду Прем’єр-міністра України призначався представник політичної партії (виборчого блоку партії), яка (який) у парламенті мала (мав) у Верховній Раді України найбільшу кількість народних депутатів України, адже після виборів до Верховної Ради України у 1998 р. найбільшою фракцією у парламенті була фракція Комуністичної партії України, а після таких самих виборів у 2002 р.– фракція «Наша України». Отже, логічно що вони ставили питання про те, щоб їхній представник очолював Уряд України.
Законопроект за № 3207-1 парламентської опозиції пропонував внесення змін до розділів Конституції України, що стосувалися територіального устрою України й місцевого самоврядування, чого не передбачали, за винятком окремих, законопроекти за № 4105і4180парламентськоїбільшості.Так,законопроектза№3207-1пропонувавзаміни- ти положення чинної Конституції України «Систему адміністративно-територіального устроюУкраїни»складаютьАвтономнаРеспублікаКрим,області,райони,міста,райони в містах, селища і села (ст. 133) на нове положення «Адміністративно-територіальними одиницями України» є Автономна Республіка Крим, області, райони та громади (сільські, селищні, міські). Водночас давалося визначення громади.
Запропоновані зміни й доповнення щодо місцевого самоврядування були спрямовані на наближення до європейських стандартів, на чіткіше визначення поняття «місцевого самоврядування», на розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням, на усунення дублювання повноважень державних органів влади і органів місцевого самоврядування (частини 1, 3, 4 ст. 140).
96