Административное право доклад

6

Организация управления в современных условий.

Управление может рассматриваться с различных точек зрения - социально-экономической, политической и др. Административно-пра­вовая организация управления представляет собой сердцевинный ас­пект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами ад­министративного права.

Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами админист­ративного права система субъектов, призванных осуществлять уп­равление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга­низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответст­вующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из слу­жащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админист­ративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их адми­нистративно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государст­венное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла­гоприятных условий для действенного функционирования испол­нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще­ства и государства. Рациональная организация осуществления ис­полнительной власти является одним из важнейших условий упоря­дочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом.

Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в Российской Федерации в условиях федеративного го­сударственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особенно­стей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только, Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определя­ющих перспективы развития общества.

Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему управления и противоречащих современ­ным. Современному характеру взаимоотношений между органами го­сударственного управления Российской Федерации и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой систе­мы отраслевых министерств, ведомств», основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, орга­низационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В де­ятельности министерств и ведомств значительный удельный вес зани­мали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непос­редственного- распорядительства.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выра­жается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам соб­ственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные пред­приятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сох­раняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоя­тельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в ка­честве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, уч­реждений и организаций. В соответствии с этими началами формиру­ются системы управления, объектами которого выступают уже не хо­зяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п. 

 

Содержание организации.

 

Содержание организации управления включает решение различ­ных вопросов. Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависи­мости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, уста­новление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия меж­ду ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленче­ской деятельности и формы их реализации.

Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.

 

Общее подчинение.

 

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего орга­на не ориентированы на конкретные вопросы руководства нахо­дящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществле­ния контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии промежу­точных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышлен­ные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соот­ветствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение.

 

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в от­сутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное под­чинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления. Решение кадровых воп­росов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы не­посредственного распорядительства, отмену актов объекта управле­ния и т.д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

 

Прямое подчинение.

 Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управ­ленческих отношений, являются также непосредственными, по прин­ципу «противостояния». Но они могут быть и через «голову» промежу­точного звена данной системы управления в том смысле, что соответ­ствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работ­никами, командирами и другими военнослужащими и т.п.

 

 Оперативное подчинение.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и неподчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и служ­бами правоохранительных органов.

Двойное подчинение субъекта.

 Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган уп­равления. Соотношение объема и характера полномочий соответству­ющих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненно­го по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта.

Соподчинение.

 Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъек­тов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно под­чинена Президенту и Правительству Российской Федерации (минис­терства внутренних дел, обороны и др.).

 Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или дол­жны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидно­стями могут являться департаменты, главные управления, отделы, со­веты, центры, бюро, секретариаты.

 Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации.

Правовые основы организации управления.

 Создание организационной системы управления серьезно затруд­няется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное за­конодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов.

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере отно­сящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содер­жанию; по характеру их влияния на организацию управления.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности;

б) законы Российской Федерации;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов Российской Федера­ции. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, име­ют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представи­тельными) органами соответствующих субъектов Российской Феде­рации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты: Президента Российской Федерации и орга­нов исполнительной власти.

По содержанию различаются общие правовые акты, распростра­няющие свое действие на определенные отношения независимо от то­го, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализирован­ные, регламентирующие вопросы организации управления в отдель­ных отраслях и сферах.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредст­венно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Граж­данский кодекс Российской Федерации 1994 года не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные воп­росы организации управления, могут закреплять его конкретные при­нципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодатель­ных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномо­ченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства Российской Федерации, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий). Например, поста­новлениями Правительства Российской Федерации утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образо­вательном учреждении для обучающихся, воспитанников с откло­нениями в развитии, Положение о государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, ре­шения которого обладают большой юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недо­статками в разграничении компетенции, что само по себе есть не­гативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных подраз­делений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конк­ретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно опреде­ляется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутрен­ней организации, так и статус подразделений в целом.