Р а з д е л III

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Л е к ц и я 7

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

План лекции

1.Предмет и методы административного права.

2.Система административного права и его место в системе других наук.

c Предмет и методы административного права

Предмет административного права непосредственно связан с го-

сударственно-управленческой деятельностью, т.е. с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех нацио- нально-государственных и территориальных уровнях России. Поэтому административное право обобщенно называют управленческим.

При определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных им для осуществления государственноуправленческой деятельности.

В обобщенном виде предмет административного права состав-

ляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и

48

прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти.

49

Предмет административного права охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного харак-

тера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований.

Для административного права характерны следующие методы пра-

вового регулирования:

•метод власти-подчинения или метод прямого распорядительст-

ва (отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому);

•метод рекомендаций (рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления);

•метод согласования (этим методом регулируются отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении);

•метод равенства (субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора).

dСистема административного права

иего место в системе других наук

Система административного права – это совокупность взаимосвя-

занных административно-правовых институтов, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.

Административное право РФ как одна из ведущих отраслей российского права имеет свою внутреннюю структуру, которая включает две части: Общую и Особенную. Общая часть включает в себя институты: устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций; регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления); обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти; регламентирующие принуждение по административному праву. В Особенной части дается юридический

50

анализ конкретных и разнообразных проявлений административноправового регулирования в различных сферах общественной жизни. Это

– управление экономической сферой, промышленным и агропромышленным комплексом, транспортно-дорожным комплексом и связью, в сфере экологии, финансов и кредита и др.

Ни одна правовая отрасль в настоящее время не существует в «чистом» виде. Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие граж- данско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом, определяя механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и администра- тивно-правовые средства его защиты; формы и методы государственноуправленческой деятельности.

Гражданское и административное право нередко с внешней стороны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения – основной предмет трудового права – возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и контракты, об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т.п.). Особенно тесное взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.

Наиболее сложно провести грань между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

51

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером (степенью общественной опасности) и направленностью соответствующих правонарушений (преступление или административное правонарушение).

Во многих случаях административное право не только защищает некоторые виды общественных отношений, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многие стороны компетенции различных надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права.

52

Л е к ц и я 8

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

План лекции

1.Организационно-правовые формы государственного управления в сфере экономики и финансов.

2.Методы государственного регулирования в сфере внешнеторговой деятельности.

c Организационно-правовые формы государственного

управления в сфере экономики и финансов

Такие формы обусловлены предназначением государства и зависят от различных политико-правовых факторов.

Основополагающие принципы государственной экономической политики определены Конституцией Российской Федерации. В соответст-

вии с ч. 1 ст. 8 и ст. 74 органы государственной власти призваны обеспечить надлежащие правовые предпосылки для осуществления законной экономической деятельности на всей территории РФ.

Вреализации государственной экономической политики участвуют различные органы исполнительной власти, однако основные полномочия в этой сфере отнесены к ведению Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития Рос-

сии).

Вединую систему Минэкономразвития России входят:

•Федеральная служба государственной статистики;

•Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

•Федеральное агентство по государственным резервам;

•Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

•Федеральное агентство по управлению особыми экономическими

зонами.

В систему Минэкономразвития России входят также представительства РФ по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах и представительства министерства в иностранных государствах по вопросам туризма.

53

В компетенции Минэкономразвития России особое значение играют полномочия, осуществляемые в сферах:

•инвестиционной политики;

•прогнозирования социально-экономического развития;

•международного экономического сотрудничества. Минэкономразвития осуществляет свои полномочия в сферах:

бюджетного регулирования; ценообразования; инвестиционной политики; прогнозирования социально-экономического развития; международного экономического сотрудничества.

К органам государственного управления в сфере финансов относятся органы исполнительной власти – Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), другие министерства, ведомства, а также иные государственные органы, не наделенные статусом органа исполнительной власти,

среди них Счетная палата РФ и Центральный банк РФ. Все указанные органы обладают властными полномочиями.

Министерство финансов Российской Федерации согласно поста-

новлению Правительства от 23 августа 2000 г. является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, промышленной политики при добыче, производстве и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней и координирующим деятельность в этих сферах иных федеральных органов исполнительной, власти.

В структуру Минфина России входят следующие департаменты:

•Департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной службы;

•Департамент управления делами и контроля;

•Административный департамент;

•Департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа;

•Департамент бюджетной политики в отраслях экономики;

•Департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки;

•Правовой департамент Министерства финансов Российской Федерации;

•Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторскойдеятельности, бухгалтерскогоучетаиотчетности;

•Департамент межбюджетных отношений.

54

Минфин России имеет свои территориальные органы: федерального казначейства, органы страхового надзора и территориальные органы по валютному и экспортному контролю, а также контрольно-ревизионные органы.

Основными задачами Минфина России являются:

–совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюджетного федерализма;

–разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики;

–концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития страны;

–разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ и др.

Обеспечение фискальных и иных публичных потребностей в сфере налоговой политики отнесено к ведению Федеральной налоговой службы Министерства финансов РФ (ФНС). В компетенцию ФНС входят следующие виды управленческой деятельности:

•регламентация производства и оборота этилового спирта, алкогольной и табачной продукции;

•осуществление валютного контроля;

•государственная регистрация юридических лиц.

ФНС России относится к органам административной юрисдикции. Должностные лица ФНС России рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5, 15.1, 15.2, 23.5, 23.50 КоАП РФ.

Административно-правовой статус Центрального банка РФ (да-

лее – Банк России) обусловлен его полномочиями в сфере публичного регулирования.

Банк России наряду с Правительством РФ, федеральными министерствами, ведомствами осуществляет государственную денежнокредитную политику. Содержание публичного регулирования Банка России обусловлено полномочиями, осуществляемыми им независимо от других федеральных органов государственной власти.

К исключительному ведению Банка России отнесены осуществление эмиссий наличных денег (банкнот и монет), организация их обращения и изъятия из обращения. С указанными полномочиями тесно связаны его функции по обеспечению устойчивости валюты РФ – рубля, и с этой целью, а также для воздействия на суммарный спрос и предложение денег, Банк России осуществляет куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке (валютные интервенции).

55

Счетная палата Российской Федерации (Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, так же как и органы исполнительной власти наделенным администра- тивно-властными полномочиями. В сфере контрольно-ревизионной деятельности ее властные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на муниципальные органы, негосударственные организации, использующие средства федерального бюджета. По результатам контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата принимает представление или предписание.

Неисполнение представления, предписания квалифицируется как правонарушение. Административная ответственность за его совершение предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП и влечет за собой особую имущественную санкцию в виде приостановления финансовых платежных и расчетных операций по счетам организации.

dМетоды государственного регулирования

всфере внешнеторговой деятельности

Внешнеторговая деятельность – это предпринимательская дея-

тельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность).

Все основные полномочия в сфере внешнеторговой деятельности отнесены к исключительному ведению Федерации; среди них: определение порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники и имущества, заключение международных договоров РФ.

Субъекты Федерации наделены лишь отдельными внешнеторговыми полномочиями. Они вправе заключать соглашения с административ- но-территориальными образованиями зарубежных государств, содержать своих представителей при торгпредствах РФ.

Общее руководство государственной внешнеторговой политикой осуществляет Президент России. К его непосредственному ведению отнесено определение порядка экспорта драгоценных металлов и драгоценных камней. Глава государства вправе использовать согласительные процедуры для разрешения коллизий по вопросам внешнеторговой деятельности между федеральными и региональными госорганами.

Правительство России определяет ставки таможенной аренды и регулирует объем экспорта и импорта. В этих случаях решения принимаются на основе коллегиального рассмотрения и утверждаются постановлениями Правительства РФ.

В Российской Федерации нет единого централизованного руководства внешнеторговой деятельностью, после упразднения Министерства

56

внешних экономических связей и торговли РФ полномочия ликвидированного органа были частично переданы Министерству экономического развития и торговли.

К ведению Минэкономразвития России отнесены разработка предложений по государственной внешнеэкономической политике РФ и ее реализация, осуществление государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.

Особый режим внешнеторговой деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается актами национальной правовой системы. Применение международно-правовых актов для определения статуса участников внешнеторговой деятельности действующим законодательством не предусмотрено.

Особый правовой статус внешнеторговой деятельности предпола-

гает существенное ограничение правомочий участников торговли либо, на-

против, с его введением устанавливаются дополнительные права и обязанности субъектов экспортно-импортных операций. Особый правовой режим внешнеторговой деятельности, как правило, распространяется только на территории, определенные международно-правовыми актами и федеральным законодательством, что и представляет собой одно из наиболее ощутимых ограничений. Например, приграничная торговля осуществляется исключительно для удовлетворения местных нужд в отношении товаров, производимых в пределах приграничной территории. Установление свободных экономических зон предусматривает наделение участников сделок дополнительными правомочиями в сфере налогообложения и предпринимательской деятельности, отсутствующими у юридических и физических лиц, действующих за пределами зоны.

Методы государственного регулирования включают в себя ли-

цензирование внешнеэкономических операций в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом «Об экспортном контроле» и Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

Куказанным методам относится также установление органами исполнительной власти разрешительного порядка осуществления внешнеэкономических операций. Минэкономразвития России выдает свидетельства о государственной аккредитации организациям, осуществляющим деятельность, подлежащую экспортному контролю.

Ккомпетенции Минэкономразвития России и других органов экспортного контроля отнесена выдача российским юридическим лицам разрешений на осуществление внешнеэкономической деятельности, а также проведение контроля за установленным порядком их осуществления.

Таким образом, государственное регулирование внешнеэкономической деятельности включает в себя ее санкционирование (лицен-

57

зирование, установление разрешительного порядка) и проведение государственного контроля. К уполномоченным органам государственного регулирования относятся органы экспортного, валютного контроля, а также таможенные и иные правоохранительные органы.

Органы экспортного контроля вправе осуществлять также принудительную деятельность по отношению к нарушителям законодательства; таким образом, меры государственно-властного принуждения всегда обусловлены фактом выявленного правонарушения и в отличие от при-

нудительных действий меры государственного регулирования применяются к добросовестным лицам.

К нарушениям законодательства об экспортном контроле относятся несоблюдение установленного разрешительного порядка (безлицензионная деятельность либо нарушение требований и условий лицензии), а также неисполнение (ненадлежащее исполнение) лицом информационных, учетных и иных обязанностей, установленных законодательством РФ об экспортном контроле.

Меры государственного принуждения включают в себя административные санкции, а также меры юридической ответственности (гражданскоправовой, дисциплинарной, административнойответственностиииные).

Особенность административных санкций в бессудном порядке их назначения и применения заключается в том, что в случае установления факта нарушения требований и условий лицензирования лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии или ее аннулирует. Должностные лица органа экспортного контроля в указанных случаях квалифицируют факт противоправного деяния и осуществляют меры властного принуждения, т.е. производят все процессуальные действия – от установления факта правонарушения до исполнения санкции.

Должностные лица Минэкономразвития России как органа административной юрисдикции рассматривают дела о нарушениях законодательства об экспортном контроле. При этом необходимо отграничивать административные процессуальные действия, т.е. действия, осуществляемые указанными должностными лицами, от последующих правоохранительных действий, санкционируемых судом.

Руководители структурных подразделений Минэкономразвития России, а также руководители территориальных органов вправе составлять протоколы о нарушениях законодательства об экспортном контроле (ч. I, 2 ст. 14.20 КоАП); назначать административное расследование по делу об указанном административном правонарушении, в том числе назначать экспертизу.

Административно-юрисдикционная деятельность Минэкономразвития России начинается с момента возбуждения производства по делу о нарушениях законодательства об экспортном контроле и прекращается в

58

момент составления протокола по указанному делу. Все последующие процессуальные действия осуществляются по решению суда.

Судья рассматривает материалы по делу и выносит мотивированное постановление о назначении административного наказания (в виде административного штрафа с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой, либо в виде конфискации предметов административного правонарушения) либо постановление о прекращении производства по делу. Исполнение постановления о назначении административного наказания осуществляется нарушителем добровольно, а в противном случае – принудительно, в соответствии с законодательством об исполнительном производстве. Таким образом, должностные лица Минэкономразвития России осуществляют процессуальные действия, не связанные с применением мер административного принуждения. Указанные лица не вправе применять большинство мер административного пресечения, в том числе сопряженных с физическим принуждением к нарушителю (административное задержание и досмотр).

59

Р а з д е л IV

ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

Л е к ц и я 9

ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА, ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА

План лекции

1.Понятие, предмет, принципы и источники гражданского права.

2.Юридические лица.

cПонятие, предмет, принципы

иисточники гражданского права

Гражданское право представляет собой отрасль права, регулирующую частные (имущественные и личные неимущественные) отношения лиц, являющихся собственниками своего имущества, которые складываются по инициативе их участников и преследуют цели удовлетворения их собственных (частных) интересов.

Общественные отношения, которые регулируются гражданским правом, составляют его предмет.

Круг отношений, регулируемых гражданским правом, предусмотрен в ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Во-первых, это имущественные отношения, которые представляют собой отношения, возникающие между людьми по поводу имущества – материальных и нематериальных благ, имеющих экономическую форму товара. В качестве товара названные блага могут отчуждаться от их обладателей, переходя от одних лиц к другим и образуя тем самым товарообмен – имущественный оборот, имущественные отношения.

Во-вторых, это личные неимущественные отношения, возникающие по поводу неимущественных (нематерильных) благ, тесно связанных с

60

личностью их обладателей. Такие блага неотчуждаемы и не могут переходить от одних лиц к другим.

Обе эти группы отношений объединяет то обстоятельство, что они основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, т.е. возникают между юридически равными и независимыми друг от друга субъектами, собственниками своего имущества.

Принципы гражданского права – это основополагающие начала,

на которые опирается право и которые в силу закрепления их в законодательстве имеют обязательный характер. Рассмотрим основные из них.

Принцип равенства участников гражданских правоотношений обеспечивает юридическое равенство всех участников гражданских правоотношений, в которых ни одна из сторон не обладает принудительной властью над другой. Все участники имеют равные юридические возможности для осуществления и защиты своих прав.

Принцип неприкосновенности собственности означает обеспечение возможности собственнику использовать свое имущество по своему усмотрению и в своих интересах. Никто не может быть лишен права собственности на имущество, кроме как по решению суда на основании закона.

Принцип свободы договора обеспечивает свободу каждого участника гражданских правоотношений в выборе той или иной формы договорных отношений. Каждый участник вправе заключать договоры на определяемых им условиях, никто не может быть понужден к такому заключению.

Принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо

вчастные дела обеспечивает невмешательство государственной власти

вхозяйственную деятельность субъектов гражданского оборота. В случае незаконного вмешательства органы государственной власти или местного самоуправления несут гражданскую ответственность.

Принцип диспозитивности в приобретении, осуществлении и защи-

те гражданских прав означает возможность для участников гражданских правоотношений самостоятельно определять и осуществлять свои гражданские права и по своему усмотрению требовать в судебном или ином порядке защиты своих прав.

Принцип запрета злоупотребления правом предполагает частичное ограничение прав участников гражданского оборота, в случае если действия участника осуществляются исключительно с намерением причинить вред другому лицу.

Принцип всемерной охраны гражданских прав предоставляет широ-

кие возможности защиты участниками гражданских правоотношений

61