Муниципальное право

3J_

Вопрос 13» Принцип организационного обособления органов местного самоуправления

/. Понятие прцнирпй Ьрганизационного обособления органов местного самоуправления

42. Содержание принципа

!• Принцип организационного обособления органов местного самоуправления означает отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Данный принцип гарантирует независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, невозможность вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в принятие решений населением муниципального образования в пределах компетенции муниципального образования.

Конституция РФ определяет принцип организационного обособления органов местного самоуправления в ст. 12, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственнойвласти.

Данный принцип, с одной стороны, основывается на рассмотренном ранее принципе самостоятельного решения населением вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его гарантий, а с другой стороны сам является основой для ряда других общих принципов организации местного самоуправления.

2.Кроме Конституции РФ, принцип организационного обособления органовместногосамоуправлениятакжезакреплен:

•в Европейской хартии местного самоуправления;

•Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003).

Европейская хартия местного самоуправления формулирует данный принцип следующим образом: "Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление".

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) устанавливает ряд положений, раскрывающих содержание принципаорганизационногообособленияоргановместногосамоуправления:

•образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-

32

венной власти и государственными должностными лицами не допускаются;

•осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

•должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

•решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, их принявшими. Также они могут быть признаны недействительными по решению суда.

Основным содержанием принципа организационного обособления органов местного самоуправления является определение

взаимоотношениймеждуорганамиместногосамоуправленияи органами государственной власти. Однако этим названный принцип не исчерпывается. В его содержание также включаются нормы, регулирующие взаимоотношения муниципальных образований между собой, в частности:

•не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;

•решения органа муниципального образования не могут быть обязательными на территории иного муниципального образования;

•совместное решение муниципальными образованиями некоторых вопросов в целях более эффективного осуществления своих функций допускается в рамках ассоциаций и союзов муниципальных образований либо в порядке заключения двусторонних или многосторонних договоров, без образования некоммерческой организации — ассоциации или союза.

Вопрос 14. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии

онятые*

1.Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии (или принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан) означает признание и гарантирование Конституцией РФ различных форм и способов принятия населением решений по вопросам местного значения

и право населения самостоятельно выбирать наиболее подходящие формы.

33

Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии основывается на принципе самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его основных гарантий.

Указанный принцип закреплен в таких нормативно-правовых актах как:

•Европейская хартия местного самоуправления;

•Конституция РФ;

•Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);

•Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 22.06.98).

2.Конституцией РФ, федеральным законодательством признаются

такие формы прямой демократии на местном уровне, как:

•местный референдум;

•муниципальные выборы;

•голосование по отзыву депутата, выборного лица органа местного самоуправления;

•сход граждан;

•правотворческая инициатива граждан;

•территориальное общественное самоуправление;

•публичные слушания;

•собрания граждан;

•конференция граждан (собрание делегатов);

|/ опрос граждан;

•обращения граждан в органы местного самоуправления;

•и другие формы прямой демократии.

Вопрос об оптимальном сочетании форм прямой и представительной демократии решается на уровне муниципального образования населением самостоятельно. Федеральное законодательство устанавливает только основные принципы выбора населением соотношениянепосредственнойипредставительнойдемократии:

•ключевые решения населения по вопросам местного значения может приниматься только посредством местного референдума (например, об изменении территории, названия муниципального образования и др.);

•формирование представительных органов местного самоуправления возможно только посредством выборов;

34

•обязательно наличие выборных органов местного самоуправления;

•законодательно определенный круг вопросов местного значения может решаться только выборными органами местного самоуправления.

Вопрос 15. Принцип ответственности органов местного самоуправления

/. Понятие принципа ответственности ор местного самоуправления t

1~^~Ыгацо0 местного самоуправления

3.Виды ответственности органов

идолжностных лиц местного

4.Ответственность органов и должно иц местнргрУрЗмоуправлепия"тттттттггт'перёд1

1Население муниципального образования, формируя органы местного самоуправления, которые самостоятельно будут решать ряд вопросов местного значения, должно иметь существенные гарантии того, что созданные органы будут во всех своих действиях руководствоваться интересами именно населения. Для этого предусматривается ряд механизмов, в том числе и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, за принимаемые в процессе реализации своих полномочий решения.

Принцип ответственности органов местного самоуправления означает признаваемую Конституцией и федеральным законодательством возможность применения санкций к должностным лицам и органам местного самоуправления за нарушение законодательства в процессе исполнения своих функций.

2.Законодательное закрепление принципа ответственности органов местногосамоуправленияпризванообеспечить:

• эффективность осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них функций;

• соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления интересам населения муниципального образования;

•тесную связь органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования.

35

3.Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправлениязасвоюдеятельностьответственны:

•перед населением муниципального образования;

•перед государством;

•перед юридическими и физическими лицами.

Важнейшим видом ответственности считается ответственность перед населением муниципального образования.

4.Ответственность наступает в результате утраты доверия населения. В соответствии с федеральным законом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия определяется в уставе муниципального образования.

Вопрос 16. Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления

1.Конституция РФ в ст. 131 закрепляет положение о том, что

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это положение является одним из основных в содержании принципа многообразия форм местного самоуправления.

Принцип многообразия форм местного самоуправления означает гарантированную государством возможность населения муниципального образования самостоятельно, но в установленных законом пределах, устанавливать структуру, названия, полномочия органов местного самоуправления.

2.Многообразие организационных форм местного самоуправления обусловленоследующимипричинами:

•федеративное устройство российского государства;

•национальные особенности и местные традиции народов России;

•различные культурные и исторические традиции;

•разнообразие основных типов поселений;

36

•различные формы городских и сельских поселений;

•неравномерная заселенность различных территорий.

Также в качестве одной из причин признания принципа многообразия организационных форм местного самоуправления является роль данного принципа как дополнительной гарантии права населения на местное самоуправление. В самой возможности выбора организационной формы местного самоуправления проявляется достаточная самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, возможность населения утвердить организационную форму как можно более отвечающую интересам населения муниципального образования.

3« В соответствии с федеральным законодательством, структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципальногообразования.

Например, Устав города Волжского Волгоградской области устанавливаетследующуюструктуруоргановместногосамоуправления:

•Волжский городской совет народных депутатов — представительный орган местного самоуправления, состоящий из 15 депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании;

•председатель городского совета, избираемый депутатами городского совета из своего числа;

•администрация города Волжского;

чиями для решения вопросов городского значения.

Аналогичная организационная форма местного самоуправления выбрана и населением города Волгограда.

Данная структура наиболее типична для большинства муниципальных образований РФ, особенно в таких субъектах РФ, как края и области.

Наиболее существенно отличаются организационные формы местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территориях национальныхреспублик в составе РФ.

37

Вопрос 17* Общеправовые принципы в организации местного самоуправления

Jk| Понятиеобщеправовыхпринципов

ворганизации местного самоуправления

2.Принцип соблюдения прав и свободчеловека

\ц гражданина -|^JHJ——LZJZJLJ——j—L_

3.Принципзаконностиворганизации

^YuОсуществленииместногосамоуправления

1.Местное самоуправление в РФ базируется не только на присущих только ему специфических принципах, но и на общеправовых принципах.

Общеправовые принципы определяют основные начала законодательного регулирования всех сторон жизни общества, являются критериями оценки истинно демократического, правового государства и гражданского общества.

В раду таких принципов применительно к вопросам организации и осуществления местного самоуправления в науке муни-

. ципального права традиционно принято выделять следующие приниипы:

•принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

•законность в организации и деятельности местного самоуправления.

2.Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина — важ-

нейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в РФ.

Данный приниип провозглашен в ряде международных актов, среди которых важное значение имеют:

•Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;

•Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

•Пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г.

Приоритетправчеловекакакприниипорганизаиииместногосамо- управления заключается в том, что:

•органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности должны исходить из при-

38

оритета прав и свобод человека и гражданина', любое решение не должно нарушать прав человека и гражданина, установленных Конституцией РФ;

•нормативные акты органов местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека и гражданина РФ;

•закрепление Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина не должно рассматриваться как умаление прав, прямо не названных в тексте Конституции. Принцип соблюдения прав человека и гражданина в равной мере распространяется и на права, прямо не названные Конституцией РФ.

3.Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях — в широком смысле и в узком смысле:

•принцип законности в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право- вых актов нормам законов. Применительно к вопросам организации местного самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления, нормам федеральных законов и Конституции РФ;

•в широком смысле принцип законности трактуется как обязательность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня, норма- тивно-правового акта).

Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Нарушение приниипа законности влечет нарушение и других принципов:

•принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения;

•принципа организационного обособления системы органов местного самоуправления;

•других важнейших принципов местного самоуправления.

Порядок осуществления контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны прокуратуры определяется Федеральным законом "О прокуратуре РФ" от 17.01.92 № 2202-1 (ред. от 30.06.2003).

39

Вопрос 18. Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления

/. Понятие организационных принципов деятельности органов местного самоуправления

Z Гласность местного самоуправления

3. Сочетание коллегиальности и единоначалия

•••-{ j в местное самоуправление H i n i r r t T 1

1.Рассмотренные в предыдущих Вопросах принципы касались вопросов организации и осуществления местного самоуправления в целом. Однако существуют принципы, регулирующие более узкий круг вопросов, что, тем не менее, не ущемляет их значимости в ряду общих принципов местного самоуправления.

К таким принципам следует относить организационные принципы деятельности органов местного самоуправления - принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органовместногосамоуправленияипорядкаосуществленияимисвоих полномочий. Кданным приниипам относятся:

•принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления;

•принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление.

2« Гласность в деятельности как органов государственной власти, так и органов и должностных лиц местного самоуправления — важнейший показатель подлинно демократического государства.

На практике приниип гласности в деятельности органов местного самоуправленияозначает.

•открытость органов местного самоуправления для населения;

•информирование населения муниципального образования о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Информация о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления для соблюдения принципа гласности

должнабыть:

•достоверной;

•полной;

•своевременной;

•открытой для доступа населению муниципального образования.

40

Если информация о деятельности органов местного самоуправления соответствует всем леречисленным требованиям, но фактический доступ к ней затруднен рядом бюрократических преград, что нередко встречается на практике, это следует рассматривать как грубое нарушение принципа гласности местного самоуправления.

Только при соблюдении принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления возможно соответствие системы местного самоуправления другим основополагающим принципам местного самоуправления.

Основными способами обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются:

•обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе;

•обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими его права;

•обязательное опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина;

•обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в течение одного месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обращения граждан.

3.Значительное место среди организационных принципов деятельности местного самоуправления занимает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления.

Данный принцип заключается в установленной Конституцией РФ и федеральным законодательством возможности населения муниципального образования самостоятельно определять, в каких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений органами местного самоуправления, а в каких — на основании принципа единоначалия.