Муниципальное право
.pdf
2Т[
местного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 8).
3.Положение о земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. были пересмотрены при Александре III соответственно в 1890 г. и 1892 г.
Внекоторых источниках реформы Александра III рассматриваются как продолжение реформ Александра II, направленные на исправление некоторых недостатков системы местного самоуправления, сформировавшейся в 1864 — 1870 гг.
Однако данный подход вряд ли обоснован, так как в основе новой системы местного самоуправления лежала абсолютно противоположная концепция, признающая необходимость включения
системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Эта позиция сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения: "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм"1.
Данное высказывание очевидно свидетельствует о том, что в ос-
нову новой реформы была положена государственная теория мест-
ного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 4).
Характерными чертами системы местного самоуправления, сложившейся послереформы 1890 — 1892гг. были'.
•усиление сословного начала в земских и городских учреждениях;
•усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения законности их действий;
•установление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения обоснованности и целесообразности принимаемых ими решений;
1 Цит.: по Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
22
•расширение круга вопросов местного значения, решаемых органами государственной власти, и соответственно сужение данного круга в отношении органов местного самоуправления.
Основная тенденция на данном историческом этапе развития системы местного самоуправления — усиление вмешательства
государства в решение органами местного самоуправления вопросовместногозначения.
Органами земского самоуправления в результате реформ 1864 — 1892 гг. являлись:
•в губерниях.
•губернское земское собрание;
•губернская земская управа;
•в уезде:
•уездное земское собрание;
•уездная земская управа;
•в городах:
•городская дума;
•городская управа.
Уездные и губернские земские собрания, городские думы избирались населением от сословий. Имущие сословия избирали больше депутатов, чем неимущие.
Губернские, уездные, городские управы формировались соответственно губернскими, уездными земскими собраниями и городскими думами. Но роль земских органов в результате реформ 1890 — 1892 гг. значительно снизилась. Фактически власть на местах осуществляли назначаемые государственные чиновники.
Вопрос 9. Местное самоуправление
всоветский период
1.После прихода к власти большевиков в 1917 г., были ликвидиро-
ваны прежние органы местного самоуправления — земские и го-
родские учреждения. Их функции на себя взяли создаваемые по всей стране местные советы.
23
Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая ситуация сохранялась не долго. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как орга-
новгосударственнойвласти.
Таким образом, в первые годы советской власти существовала
не система местного самоуправления, а система государственного управления на местах.
Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов государственнойвластивключаласледующиеорганы:
•областные съезды советов;
•губернские (окружные) съезды советов;
•уездные (районные) съезды советов;
•волостные съезды советов;
•городские и сельские советы.
Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительныекомитеты(исполкомы).
2, Данная система была упразднена после принятия Конституции РСФСР 1937 года. Все представительные органы государственной власти, в том числе - на местах, стали именоваться советами.
За всю историю советского государства советы претерпевали различные изменения, большинство из которых касалось следующих вопросов:
•срок полномочий советов;
•состав и внутренняя структура и др.
Неизменным оставался лишь основной принцип их организации - включение местных советов в систему органов государственной власти, и, следовательно, взаимоотношения советов с органами центральной государственной власти.
у В советский период истории российского государства не существовало местного самоуправления в современном понимании, а была лишь местная государственная власть.
Существенной особенностью организации и деятельности местных советов было партийное руководство их деятельностью, котороезаключалосьвследующем:
•местные советы проводили в жизнь политику КПСС и были связаны ее указаниями по важнейшим вопросам;
24
•под контролем КПСС проводилась кадровая политика — формирование представительных органов местной государственной власти;
•партия осуществляла жесткий контроль за реализацией местными органами своих указаний.
3.9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"1. Данный закон предполагал проведение фундаментальных изменений в организации власти на местах. В соответствии с данным закономбылиопределены:
•основные направления развития местных органов власти;
•общие принципы формирования и деятельности местных органов власти.
На территории РСФСР процесс реформирования местной власти начался с принятием 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" № 1550-1. Закон устанавливал принципиально иные основы формирования местного самоуправления (отделение местного самоуправления от государственной власти), способы преобразования местной государственной власти в местное самоуправление. В настоящее время закон продолжает действовать частично (в ред. от 08.12.2003), полностью утрачивает силу с 01.01.2006.
Вопрос 10» Развитие местного самоуправления
всовременный период
1.В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми международным сообществом, установленными Конституцией РФ.
Основными задачами местного самоуправления на современном этапе являются.
•развитие народовластия, создание реальных механизмов осуществления власти народа, создание системы гарантий права населения на местное самоуправление;
•содействие развитию гражданского общества и правового государства;
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
__ |
|
25 |
•стабилизация политической ситуации в государстве;
•обеспечение основных жизненных потребностей населения на
•всей территории РФ.
2» Указом Президента РФ "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" от 15.10.99 № 1370 определяются:
•приоритетные направления развития местного самоуправления;
•основные задачи и цели;
•общие принципы государственной политики в области местного самоуправления.
Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.
Лля достижения данной иели государственная политика в облас- тиместного самоуправления должна быть направлена на:
•обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
•создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
•обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
Вопрос 11 • Понятие и классификация принципов местного самоуправления
|?.}Понятиепринциповместногосамоуправлений!
~2.\Особенностипринциповместного
15.; Классификация принципов местного |
|
TJ |
||||||||||||
\ самоуправленияв л н |
\ ( | j | |
H |
i |
I |
t i l l г If11 |
|
Н |
|
||||||
|
|
|
||||||||||||
\ |
|
( |
| |
j |
| |
|
|
|
I |
|
t l l |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие восновеорганизации и деятельностинаселения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления1.
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 98 - 99.
26
Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают1.
2.Принципы организации местного самоуправления имеют следующиеособенности'.
•закреплены законодательно;
•устанавливают единые основы функционирования местной власти на всей территории РФ;
•раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;
•могут быть использованы в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;
•способствуют преемственности в развитии институтов местного самоуправления;
•выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.
3* Основными принципамиместного самоуправленияявляются:
•самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
•организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
•сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявленияграждан;
•соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
t/ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
•многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
•соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
•законность в организации и деятельности местного самоуправления;
1Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48.
27
•коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;
•государственные гарантии местного самоуправления.
По предмету регулирования принципы местного самоуправления классифицируютсяна:
•принципы, определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;
•принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры системы местного самоуправления;
•принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления;
•принципы, определяющие формирование необходимой финан- сово-экономической основы местного самоуправления;
•принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;
•принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления;
•принципы, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;
•принципы, гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;
•принципы, обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;
•принципы, обеспечивающие подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления1.
1 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 50 - 53.
28
Вопрос 12. Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения
/. Понятие принципа самостоятельного решения Населением вопросов местного значения Содержание принципа
Способы самостоятельного решения XX населением вопросов местного значения Финансово^коЦомичеекая самостоятельно^гьч\•
вмеша щ&а^(^дам^веф\
шттше
амоупра тения
1. Самостоятельное решение населением муниципального образования
вопросов местного значения является основополагающим принци-
пом местного самоуправления. В реализации данного принципа раскрывается само назначение местного самоуправления, его роль в управлении демократическим государством.
Приниип самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения закреплен в законодательстве РФ и международных актах по вопросам местного самоуправления, в том числе:
•Конституции РФ; "
•Европейской хартии местного самоуправления;
•Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
В соответствии с данным принципом, Конституцией и федеральным законодательством устанавливается и гарантируется реальная возможность населения муниципального образования без вмешательства органов государственной власти принимать решения по вопросам местного значения исходя из своих интересов и самостоятельно нести ответственность за принятые решения.
2* Содержание принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения характеризуется рядом признаков, из которых наиболее существеннымиявляютсяследующие:
•установленные и гарантированные государством способы осуществления права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
29
•финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования;
•запрет органам государственной власти вмешиваться врешение вопросовместногозначения;
•наличие законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления.
3.Реальное осуществление принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения возможно только при установлении государством реальных способов самостоятельного принятия решений и гарантий обязательности принятых решений для всех субъектов права на территории муниципального образования.
Кспособамсамостоятельногопринятиянаселениемрешенийпово-
просамместногозначенияотносятся:
•местный референдум;
•муниципальные выборы;
•иные формы прямой демократии.
Также население осуществляет свое право на местное самоуправление через органы представительной демократии — путем принятия решений выборными и иными органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования.
Все способы принятия населением решений по вопросам местного значения подробно раскрываются в актах муниципального образования. На уровне федерального законодательства закрепляются основные положения, гарантирующие возможность самостоятельного решения вопросов местного значения посредством вышеназванных процедур.
4.Подлинная самостоятельность принятия населением решений по вопросам местного значения возможна лишь при гаранти- рованиигосударствомфинансово-экономическойсамостоятельно- сти муниципального образования, определения финансовой основы местного самоуправления.
Внастоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Потому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления.
5* Важным элементом принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения является положение о за-
30
претевмешательстваоргановгосударственнойвластифедерального уровня и органов государственной власти субъектов РФ
в принятие решений по вопросам местного значения населением муниципального образования. Статья 12 Конституции РФ, федеральное законодательство гарантируют независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Соответствующие нормы должны быть предусмотрены и в законодательстве субъектов РФ. Устанавливается государственная защита органов местного самоуправления от неправомерного вмешательства со стороныоргановгосударственнойвласти.
Приэтомвслучаеделегированияполномочийгосударственныхорганов органам местного самоуправления соответствующий государственный орган вправе контролировать исполнение органами местного самоуправления делегированных полномочий и это не может рассматриваться как неправомерное вмешательство в осуществление органами местного самоуправления своих полномочий и, следовательно, не нарушает принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
6.Население муниципального образования, органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений только
в пределахсвоейкомпетенции.
Основныепринципы,определяющиесферукомпетенциимунииипаль- ногообразования,установлены:
•Конституцией РФ.
•Европейской хартией местного самоуправления.
В Конституции РФ основные принципы, определяющие компетенцию муниципального образования, закреплены в главе 8 (статьи 130 — 133) и ст. 12 Основ конституционного строя.
ВсоответствиисЕвропейскойхартиейместногосамоуправления:
•основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом;
•органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
•предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными;
•они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.