Содержание

ГЛАВА I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 8

§ 1.1. Становление правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России. 8

§ 1.2. Современное нормативно – правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности. 18

§ 1.3. Основы лицензирования предпринимательской деятельности в зарубежных странах. 29

ГЛАВА II. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 41

§ 2.1. Понятие и принципы лицензирования предпринимательской деятельности. 41

§ 2.2. Понятие и виды лицензий, предоставляемых на осуществление предпринимательской деятельности. 46

§ 2.3. Проблемы, возникающие при предоставлении лицензий на осуществление предпринимательской деятельности. 52

§ 2.4. Процесс предоставления лицензий и контроля за осуществлением лицензируемых видов деятельности 61

ГЛАВА III. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 67

§ 3.1. Лицензирование медицинской деятельности в РФ: основные проблемы. 67

§ 3.2. Система лицензирования как важнейший инструмент контроля качества медицинских услуг. 75

ВВЕДЕНИЕ

Проблема сочетания публичных и частных интересов в экономической сфере, соотношения систем юридической централизации и децентрализации, формирования механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности путем лицензирования чрезвычайно актуальна для современной российской действительности.

Защита государством публичного интереса при осуществлении предпринимательства выражается в установлении специальных административно-правовых режимов, результатом которых является предоставление разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Разрешительная деятельность органов публичной власти осуществляется посредством реализации широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттестация, оценка, допуск), хотя ее общая дефиниция отечественным законодательством не закреплена.

Для решения этой задачи необходимо переосмысление содержания правового регулирования лицензирования с тем, чтобы гарантировать соблюдение прав, законных интересов, граждан, не допустить нанесение ущерба обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Вышеизложенное определяет актуальность исследования правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности.

Объект и предмет исследования.

В качестве объекта исследования выступают организационно-правовые отношения, возникающие в процессе лицензирования предпринимательской деятельности.

Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые государством в процессе обеспечения функционирования системы лицензирования, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.

Цель исследования состоит в анализе правовых основ лицензирования предпринимательской деятельности, а также в изучении некоторых вопросов лицензирования медицинской деятельности, в частности учреждений стоматологического профиля с целью внесения положительных изменений.

Сформулированная цель предопределила основные задачи исследования:

- изучить современное нормативно – правовое регулирование предпринимательской деятельности;

- проанализировать общие принципы лицензирования предпринимательской деятельности;

- изучить процессы и возможные проблемы при получении лицензий на осуществление предпринимательской деятельности;

- проанализировать некоторые аспекты лицензирования медицинской деятельности стоматологических учреждений.

Исходя из поставленных целей и задач, в диссертации весь материал разделен на три главы и десять параграфов. Все главы и параграфы построены в четкой логической последовательности, позволяющей в целом раскрыть тему исследования. Каждый параграф призван решить конкретную задачу, ведущую к достижению поставленных автором целей. В первой главе «История развития и источники правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности» параграф первый посвящен становлению правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России. Параграф второй - современному нормативно – правовому регулированию лицензирования предпринимательской деятельности. Третий - основам лицензирования предпринимательской деятельности в зарубежных странах. Во второй главе диссертации рассматриваются общие положения лицензирования предпринимательской деятельности, которые раскрываются в параграфах, посвященных понятию и принципам лицензирования предпринимательской деятельности (§ 1), понятиям и видам лицензий, предоставляемых на осуществление предпринимательской деятельности (§ 2), проблемам, возникающим при предоставлении лицензий на осуществление предпринимательской деятельности (§ 3),процессу предоставления лицензий и контролю за осуществлением лицензируемых видов деятельности. Глава третья непосредственно посвящена правовым аспектам лицензирования медицинской деятельности, и содержит § 1, в котором изучается лицензирование медицинской деятельности в РФ и основные проблемы данного вида лицензии; § 2 в котором рассматривается система лицензирования как важнейший инструмент контроля качества медицинских услуг; § 3, посвященный изучению особенностей лицензирования медицинских учреждений стоматологического профиля.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка источников.

Теоретическую основу исследования составили работы современных российских ученых, в частности, труды таких исследователей, как Власенко Т.Я., Житникова Ю.М., Гандилова Т.М., Малахова С.А., Шубникова Ю.Б., Яровинского М.Я и других.

Методология исследования основана на использовании как общенаучных, так и частнонаучных методов. К общенаучным методам познания, использованным при подготовке работы, относятся: формально-логический, диалектический; логические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, гипотеза); эмпирические (наблюдение, описание, сравнение). К числу специальных юридических методов исследования относятся формально-логический метод и метод сравнительного правоведения.

В качестве источников использованы международные акты и законодательные акты Российской Федерации.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном теоретическом анализе правовых основ лицензирования как одного из правовых средств государственного регулирования предпринимательства. Действующее предпринимательское законодательство недостаточно регулирует вопросы, связанные с лицензированием отдельных видов предпринимательской деятельности, в частности неясными являются вопросы лицензирования медицинской деятельности. Поэтому на практике возникает много вопросов, сопряженных с моментом возникновения у субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством, права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию. Кроме того, в данной работе впервые комплексно рассматриваются вопросы лицензирования стоматологической деятельности.

Анализ поставленных задач позволил вынести на защиту следующие основные положения.

1. Аргументируется тезис о том, что лицензирование в историческом аспекте следует рассматривать в качестве разрешительного метода.

2. Основной закон о лицензировании не отменяет значимость нормативно-правовых актов, определяющих особенности лицензирования в отдельных отраслях.

3. Лицензирование в здравоохранении имеет свои особенности в стадиях лицензионного производства.

4. Особенности контрольного производства - это специфический вид административного производства в лицензируемой сфере здравоохранения.

5. Исходя из сущности, а также совокупности признаков лицензирования медицинской деятельности, автор формулирует различие между лицензированием и лицензионным контролем хозяйственной деятельности медицинской организации и собственно медицинской деятельностью.

6. Обоснована необходимость включения в систему мер административной ответственности таких особых наказаний, как отзыв и аннулирование лицензии, которые могут быть как основными, так и дополнительными.

7. В качестве изменения законодательства предлагается введение нового вида лицензии медицинской деятельности стоматологического профиля с внесением предложений в нормативно-правовые акты, регулирующие данный вид лицензирования.

ГЛАВА I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1.1. Становление правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России.

Российское дореволюционное право не знало термина «лицензия». Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в предпринимательские отношения бесспорно существовала.

Примеры использования государством для регулирования предпринимательской деятельности метода, сопоставимого с разрешительным, имелись начиная с первых значительных правовых актов, закрепивших в форме, близкой к закону, положения торгового права. Известна, например, статья Русской Правды¹о езде на чужом коне без разрешения собственника, которая, по мнению представителей немецкой школы в русской историографии (сложившейся еще в XVIIIв.), являлась дословным переводом соответствующей статьи ютландских законов².

В гл. 25 Соборного уложения 1649 г.³имелся указ о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

В период правления Петра I государственное вмешательство в хозяйственный оборот (прежде всего в торговлю и промышленность) усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике.

Право предпринимательской деятельности развивается в тот период преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности¹. Достаточно существенной была степень ограничения государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономической деятельности. Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском указе 1697г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя». Государственная монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами (например, ревенем)².

На протяжении XVIII в. экономическая политика государства была двойственной. С одной стороны, были приняты и реализованы многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. В их числе подготовленные Комиссией по коммерции в конце 20-х — начале 30-х гг. XVIII в. указы об организации внутренней и внешней торговли; временная отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узаконенному ранее допуску в «вольную торговлю» большинства казенных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в том числе горнорудного дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу торговой и промышленной деятельности. С другой стороны, имели место и противоположные тенденции, к которым можно отнести жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, сопровождавшееся сужением сфер функционирования купеческого капитала. Предпосылкой применения властью дифференцированных способов влияния на частный капитал, по мнению некоторых исследователей, являлся невысокий уровень экономического роста, затруднявший извлечение государством максимальной финансовой выгоды из предпринимательской сферы¹.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811—1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, «льготных писем» (Freibriefe).

Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства (винокуренная промыш­ленность в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении)².

В соответствии с Уставом об акцизных сборах³винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. Говоря современным языком, соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения. Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с ука­занием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»).

Например, такими правилами для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом.

При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведени­ях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению»). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (так, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»).

За нарушение требований правил предусматривалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 рублей¹.

В 1894г. под лозунгом борьбы с пьянством была введена винная монополия, фактически, исходя из сложившейся фискальной направленности регулирования производства и продажи алкогольной продукции, имевшая, по признанию министра финансов С.Ю. Витте, цель увеличения государственных доходов¹. В первый же год от винной монополии поступило 25% доходов бюджета, а доход от косвенного обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полученной прибыли были выкуплены 7000 частных железных дорог².

Положением о государственном промысловом налоге от 08.06.1898 г.³предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога. Основной промысловый налог уплачивался посредством выборки промысловых свидетельств торговыми предприятиями. Если торговое или промышленное заведение действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и горным Департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Как прямо предусматривалось, дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам⁴.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — начала XX в. (прежде всего Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854г.)⁵предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864г.¹Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права.

Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310-363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей², которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Например, ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку» (ст. 318).

В целом сложившаяся перед революцией жесткая «опека» государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процессе индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы³.

С первых дней существования советского государства применение разрешительного метода регулирования имело широкое распространение. Разрешительным был порядок создания и реорганизации предприятий вообще.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09.11.1927 г. Горное положение СССР¹предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)².

Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность. Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции)³, автомобилей и мотоциклов⁴.

Нарушения порядка пользования такими лицензиями квалифицировались в качестве преступных деяний (ст. 136 «Нарушение положений, регулирующих проведение в жизнь государственных монополий»; ст. 97 «Нарушение законов и обязательных постановлений о ввозе из-за границы или провозе за границу товаров» Уголовного кодекса РСФСР 1922г.⁵).

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно; выпускаемые безлицензионно в почтовых посылках; выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта — при сбыте их на сторону за плату, приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке. Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона¹.

Окончание периода нэпа в конце 1920-х гг. представляло собой отказ от товарно-рыночных отношений и переход к превалированию административных методов управления экономикой. Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (здесь, разумеется, можно говорить лишь о лицензировании непредпринимательской деятельности). Составить представление о структуре системы лицензирования того времени можно, проанализировав общепринятый смысл интересующего нас понятия. Так, наиболее часто под «лицензией» понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений², что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени³.

Определения лицензирования как (помимо указанных значений) «выдачи разрешений на занятие чем-либо»¹либо лицензии как «разрешения на право производства какой-либо продукции»²встречались достаточно редко.

Применительно к хозяйственной деятельности выдача предприятиям разрешений на совершение определенных действий рассматривалась в числе методов прямых административных распоряжений индивидуального характера (административно-правовых методов управления народным хозяйством)³. Например, Минздравом СССР осуществлялось лицензирование производства наркотических и психотропных веществ⁴. При отсутствии лицензии выпуск продукции запрещался с сообщением об этом Постоянному комитету по контролю наркотиков⁵.

Новый этап развития лицензионного законодательства ознаменовался принятием в 1988 г. Закона «О кооперации в СССР»⁶. Согласно п. 1 ст. 3 названного Закона отдельными видами деятельности, определяемыми законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик, кооперативы вправе были заниматься только на основе лицензий. Порядок выдачи лицензий устанавливался Советом Министров СССР. Позднее были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке России⁷, где также имелись нормы, посвященные лицензированию соответствующей деятельности.

На основании п. 4 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»¹отдельные виды деятельности могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня лицензируемых видов деятельности и порядка получения лицензий относилось на подзаконный уровень — к компетенции Совета Министров РСФСР и советов министров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органов.

Лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности связывают с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»². Изданное в целях «совершенствования региональной политики, расширения прав субъектов Федерации, повышения их ответственности за ход экономической реформы», данное постановление на практике послужило развитию сепаратистских тенденций, поставив под угрозу существование единого экономического пространства. Актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установленный на федеральном уровне перечень подлежащих лицензированию видов деятельности расширялся. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность. Порядок лицензирования на территориях субъектов Российской Федерации определялся региональными органами исполнительной власти на основе достаточно неконкретных положений Примерного порядка (приложение 1 к названному Постановлению). Согласно п. 6 Примерного порядка несоблюдение лицензионных условий, в том числе передача лицензии другому юридическому или физическому лицу, выпуск или продажа некачественных товаров, нарушение правил торговли, санитарных и экологических норм, влекло за собой лишение лицензии или иные действия, определенные законодательством Российской Федерации.

25.09.1998 г. был принят первый акт законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось лицензирование, — Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹. Он закрепил (с некоторыми, достаточно существенными, оговорками) единый перечень подлежащих лицензированию видов деятельности, фиксированные размеры лицензионных сборов и порядок проведения лицензионных процедур. Принятие данного акта охарактеризовало качественно новый уровень развития лицензионного законодательства.