- •Глава 1. Становление и развитие международного права
- •1.1. О возникновении международного права
- •1.2. Состояние и характер современного международного права
- •1.3. Перспективы развития международного права
- •1.4. Международное право и мировой правопорядок
- •Глава 2. Понятие, особенности и система международного права
- •2.1. Понятие международного права
- •2.2. Особенности международного права
- •2.3. Система международного права
- •Глава 3. Нормы и принципы международного права
- •3.1. Нормы международного права
- •3.2. Принципы международного права
- •Глава 4. Источники международного права
- •4.1. Общая характеристика источников международного права
- •4.2. Международные договоры
- •4.3. Международный обычай
- •4.4. Решения международных организаций и конференций
- •4.5. Вспомогательные средства для определения
- •4.6. Кодификация международного права
- •Глава 5. Соотношение международного и внутригосударственного права
- •5.1. Теории соотношения международного
- •5.2. Сущность и механизм взаимодействия международного
- •5.3. Соотношение международного публичного
- •5.4. Конституция и международное право
- •5.5. Международное право в деятельности
- •5.6. Реализация норм международного права судами
- •Глава 6. Субъекты международного права
- •6.1. Общие вопросы международной правосубъектности
- •6.2. Международно-правовое признание
- •6.3. Правопреемство в международном праве
- •Глава 7. Население и международное право
- •7.1. Международно-правовая регламентация
- •7.2. Международно-правовые вопросы гражданства
- •7.3. Правовой режим иностранцев
- •Глава 8. Территория и международное право
- •8.1. Виды территорий в международном праве
- •8.2. Территория государства
- •8.3. Территориальные приобретения и изменения
- •8.4. Территориальные споры
- •8.5. Государственная граница
- •8.6. Демаркационные линии
- •8.7. Международные реки
- •8.8. Международные каналы
- •8.9. Правовой режим Арктики
- •8.10. Международно-правовой статус Шпицбергена
- •8.11. Международно-правовой режим Антарктики
- •Глава 9. Принуждение и ответственность в международном праве
- •9.1. Классификация мер международно-правового принуждения
- •9.2. Санкционные меры международно-правового принуждения
- •9.3. Несанкционные меры международно-правового принуждения
- •9.4. Санкционная ответственность в международном праве
- •9.5. Объективная ответственность в международном праве
- •Глава 10. Право международных договоров
- •10.1. Право международных договоров
- •10.2. Национальное право и международные договоры
- •10.3. Международные договоры как юридические акты
- •10.4. Заключение международных договоров
- •10.5. Оговорки и заявления к международным
- •10.6. Депозитарий многостороннего договора и его функции
- •10.7. Регистрация и опубликование международных договоров
- •10.8. Недействительность международных договоров
- •10.9. Соблюдение, применение, изменение и толкование
- •10.10. Последствия недействительности, прекращения,
- •10.11. Толкование международных договоров
- •10.12. Договоры и третьи (неучаствующие) государства
- •10.13. Международные договоры в упрощенной форме
- •10.14. Юридическая природа
- •Глава 11. Международное право прав человека
- •11.1. Международное сотрудничество в области прав человека
- •11.2. Международные стандарты в области прав человека
- •11.3. Проблема повышения эффективности
- •11.4. Договорные и внедоговорные органы
- •11.4.1. Внедоговорные (уставные) органы
- •11.4.2. Договорные органы
- •11.5. Деятельность Европейского суда по правам человека
- •11.6. Право убежища
- •11.7. Беженцы и перемещенные лица
- •11.8. Защита меньшинств и коренных народов
- •Глава 12. Международное морское право
- •12.1. Понятие, источники и субъекты
- •12.2. Пределы действия норм международного морского права
- •12.3. Правовой статус и режим морских пространств,
- •12.3.1. Внутренние морские воды
- •12.3.2. Международные морские каналы
- •12.3.3. Архипелажные воды
- •12.4. Правовой статус и режим морских пространств,
- •12.4.1. Открытое море
- •12.4.2. Прилежащая зона
- •12.4.3. Исключительная экономическая зона
- •12.4.4. Континентальный шельф
- •12.4.5. Международный район морского дна
- •12.5. Морские пространства, имеющие различный
- •12.5.1. Проливы, используемые
- •12.5.2. Закрытые (замкнутые) и полузакрытые
- •12.6. Международное сотрудничество
- •12.6.1. Поддержание правопорядка
- •12.6.2. Сохранение окружающей среды Мирового океана
- •12.6.3. Проведение морских научных исследований
- •12.6.4. Использование возобновляемых источников энергии
- •Глава 13. Международное воздушное право
- •13.1. Понятие и система международного воздушного права
- •13.2. Источники международного воздушного права
- •13.3. Основные принципы международного воздушного права
- •13.4. Правовой режим международных полетов
- •13.5. Правовое регулирование регулярных
- •13.6. Правовое регулирование коммерческой
- •13.7. Ответственность перевозчика
- •13.8. Борьба с актами незаконного вмешательства
- •13.9. Международные авиационные организации
- •Глава 14. Международное космическое право
- •14.1. Понятие, история развития и источники
- •14.2. Субъекты и объекты международного космического права
- •14.3. Правовой режим космического пространства
- •14.4. Правовой статус космонавтов и космических объектов
- •14.5. Международное сотрудничество в освоении космоса
- •14.6. Ответственность в международном космическом праве
- •14.7. Перспективные вопросы международного
- •Глава 15. Международное экономическое право
- •15.1. Истоки, понятие и система
- •15.2. Субъекты, источники и принципы мэп
- •15.3. Международная экономическая интеграция и глобализация
- •15.4. Всемирная торговая организация (вто)
- •15.5. Международно-правовые основы
- •15.6. Международный валютный фонд
- •15.7. Всемирный банк
- •15.8. Региональные финансовые организации
- •15.9. Международные клубы кредиторов
- •15.10. Международное сотрудничество в области энергетики
- •15.11. Международно-правовое регулирование деятельности
- •Глава 16. Международное право охраны окружающей среды
- •16.1. Понятие международного права охраны окружающей среды
- •16.2. Роль международных организаций и конференций
- •16.3. Источники и принципы международного права
- •16.4. Международно-правовая охрана природных объектов
- •16.5. Защита окружающей среды как часть регулирования
- •Глава 17. Международное сотрудничество по противодействию преступности. Международное уголовное правосудие, национальный и международный правопорядок
- •17.1. Методология и понятийный аппарат
- •17.2. Основные направления и формы
- •17.3. Органы оон, занимающиеся вопросами
- •17.4. Интерпол - Международная организация
- •17.5. Международное контртеррористическое сотрудничество
- •17.6. Международное уголовное правосудие
- •Глава 18. Право внешних сношений
- •18.1. Основы дипломатического права
- •18.2. Основы консульского права
- •Глава 19. Международные конференции
- •19.1. Понятие и классификация международных конференций
- •19.2. Подготовка и созыв международных конференций
- •19.3. Работа международных конференций
- •19.4. Механизм принятия решений
- •19.5. Виды актов международных конференций
- •Глава 20. Право международных организаций
- •20.1. Возникновение международных организаций - важный этап
- •20.2. Общая характеристика структуры и деятельности оон
- •20.3. Роль и место оон и других международных организаций
- •20.4. Специализированные учреждения оон и их роль
- •20.5. Региональные организации и субрегиональные структуры
- •20.6. Международные неправительственные организации
- •20.7. Процесс обновления и адаптации оон и ее Устава
- •20.8. Надгосударственность международных организаций
- •Глава 21. Право европейского союза
- •21.1. Европейское право (Право ес)
- •21.2. Определение, понятие и особенности европейского права
- •21.3. Возникновение и развитие европейского права -
- •21.4. Юридическая природа европейских сообществ
- •Глава 22. Международно-правовые основы деятельности снг и субрегиональных групп
- •22.1. Международно-правовая база функционирования снг
- •22.2. Союзное государство России и Белоруссии
- •22.3. Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭс)
- •22.4. Единое экономическое пространство России, Белоруссии,
- •22.5. Гуам (Организация за демократию
- •Глава 23. Мирное урегулирование международных споров
- •23.1. Понятие международного спора
- •23.2. Правовое содержание принципа мирного разрешения
- •23.3. Мирные средства разрешения международных споров
- •23.4. Роль международных организаций в деле
- •23.5. Мирное урегулирование споров
- •23.6. Мирное урегулирование споров
- •Глава 24. Право международной безопасности
- •24.1. Понятие "безопасность". Объекты безопасности. Угрозы
- •24.2. Субъекты и правовые основы обеспечения
- •24.3. Субъекты, международное право и международно-правовые
- •24.4. Политико-правовые аспекты коллективной безопасности
- •24.5. Операции по поддержанию мира
- •24.6. Политико-правовые особенности региональных систем
- •24.7. Разоружение и ограничение вооружений
- •Глава 25. Право вооруженных конфликтов
- •25.1. Понятие, источники и предмет регулирования
- •25.2. Правовые последствия начала войны
- •25.3. Нейтралитет во время войны
- •25.4. Правовое положение участников вооруженных конфликтов
- •25.5. Правовой режим военной оккупации
- •25.6. Запрещенные средства
- •25.7. Средства и методы ведения морской войны
- •25.8. Средства и методы ведения воздушной войны
- •25.9. Защита прав личности во время вооруженного конфликта
- •25.10. Международно-правовая регламентация окончания
- •25.11. Проблемы международно-правового регулирования
- •25.12. Право вооруженных конфликтов
- •25.13. Право вооруженных конфликтов
- •Глава 26. Международное право и информационные технологии
- •26.1. Общие вопросы и основные понятия
- •26.2. Роль и значение международных межправительственных
- •26.3. Формы международно-правового сотрудничества
- •26.4. Международное сотрудничество государств
- •26.5. Перспективы международно-правового регулирования
11.6. Право убежища
Понятие и содержание института убежища. Право убежища принадлежит государству, которое предоставляет его на своей территории. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает право каждого человека искать и пользоваться убежищем от преследования в других странах (п. 1 ст. 14). Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает право индивида покидать любую страну, включая свою собственную (п. 2 ст. 12). В связи с этим убежище представляет собой определенную форму защиты права человека на жизнь и физическую неприкосновенность и обеспечения свободы его передвижения.
В международном праве сложился институт политического убежища, под которым понимается предоставление государством иностранным гражданам или лицам без гражданства возможности: 1) укрыться от преследований по политическим мотивам, которые они испытывают в стране своего гражданства или обычного местожительства; 2) не подвергаться выдаче в страну, где им может угрожать опасность такого преследования; 3) пользоваться основными правами и свободами человека в стране пребывания. Преследование по политическим мотивам включает в себя преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозную, расовую или национальную принадлежность, отношение к определенной социальной или гендерной группе. По своему происхождению международно-правовые нормы, направленные на регулирование отношений по предоставлению убежища, являются обычными.
Существуют такие формы покровительства, как территориальное и дипломатическое убежище. Под первым понимается предоставление убежища лицу, находящемуся непосредственно на территории государства. Второе означает предоставление убежища в помещении дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства или на иностранном военном корабле. Пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. запрещает, как общее правило, использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Страны Латинской Америки признают этот институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств (ОАГ) о дипломатическом убежище 1954 г. Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы защиты, как религиозное убежище. Беглецы получали его в помещении храмов, считавшемся неприкосновенным, что исключало возможность их преследования и задержания до тех пор, пока они оставались там.
Убежище является самостоятельным институтом в международном и внутригосударственном праве. Международно-правовая регламентация убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей принимающего государства по отношению к индивиду. В этой области регулирования отсутствуют предписания по установлению принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего убежище. Требование к стране, предоставившей убежище, состоит в том, что она не должна позволять лицам, его получившим, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).
Внутригосударственное регулирование убежища, как правило, включает: определение круга лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и основы правового статуса индивидов, его приобретших. Зачастую право иностранных граждан и лиц без гражданства на убежище содержится в конституционном законодательстве. Так, п. 1 ст. 63 Конституции РФ предусматривает предоставление им политического убежища в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Пункт 2 ст. 63 не допускает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения. Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища, исходя из своего суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает его автоматического предоставления. Детальная регламентация порядка обращения за получением убежища и правового положения заявителя содержится, как правило, в иммиграционном или административном законодательстве.
Универсальные и региональные подходы к институту убежища. Порядок обращения за предоставлением политического убежища в РФ. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1967 г. Резолюцией 2312/XXII приняла Декларацию о территориальном убежище, содержащую рекомендательные нормы. Конференции ООН по территориальному убежищу 1977 г. в связи с принципиальными различиями позиций стран-участниц не удалось прийти к единому проекту Конвенции по этому вопросу. Приоритет принципа государственного суверенитета нашел свое выражение в п. 1 ст. 1 Декларации: "Убежище, предоставляемое каким-либо государством в порядке осуществления своего суверенитета... должно уважаться всеми другими государствами". Оценка оснований для его предоставления "лежит на предоставляющем это убежище государстве" (п. 3 ст. 1). Международно-правовые последствия предоставления индивиду убежища проявляются прежде всего в гарантиях от высылки и принудительного возвращения в страну, где он может подвергнуться преследованию (п. 1 ст. 3). Пункт 2 ст. 2 Декларации 1967 г. закрепил принцип сотрудничества государств по поводу разделения бремени (Burden-sharing) в сфере убежища. Если для одного из них предоставление убежища затруднено, то другие "раздельно, или совместно, или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве".
Нормы, регламентирующие институт убежища, содержатся в ряде региональных международно-правовых актов. Так, п. 7 ст. 22 Американской конвенции о правах человека 1969 г. говорит о праве каждого лица "искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законодательством этого государства и международными конвенциями в случае обвинения его в политическом или сходном с ним преступлении". Пункт 3 ст. 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. указывает на право индивида "в случае преследования искать убежища и получать его в других странах в соответствии с законами этих стран и международными конвенциями". Декларация о территориальном убежище 1977 г., принятая в рамках Совета Европы, исходит из права государств - членов предоставлять убежище любому лицу, преследуемому по причинам его расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, либо лицу, которое нуждается в нем по гуманитарным причинам (ст. 2). Указанная Декларация также содержит положение о том, что предоставление убежища должно расцениваться как мирный и гуманный акт, но не как действие, недружественное по отношению к любому другому государству, и уважаться всеми странами (ст. 3). Каракасская конвенция ОАГ о территориальном убежище 1954 г. включает норму о признании права каждого государства на его предоставление "в отношении лиц, въезжающих в него из государства, где их преследуют за их убеждения или политическую принадлежность либо за деяния, которые могут быть признаны политическими правонарушениями" (п. 1 ст. 2). Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., подобно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., предлагает общую формулировку о праве каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную (п. 2 ст. 22).
Приведенный обзор международно-правовых норм, связанных с предоставлением убежища, показывает стремление региональных объединений государств создать унифицированные подходы к этому институту. Тем не менее каждое отдельно взятое государство определяет свою собственную процедуру предоставления политического убежища во внутренней правовой системе. Так, в Российской Федерации действует Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746. Пункт 2 ст. 1 Положения устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим его и претендующим на защиту от преследования "за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права". Политическое убежище предоставляется ходатайствующему лицу Указом Президента РФ. Иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое его получило, выдается свидетельство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, на основании которого территориальные органы Федеральной миграционной службы оформляют ему вид на жительство. Предоставление убежища распространяется и на членов семьи такого лица при условии их согласия с его ходатайством. В ходатайстве, поданном заявителем на имя Президента РФ, должны быть изложены обстоятельства, которые подтверждают факты преследования лица, направленного непосредственно против него, и необходимые автобиографические сведения. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы по ним и вносит свои предложения для принятия решения о предоставлении убежища заявителю. Вышеуказанное положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451.
Международно-правовые ограничения в предоставлении убежища. Перечень оснований, запрещающих предоставление убежища в отношении отдельных категорий лиц, закреплен нормами международного права. Прежде всего право на убежище не может быть использовано индивидом "в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН" (п. 2 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.). Пункт 2 ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г. устанавливает, что право искать и пользоваться убежищем не принадлежит лицу, "в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества", по смыслу тех международных документов, которые были выработаны мировым сообществом в этой сфере. Составы указанных преступлений и основы межгосударственного сотрудничества по обеспечению мер ответственности за подобные деяния первоначально нашли отражение в Уставе Международного военного трибунала (трибунал был образован в соответствии с Лондонским соглашением союзных держав от 8 августа 1945 г., четырьмя Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. и Конвенцией о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г.).
Специальные договоры, выработанные в рамках ООН, систематизировали составы таких международных преступлений, как геноцид, апартеид, расовая дискриминация, и определяют механизмы их пресечения (Конвенции ООН о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г., о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., о предупреждении преступления апартеида и наказания за него 1973 г.). К деяниям, подпадающим под юрисдикцию Международного уголовного суда (МУС), относятся геноцид, преступления против человечности, военные преступления и акты агрессии (ст. 5 Римского статута МУС 1998 г.). Все преступные действия, формирующие их составы, детально определены этим документом.
Лица, получившие убежище, в силу издавна существовавшего международно-правового обычая не подлежали выдаче заинтересованному в ней государству. Они также исключались из-под действия двусторонних договоров о выдаче преступников. Как правило, покровительство принимающей стороны предлагалось противникам иностранного государственного режима, с которым она находилась в оппозиции. Это обстоятельство позволяло закрепить право принимающего государства на невыдачу политических беглецов, которые в собственной стране зачастую объявлялись политическими преступниками. Сложившаяся обычным путем международная норма о защите в форме невыдачи сегодня сохранилась в ряде региональных соглашений. К примеру, ст. 4 Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г. говорит о запрете выдачи иностранных граждан, которые "разыскиваются за политические правонарушения или за обычные правонарушения, совершенные в политических целях, либо когда выдача запрашивается преимущественно по политическим мотивам".
Тем не менее далеко не всегда совершение политического преступления лицом является достаточным основанием для предоставления ему убежища. Как известно, к преступлениям против государственной власти принадлежат терроризм, подрыв основ конституционного строя, организация вооруженных беспорядков. В связи с этим возникает вопрос об оценке деятельности лица, претендующего на получение убежища, предоставление которого может приводить к конфликтным ситуациям на межгосударственном уровне. Общим принципом, установленным Декларацией о территориальном убежище 1967 г. и региональными международными договорами по вопросам убежища, является усмотрение государства, предоставляющего убежище, и оценка им обстоятельств, указанных заявителем.
Институт убежища не используется в отношении лиц, совершивших общеуголовные преступления. Укрывательство индивида от правомерного государственного преследования противоречит принципам международно-правового сотрудничества государств в борьбе с преступностью. Европейская конвенция о выдаче, принятая государствами - членами Совета Европы в 1957 г., исходит из этого принципа и одновременно содержит некоторые исключения из него. В ч. 2 ст. 3 предусмотрен запрет выдачи в случае, если запрашиваемая сторона имеет основания считать, что запрос о выдаче в связи с общеуголовным преступлением был подан с целью преследования лица по мотивам его расовой принадлежности, религии, национальности или политических убеждений. Противодействуя терроризму, ч. 3 ст. 3 Конвенции не рассматривает убийство или покушение на убийство главы государства или членов его семьи как политическое преступление, что означает возможность выдачи лиц, совершивших эти деяния.
Получение политического убежища на территории Российской Федерации исключается, если заявитель: преследуется за действия, признаваемые в Российской Федерации уголовным преступлением, или виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН; представил заведомо ложные сведения; прибыл из страны, где ему не грозило преследование; имеет гражданство третьего государства, где он не преследуется; его обращение продиктовано экономическими причинами или голодом, эпидемией либо чрезвычайной ситуацией в стране происхождения (п. 5 ст. 1 Положения о порядке предоставления РФ политического убежища).
Таким образом, институт убежища является формой реализации естественных и политических прав человека и сочетает в себе международно-правовые принципы и нормы, необходимые для обеспечения безопасности индивида вне пределов своего государства, и внутригосударственное регулирование, предназначенное для определения его правового статуса на территории принимающей страны. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могло бы стать принятие правовых норм, направленных на получение убежища по гуманитарным соображениям и на регламентацию основ временного убежища, предоставляемого государством в условиях массового притока иностранных граждан.