Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

год в закон были внесены ещё изменения пятью федеральными законами, окончательно превратив его в «лоскутное одеяло».

Активное участие института научно-технического обеспечения регулирующего органа в анализе изменений атомного законодательства позволяет отметить характерные особенности, сопровождавшие процедуры внесения изменений.

Особенности законотворчества привели к тому, что некоторые вносимые изменения не вполне согласуются между собой и противоречат уже действующим законодательным нормам. Все перечисленные выше особенности проявились осенью 2007 г., когда сразу же после опубликования законов самые разные специалисты начали обращать внимание на их недостатки.

Наиболее очевидным примером может служить введенное и семь раз повторяемое в тексте [10] название: «Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». До этих пор в тексте [10] не было ни одного конкретного наименования какого-либо федерального органа исполнительной власти. Законодатель сознательно оставлял возможность Президенту именовать эти органы. Теперь же при изменении статуса или даже названия Росатома придётся вносить изменения в закон.

При этом в атомной области сложилась парадоксальная ситуация. Из четырёх видов безопасности при использовании атомной энергии (ядерная, радиационная, техническая и пожарная) три регулируются специальными законами: «О радиационной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и «О пожарной безопасности». И только ядерная безопасность, имеющая глобальное значение, самая молодая, наименее изученная и наиболее опасная, не регламентируется собственным законом. Можно надеяться, что он ещё будет создан.

Длительное время Ростехнадзор пытался подготовить законопроект с ориентировочным названием «О регулировании ядерной и радиационной безопасности». Это ему не удалось в силу ряда причин, в первую очередь, из-за отсутствия согласованного понимания с Росатомом. Поэтому в 2011 были подготовлены и внесены изменения в [10], отчасти компенсирующие отсутствие такого закона. В результате полномочия Росатома установлены законом [59], а функции Ростехнадзора, по-прежнему, устанавливаются постановлением Правительства [37]. Что ж качество законодательства, с од-

191

ной стороны, отражает развитость общества, а с другой – воздействует на него самым непредсказуемым образом.

В связи с этим вспоминается афоризм Шарля де Монтескьё, который впервые в современном европейском праве сформулировал тезис о разделении властей и создал философскую основу права: «Иногда необходимо изменять известные законы, но случаи эти редки и, когда они бывают, то следует касаться существующего лишь трепетной рукой».

Закон состоит из 70 статей, объединенных в 16 глав, названия которых дают ясное представление об их содержании. В табл. 11.1 представлена структура закона.

В основу закона [10] положен принцип обеспечения приорите-

та ядерной, радиационной и государственной безопасности, ох-

раны здоровья людей, защиты окружающей среды, организаций

192

всех форм собственности в решении любых хозяйственных задач в области использования атомной энергии. А также принцип широкой гласности и открытости при принятии решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения радиоактивных отходов. В [10] особое место занимают вопросы его социальной направленности, предусматривается экономическая компенсация, в том числе бесплатное страхование работников объектов использования атомной энергии, а также населения, проживающего в зоне наблюдения ядерных установок.

Закон разграничивает компетенции в области использования атомной энергии между Российской Федерацией, республиками в ее составе, краями, областями и автономными образованиями, между законодательной и исполнительной властями на всех уровнях. Он также определяет основные функции различных органов федеральной исполнительной власти в области использования атомной энергии.

Устанавливая правовую основу и принципы общественных отношений при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, [10] определяет только общие принципы общественных отношений при использовании атомной энергии в целях обороны страны. Специальные вопросы использования атомной энергии в вооруженных силах должны регулироваться пакетом отдельных законодательных актов.

В первой главе определены принципы и задачи правового регулирования в области использования атомной энергии, установлены объекты его применения и виды деятельности, права собственности на ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения, ядерные материалы и радиоактивные вещества, определён статус федеральных норм и правил.

Ниже представлены некоторые важнейшие положения [10], обобщённые для лучшего понимания в виде табл. 11.2 и 11.3.

Отнесение этих объектов к соответствующим категориям:

•определяется эксплуатирующей организацией;

•фиксируется в соответствующем документе в установленном порядке, который определяется органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

193

Таблица 11. 2

Категории ОИАЭ и объекты применения 170-ФЗ

Следует обратить внимание на то, что изменения, внесенные в 2001 г., вряд ли осуществлялись «трепетной рукой», так как в одном случае «сборка» стоит в единственном числе, а в другом – во множественном. Да и сам объект «сборка» выделяется среди других категорий. Этот наглядный пример показывает, что надо очень тщательно относиться к внесению изменений в законодательные акты.

Необходимо ещё раз подчеркнуть, что в настоящее время ядерные материалы могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности юридических лиц. Это сделано для привлечения в атомную отрасль частного капитала, необходимого для развития атомной энергетики и промышленности России.

195

Интересно рассмотреть этапы развития атомного законодательства, регулирующего вопросы собственности на ядерные материалы, на примере зарубежных стран. Лидером в изменении законодательства были США. На первом этапе (1946–1954 гг.) государство являлось исключительным собственником ядерного сырья и ядерных материалов. Закон об атомной энергии США от 1946 г. и законы других стран, составленные по его образцу (например, канадский), подтверждают это положение, поскольку все эти законы устанавливали государственную монополию на производство делящихся веществ.

Второй этап развития атомного законодательства США, начиная с 1954 г., характеризуется отказом от государственной монополии на ядерные материалы и ядерные установки. Решающими факторами становятся: привлечение частного капитала ко всем стадиям ядерно-топливного цикла, создание благоприятных условий для приватизации ядерной энергетики, содействие проникновению крупных предприятий в сферу ядерной энергетики и промышленности, выход их на внешний рынок.

Также происходила эволюция национального законодательства в других странах. На данном этапе разрабатываются правовые нормы, ориентированные на содействие развитию промышленного использования атомной энергии. Были приняты: закон США об атомной энергии от 1954 г. с последующими изменениями и дополнениями (с 1954 по 1964 гг.), закон ФРГ об атомной энергии, законы Японии периода 1955–1957 гг., закон Италии об атомной энергии от 1957 г., закон Индии об атомной энергии от 1953 г., закон Аргентины об атомной энергии от 1956 г. и целый ряд других. В США возможность приобретать ядерные материалы, используемые для изготовления ядерного топлива, в собственность юридических лиц была введена только в 1964 г.

В настоящее время в США полностью сформировался рыночный механизм оборота ядерных материалов. Контроль государства за деятельностью юридических лиц, имеющих в собственности ядерные материалы, обеспечивается введенной системой лицензирования. В случае, если лицензия выдается на эксплуатацию ядерной установки, не требуется получения лицензии для приобретения

196

ядерных материалов в собственность. Таким образом, юридические лица могут иметь в собственности ядерные материалы (и отражают их в своем балансе), ядерные установки и пункты хранения при условии наличия специальной лицензии, выдаваемой Комиссией по ядерному регулированию.

Во Франции в настоящее время юридические лица также обладают правом собственности на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения. В Японии юридические лица могут иметь в собственности ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения при условии соблюдения требований закона об ограничениях, связанных с ядерными материалами, ядерным топливом и ядерными реакторами.

Проведенный выше краткий анализ развития зарубежного атомного законодательства показывает, что в условиях рыночной экономики отказ от государственной монополии на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения представляется законодателю шагом на пути создания более эффективных механизмов развития промышленного использования атомной энергии.

Сказанное выше относится к первым двум главам [10]. Третья глава посвящена правам граждан и организаций.

Компетенция и полномочия органов власти, осуществляющих управление использованием атомной энергии, были рассмотрены в главе 5 данной книги, а государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии – в главе 10. Шестая глава закона посвящена размещению и сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Седьмая глава определяет правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Их три типа: эксплуатирующие организации, организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги эксплуатирующим организациям, и организации научно-технической поддержки уполномоченного органа государственного регулирования безопасности.

В заключение отметим, что глава 13 закона посвящена ответственности должностных лиц и граждан.

197

11.3. Основные положения Федерального закона «О радиационной безопасности населения»

В данном разделе представлены основные положения [13]. Его принципиальная основа заключается в общепринятой стратегии радиационной защиты, предусматривающей в качестве основного показателя оценки радиационной безопасности населения среднюю эффективную дозу, получаемую от всех источников ионизирующего излучения. В законе указываются конкретные значения основных дозовых пределов, которые снижены для работающих с излучением в 2,5 раза, а для населения – в 5 раз по сравнению с ранее действовавшими нормами.

Не часто в федеральных законах можно встретить численные значения нормативов. Обычно они содержатся в подзаконных актах. Но в данном случае разработчики были уверены в обоснованности и долговременности устанавливаемых нормативных величин и необходимости законодательного принуждения для их исполнения.

Проведение мероприятий, связанных с введением в действие новых основных дозовых пределов, осуществлялось за счет собственных средств предприятий. Предусмотрено возмещение ущерба здоровью граждан, проживающих вблизи радиационных предприятий и на территории, где могут быть превышены дозовые пределы. Государственная система социально-экономической компенсации гражданам за повышенный риск, связанный с проживанием в районах расположения радиационных объектов, внедрялась за счет средств предприятий и средств экологических фондов. За счет федерального бюджета осуществлялась разработка единой государственной системы учета и контроля доз облучения персонала, работающего с радиоактивными источниками, и населения, подвергшегося воздействию источников излучения, а также составление картсхем, атласов радиоактивного загрязнения и создание банка данных.

Некоторые статьи [13] претерпели изменения и дополнения. Изменения коснулись полномочий органов исполнительной власти на различных уровнях при обеспечении радиационной безопасности, деятельности по планированию и разработке государственных

198

программ обеспечения радиационной безопасности, социальной поддержки граждан, проживающих вблизи объектов использования атомной энергии, и ответственности за невыполнение или за нарушение требований обеспечения радиационной безопасности. Закон состоит из 30 статей, в табл. 11.4 представлена структура закона.

Хотя оба «атомных» закона разрабатывались и рассматривались Государственной Думой примерно в одно время и приняты в течение полутора месяцев, их структура и терминология не вполне согласованы. Так, в [10] нет отдельных статей с определениями основных терминов. Определения рассеяны по тексту и вводятся в

статьях по мере необходимости, например: об объектах применения закона (ст. 3), о государственном управлении и регулировании безопасности (ст. 20, 24), о лицензиях (ст. 26), об эксплуатирующих организациях (ст. 34) и т.п. Это связано с тем, что законы разрабатывались разными ведомствами, разными коллективами авторов, имеют различные цели и объекты применения.

Полезно привести некоторые из терминов [3]:

•радиационная безопасность населения (далее – радиационная безопасность) – состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения;

•ионизирующее излучение – излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков;

•эффективная доза – величина воздействия ионизирующего излучения, используемая как мера риска возникновения отдаленных последствий облучения организма человека и отдельных его органов с учетом их радиочувствительности;

•работник – физическое лицо, которое постоянно или временно работает непосредственно с источниками ионизирующих излучений;

•радиационная авария – потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды и т.д.

При изучении законов надо помнить, что все объекты использования атомной энергии, рассматриваемые в [10], являются радиационными объектами в терминологии [13], т.е. акцент делается на том, что каждый объект использования атомной энергии является источником ионизирующего излучения (ИИИ), оказывающим воздействие на население, персонал и окружающую среду. Отметим, что рис. 2.4 весьма полезен для понимания взаимосвязи обоих законов.

Главной опасностью радиационного воздействия на человека и окружающую среду является ионизация – образование электрических зарядов разных знаков. Основной физической величиной, принятой в дозиметрии для оценки меры воздействия ионизирующего излучения на вещество, является поглощенная доза или просто доза излучения. Доза излучения – это поглощенная в единице

200