Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

полнение руководства по безопасности или его отдельных положений путем их включения в условия действия лицензии.

Процедура разработки руководств направлена на тщательное формирование содержания и предусматривает этапную, итерационную разработку их пакета всеми заинтересованными организациями. Порядок разработки руководств по безопасности проще, чем описанный выше порядок разработки федеральных норм и правил. Он не требует опубликования, как проекта, так и утвержденного руководства в официальном печатном органе. Обычно проводятся две итерации (первая и окончательная редакции), и, как правило, РБ разрабатываются за два года. Процедура разработки РБ не предусматривает обязательного рассмотрения другими ведомствами или организациями, но обычно разработчики по своей инициативе направляют проекты РБ на отзывы, стремясь аккумулировать опыт смежных организаций.

В последние годы наметилась тенденция сокращения обязательных требований за счет увеличения рекомендаций. Но пока эта тенденция законодательно не оформлена.

12.7. Руководящие документы

Как отмечалось ранее, к числу руководящих документов Ростехнадзора относятся:

•документы, устанавливающие основанные на законодательных

ииных нормативных правовых актах правила и порядок действий в той или иной области деятельности, относящейся к компетенции Ростехнадзора;

•документы, определяющие статус, задачи и компетенцию структурных подразделений центрального аппарата, межрегиональных территориальных округов и организаций Ростехнадзора, обязанности и права его работников и должностных лиц (за исключением конкретных должностных инструкций).

Круководящим документам иногда относят также документы информационного характера (например, годовой отчет о деятельности Ростехнадзора, Заявления о политике).

251

Руководящие документы, в зависимости от значимости излагаемых в них вопросов и масштабов регламентируемой ими деятельности, подразделяются на следующие виды: положение, инструкция, методические указания, типовой документ.

Положение – документ, определяющий общую организацию действий в каждой из основных сфер деятельности Ростехнадзора (надзорной, лицензионной, кадровой, финансовой и др., например, Положение об организации государственного надзора за безопасностью использования атомной энергии, Положение о подготовке и повышении квалификации руководящих работников и специалистов системы Ростехнадзора и т.п.).

В виде положений разрабатываются и издаются также руководства по безопасности и руководящие документы, определяющие полномочия различных организационных структур Ростехнадзора.

Инструкция – документ, детализирующий определенную положением общую организацию действий применительно к конкретному направлению работы в пределах какой-либо основной сферы деятельности (например, Инструкция по осуществлению надзора за ядерной и радиационной безопасностью на атомных станциях, Инструкция о порядке первоначальной подготовки государственных инспекторов Ростехнадзора и т.п.).

Методические указания – документ, регламентирующий организацию действий по специальным или частным вопросам конкретного направления работы в пределах какой-либо основной сферы деятельности (например, Методические указания по проверке учебно-тренировочного центра атомной станции, Методические указания по разработке плана первоначальной подготовки государственного инспектора).

Типовой документ устанавливает типичные для конкретного направления работы требования к структуре, объему и содержанию мероприятий, подлежащих выполнению, и являющийся, как правило, основой для составления аналогичных рабочих документов, учитывающих фактические условия и специфику проводимых на местах работ (например, Типовая программа комплексной инспекции состояния ядерной и радиационной безопасности на атомных станциях, Типовая программа первоначальной подготовки государ-

252

ственного инспектора по надзору за ядерной и радиационной безопасностью исследовательских реакторов и т.п.).

Требования руководящих документов должны иметь долговременное действие и носить, как правило, обязательный характер для лиц, деятельность которых регламентируется этими документами.

Порядок разработки руководящего документа сходен с порядком разработки руководства по безопасности, за исключением руководящих документов, относящихся к нормативным правовым актам, которые после их утверждения Ростехнадзором должны быть направлены в Минюст для регистрации. После регистрации они подлежат опубликованию в официальном печатном органе.

12.8. Научно-технические документы НТЦ ЯРБ

Строго говоря, эти документы не являются нормативными, так как служат для организации текущей работы и реализации ответственности НТЦ ЯРБ. К их числу относятся: отчеты об экспертизе, руководства по экспертизе, методические документы и отчеты о НИР. Документы разрабатываются на основании Положения о Ростехнадзоре и Устава НТЦ ЯРБ.

Научно-технические документы НТЦ ЯРБ разрабатываются и используются с целью опробования на практике выполнения требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии. В случае успешных результатов они могут представляться в качестве руководств по безопасности. Процедура разработки и утверждения определяется НТЦ ЯРБ. Научнотехнические документы НТЦ ЯРБ носят рекомендательный характер.

Вперспективе дальнейшего развития документов НТЦ ЯРБ, возможно, следует вернуться к вопросу о разработке руководств по экспертизе, в которых концентрировался бы отечественный и международный опыт оценок безопасности. Это нужно и для сохранения знаний, и для повышения эффективности экспертиз.

Взавершение надо заметить, что реформа технического регулирования может повлиять на форму и статус НД в области использования атомной энергии, но не на их содержание. Поэтому всё ска-

253

занное выше о ФНП впоследствии может быть вполне применимо и к техническим регламентам. Поставленные задачи уже решаются. Их реализация позволит повысить качество НД и, в конечном счете, будет обеспечивать безопасность объектов использования атомной энергии.

Важным элементом деятельности НТЦ ЯРБ является распространение нормативных документов среди пользователей. Подробнее о ней будет рассказано в главе 16.

12.9. Дальнейшее совершенствование нормативных документов

Развитие промышленности всегда сопровождается совершенствованием системы НД: норм, правил, инструкций, регламентов и т.п. В них концентрируется имеющийся опыт, их предназначение – избавить или предостеречь следующие поколения от уже известных ошибок. Известна поговорка специалистов Госгортехнадзора: «Нормы пишутся кровью» тех, кто погиб в авариях и несчастных случаях. В атомной отрасли аварии происходят, слава Богу, весьма редко, но их последствия могут оказать воздействие на большее количество людей, чем при авариях в обычных отраслях. Поэтому особое значение приобретают научные исследования, моделирование аварий и производственный опыт сооружения и эксплуатации атомных объектов.

Нормы и правила никогда не разрабатываются под будущие технологии. Первые объекты мирного использования атомной энергии конструировались и проектировались по общепромышленным нормам. В ряде случаев также происходит и сейчас. Большая часть оборудования, используемого, например, на АС, – это общепромышленное оборудование. По мере накопления опыта в отрасли разрабатывались необходимые правила, учитывающие атомную специфику. «Пуповина», связывающая атомную отрасль с обычной промышленностью, перерезалась в тот момент, когда в документах промышленности возникала запись типа: «Не распространяются на объекты использования атомной энергии». Необходимость в специализированных нормах вытекает из общей концепции системы НД. Например, долгое время нормы на сосуды, тру-

254

бопроводы, котлы, применяемые только на атомных объектах, не разрабатывались, и необходимость таких документов обсуждается до сих пор в рамках формирования современной парадигмы.

Перспективы дальнейшего развития документов связаны с различными факторами. Действующие документы должны быть тщательно пересмотрены с точки зрения согласования терминологии, объединения некоторых ФНП для устранения дублирования, перевода ряда ФНП в категорию рекомендательных РБ и т.д.

Надо более четко дифференцировать содержание ФНП, отделяя положения, содержащие численные, количественные критерии от положений, выполнение которых фиксируется лишь качественно. Среди авторов документов непременно должны быть не только проектанты, эксплуатационники, но и инспекторы территориальных органов, знающие правоприменительную практику, и ведущие эксперты, которым впоследствии предстоит оценивать выполнение этих требований, что явится принципиально новым фактором в организации разработки НД.

При формировании структуры НТЦ ЯРБ еще в середине 1990-х гг. во всех отделах безопасности АС, ОЯТЦ, ИЯУ и ЯУС предусмотрены лаборатории общих требований и технических средств по каждому типу объектов. Предполагалось собрать именно в них наиболее опытных специалистов, которые будут и разрабатывать НД, и проводить экспертизу обосновывающих безопасность документов на соответствие этим НД. Ожидалось, что авторы текстов ФНП будут формулировать требования так, чтобы в последующем можно было бы четко фиксировать отклонения от них.

Однако, как часто бывает, реальность внесла свои коррективы в умозрительную схему. Потребности практики, заказы отрасли, организация работ в атомном надзоре – все эти факторы привели к тому, что для АС специалисты упомянутых лабораторий в основном занимались проведением экспертизы, а ФНП разрабатывали и пересматривали научно-исследовательские отделы (прочности, надежности и качества, внешних воздействий и т.п.). Для ИЯУ и ЯУС в этих лабораториях занимались только разработкой документов, а экспертизы безопасности указанных объектов Госатомнадзор организовывал иными способами. Пожалуй, только для ОЯТЦ, да и то

255

лишь в последние годы, в соответствующей лаборатории проводились и экспертизы, и разработка документов. Так что выполнение сформулированного выше условия – первоочередная организационная задача НТЦ ЯРБ.

Вместе с тем часто упускается из виду отсутствие во всем комплекте ФНП требований к ядерному топливу (твэлам, тепловыделяющим сборкам и т.п.). Тут сложилась парадоксальная ситуация. Существуют основные требования к смешанному уран-плутоние- вому топливу, которое пока только планируется к разработке. Эти требования базируются на ограниченном опыте НИР и ОКР, а не на практике промышленной эксплуатации. Но нет требований к топливу, которое эксплуатируется на действующих АС. А ведь потенциальная составляющая ядерной безопасности определяется, прежде всего, надежностью и долговечностью содержащего ЯМ оборудования. Многократные попытки Ростехнадзора инициировать эту работу, в конце концов, нашли поддержку в Росатоме и концерне «Росэнергоатом» и такие требования разрабатываются.

Углубление наших знаний, формирование идеологии безопасности, стремление к количественной оценке ядерной безопасности создает еще одно направление совершенствования разработки НД. Речь идет об использовании ВАБ для количественной оценки отступлений от действующих ФНП. В настоящее время для такой оценки безопасности АС применяется методика, гармонизированная с соответствующими рекомендациями МАГАТЭ.

Многие специалисты находят в этой методике различные недостатки. Но ее основное достоинство в том, что создается единый подход, единый язык, на котором эксплуатирующая организация и регулирующий орган оценивают отступления от ФНП. Перечень отступлений составляется эксплуатирующей организацией и представляется на экспертизу наряду с обосновывающими безопасность документами. Но ранжирование отступлений проводится обеими сторонами экспертно, качественно. Отчасти это происходит из-за отсутствия количественных методов ранжирования, отчасти от того, что при издании в самих ФНП не предусматривались количественные оценки.

256

Содержащиеся в ФНП положения, да и сами документы могут иметь различное значение для безопасности. Поэтому отступления от этих требований по-разному влияют на безопасность объектов. Одни могут стать причиной или сопутствовать ядерной аварии, другие – нет. Одни влияют лишь на активную составляющую безопасности, другие – на потенциальную составляющую, третьи – на организацию работ по ее контролю или обоснованию. Но так как авария – случайное событие, то отступления, способные привести к ней, должны оцениваться количественно методами ВАБ, которые предстоит еще развить для этой цели. И если удастся ее достичь, то станет ясно, как, в каких формах должны формулироваться правила для применения количественных оценок отступлений от них. Эта работа также задумана в НТЦ ЯРБ, и можно ожидать, что ее выполнение окажет серьезное влияние на нынешние подходы в разработке НД.

Каждый документ должен разрабатываться для своего адресата. Если пользователей много, их потребности и интересы не совпадают, то их требования к содержанию нормативных документов и оценки будут различны. Здесь уже рамки применения документов МАГАТЭ сужаются, так как его стандарты рекомендуются сразу для всех стран. А в разных странах функции участников использования атомной энергии различны.

Так, например, в одном из проектов рекомендаций МАГАТЭ,

написано: «Основными прямыми пользователями стандартов являются национальные органы власти, в частности регулирующие органы». Это справедливо для различных государств. В нашей же стране НД Ростехнадзора, в первую очередь, создаются для эксплуатирующих организаций, для работников атомной отрасли России, хотя их состав весьма неоднороден. Оба основополагающих принципа – ответственность эксплуатирующих организаций за безопасность и независимость регулирующих органов – поразному накладывают свой отпечаток на содержание и использование НД.

Конструкторы и проектанты заинтересованы в том, чтобы получить от государственных регулирующих органов конкретные указания, как сделать проект безопасным. Но тогда регулятор разделял

257

бы ответственность за проектные решения, что противоречит принципу полноты ответственности эксплуатирующих организаций. Поэтому в документах устанавливаются нормативные пределы, в правилах может быть указано, как надо и что нельзя делать для их соблюдения, но проектные решения должны приниматься самим проектантом. Так что для регулирующего органа важны не только сами ФНП, но и РБ, содержащие рекомендации по выполнению его требований, по использованию оборудования, производству работ и т.п.

Эксплуатационный персонал работает по регламентам, инструкциям, которые разрабатываются эксплуатирующими организациями совместно с проектантами, пусконаладочными организациями и т.п. Так выполняется принцип ответственности эксплуатирующих организаций за безопасность объектов. ФНП, РБ нужны для написания регламентов и инструкций, но не для прямого использования при эксплуатации.

В подобном положении находятся инспекторы Ростехнадзора на площадках. Надзор за исполнением норм и правил, условий действия выданных лицензий, за безопасностью объектов должен осуществляться по инструкциям для инспекторов, которые создаются на основании НД Ростехнадзора, но, в свою очередь, являются нормативными только для самих инспекторов, то есть являются ведомственными документами. Понятно, что пишут эти инструкции те специалисты, которые участвуют в разработке ФНП и РБ (центральный аппарат Ростехнадзора), и те, кто формулирует условия действия лицензий (тот же аппарат и территориальные органы). Собственно, так и происходит, хотя и не всегда делается это осознано, системно и последовательно.

Эксперты, привлекаемые Ростехнадзором для оценки безопасности обосновывающих документов, нуждаются, прежде всего, в ФНП, на соответствие которым проводится экспертиза. Вместе с тем экспертные организации разрабатывают руководства по экспертизе в помощь экспертам и для сохранения опыта проведения экспертиз. Для экспертов особенно важны те требования, которые содержат количественные критерии их соблюдения.

258

Таким образом, все пользователи нуждаются в НД, но предъявляют к ним различные требования. Опыт использования НД изучается, обобщается применительно к интересам каждой группы пользователей для дальнейшего совершенствования документов. Вот почему в группы разработчиков ФНП следует привлекать специалистов из организаций разного профиля.

Любое требование – компромисс различных подходов и интересов. Этим же отчасти объясняется весьма разнородная шкала оценок документов специалистами, которая простирается от уничтожающих и голословных до благодарностей за наведение порядка там, где еще совсем недавно вообще не было ФНП.

Важно отметить, что в 1996 г., когда создавались план разработки и структура системы ФНП, их текстов не существовало, споры шли только о названиях. Для целых категорий объектов федеральные требования были созданы впервые. Сейчас наступает новый период, когда можно пересмотреть всё сделанное в целом, хотя справедливости ради напомню, что первые предложения о кодификации ФНП исходили из нашего института еще в начале 2000-х гг.

Выражаясь метафорически, можно сказать, что в 1996 г. были разработаны рабочие чертежи дома, сейчас он практически построен, в нем уже сразу начали жить по мере его сооружения, и в нем вполне можно доживать оставшуюся жизнь. Сопоставление его условий с зарубежными аналогами продемонстрировало, что он им не уступает. В нем не было аварий, и многие уже не представляют, как они жили раньше. Однако появились новые поколения, которым в доме тесно. У них есть силы и средства построить новое здание, учитывая весь предыдущий опыт сооружений и эксплуатации жилого дома, и сейчас готовятся новые чертежи.

Упоминавшиеся желания разработчиков инновационных проектов иметь нормативную базу для разработок уже нашли понимание у специалистов Ростехнадзора. Собственно этому служат соображения главы 6, и рис. 6.1 показывает тенденцию развития системы нормативных документов. Только научные рекомендации, в первую очередь, следует создавать самим сотрудникам институтов Росатома, имеющим доступ к отчётам, содержащим результаты НИР и ОКР по различным конструкциям реакторов. Они же должны

259

инициировать систематизацию отраслевых документов, так как только при этом можно очертить круг необходимых новых документов, которые не обязательно окажутся ФНП.

А разработка ФНП для новых проектов должна не опережать проектирование, а следовать за накоплением опыта эксплуатации. На рис. 12.13 представлена схема последовательности действий по разработке ФНП для инновационных проектов. Она вытекает из мирового опыта создания действующей системы НД, проста и не нуждается в комментариях. Во всяком случае, Ростехнадзор может участвовать в такой работе и имеет опыт её организации. Привлечение его к этой деятельности было бы весьма полезно.

Достигнутый уровень науки и техники

Разработка и внедрение проекта головного образца

Анализ опыта эксплуатации головного образца и других прототипов

Анализ аналогов нормативных документов

Разработка нормативных документов

Рис. 12.13. Последовательность организации разработки нормативных документов для нового объекта использования атомной энергии

Организационно это можно сделать различными способами. Так как регулирующие документы тщательно систематизированы, пути совершенствования могут быть многообразны в зависимости от тех задач и ресурсов, которыми оперирует Ростехнадзор. Например,

260