Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

дарственного регулирования и определяет, кому выдаются лицензии: эксплуатирующим организациям и организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги, которые мы кратко называем «сервисными организациями». Ранее указывалось, что эксплуатирующие организации обеспечивают безопасность, а сервисные – конструируют, проектируют, изготовляют оборудование и, в частности, обосновывают безопасность.

Длительное время на базе накопленного опыта лицензирования обсуждается возможность классификации сервисных организаций, чтобы лицензировалась только такая их деятельность, которая может оказывать влияние на безопасность. Подробнее об этой дискуссии можно прочитать в [76, 77]. Возможно, впоследствии, когда эксплуатирующие организации создадут собственные механизмы контроля качества выполняемых для них работ и услуг, лицензирование сервисных организаций можно будет совсем исключить. Но пока Росатом формирует эти механизмы, государство поддерживает своими регулирующими действиями безопасность атомных объектов.

Четвертый абзац ст. 26 потребовал от Правительства выпуска специального постановления [33], развивающего установленные нормы. В нём указано, что регулирующий орган осуществляет сопровождение выданной лицензии путём проведения инспекций с целью проверки выполнения условий ее действия, а также путём внесения в них необходимых изменений. Там же установлено: неотъемлемой частью лицензии являются условия её действия, включающие требования Ростехнадзора по безопасности лицензируемого вида деятельности с учетом его специфических особенностей.

Важно отметить, что УДЛ могут содержать именно требования Ростехнадзора по безопасности лицензируемого вида деятельности. До сих пор эта норма трактуется по-разному, и существует мнение, что в УДЛ должны включаться только требования норм и правил. Нам же представляется, что такое положение устанавливает верный путь совершенствования нормативных документов. Ведь УДЛ относятся к конкретным объектам. Но если при лицензировании деятельности на сходных объектах, например АС, формируются одни и те же УДЛ, то они могут быть обобщены для этих объектов и со временем войти в состав ФНП.

271

Этот пример подтверждает наличие тесной связи между лицензированием и нормативным регулированием, которое вытекает из практики лицензирования. Наряду с лицензированием в [10] введено «разрешение на право ведения работ в области использования атомной энергии». Лицензии выдаются на определённые виды деятельности организациям, а разрешения на право ведения работ – физическим лицам. Перечень специалистов, которые в зависимости от выполняемой ими деятельности должны получать разрешения, определен Постановлением Правительства [79], предварительно согласованным с Ростехнадзором.

На основании закона [10] и Положения о лицензировании [33] разработан упомянутый административный регламент [75], содержащий подробное описание и схемы процедур лицензирования. Основная из них схематически представлена на рис. 13.2.

Документы заявителя (лицензиата)

Предварительная проверка документов

Отказ в рассмотрении документов

Решение

Рис. 13.2. Процедура лицензирования

272

На рис. 13.3 представлена схема рассмотрения обосновывающих документов, которая наглядно демонстрирует тесные связи таких элементов регулирования безопасности, как лицензирование, экспертиза и надзор, насколько детально и тщательно специалисты Ростехнадзора подходят к каждому этапу принятия решения о выдаче лицензии.

Рис. 13.3. Процедура рассмотрения документов, представленных для получения лицензии

В [33] записано:

•«В условия действия лицензии включаются требования по ядерной и радиационной безопасности, соблюдение которых обусловливает безопасность объекта использования атомной энергии и (или) вида деятельности в области использования атомной энергии.

•Условия действия лицензии включают в себя область действия лицензии, а также требования и условия в отношении безопасного осуществления разрешенного вида деятельности».

273

Поэтому в 2008 г. в НТЦ ЯРБ разработан документ, регламентирующий правила составления и содержание условий действия лицензии [80]. Этот документ служит подспорьем при составлении условий действия лицензии для различных объектов.

Важным механизмом сопровождения выданных лицензий является анализ следующей информации:

•результатов расследования нарушений в работе отечественных объектов использования атомной энергии и результатов периодической оценки безопасности объектов использования атомной энергии, выполняемой эксплуатирующими организациями;

•данных о событиях, произошедших на зарубежных объектах использования атомной энергии с изложением причин их возникновения; результатов расследования нарушений и аварий на зарубежных атомных объектах; выводов и уроков, извлеченных из произошедших событий;

•актов инспекций, проведенных с целью проверки выполнения лицензиатом условий действия лицензии.

Специалисты Ростехнадзора занимаются сбором и анализом информации обо всех событиях, которые произошли во время эксплуатации на российских и зарубежных объектах. НТЦ ЯРБ проводит тщательный независимый анализ нарушений в работе российских объектов. Эксплуатирующие организации осуществляют периодическую оценку безопасности объектов использования атомной энергии. Затем специалисты Ростехнадзора и НТЦ ЯРБ анализируют результаты всех этих оценок совместно с актами инспекций, проведенных с целью проверки выполнения лицензиатом условий действия лицензии.

Схема организации инспекций, сопровождающих выдачу лицензий, представлена на рис.13.4. Ростехнадзор заранее уведомляет предприятие о планируемой инспекции. Руководитель МТУ определяет состав комиссии для ее проведения. Подробно процедуры надзора будут описаны в главе 15.

274

Руководитель территориального органа

Распоряжение о проведении инспекции и назначении лиц, уполномоченных на проведение инспекции

Лица, уполномоченные на проведение инспекции

Проведение инспекции Акт инспекции

Вручение лицензиату акта инспекции и предписания Направление акта инспекции в Ростехнадзор

Рис. 13.4. Процедура по сопровождению выданной лицензии

В заключение главы следует отметить, что лицензирование видов деятельности – важнейший механизм реализации государственной власти. Этот механизм строго регламентирован законодательством, устанавливающим основания для приостановления действия лицензии:

1.Нарушение лицензиатом федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных норм

иправил, которое привело (могло привести) к снижению уровня безопасности.

2.Нарушение лицензиатом требований условий действия лицензии, в результате которого:

275

•не обеспечена в установленном порядке разработка и реализация мер по предотвращению аварий и снижению их негативных последствий для работников, населения и окружающей среды;

•нарушены правила обеспечения физической защиты ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

•нарушены правила учета и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ;

•не обеспечена в установленном порядке разработка и реализация мер пожарной безопасности.

3. Невыполнение лицензиатом предписаний Ростехнадзора или других органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

4. Невыполнение лицензиатом предписаний или распоряжений государственных органов или приостановление ими деятельности лицензиата в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Также законодательство содержит основания для аннулирова-

ния лицензии:

•неспособность лицензиата устранить нарушения, повлекшие приостановление действия лицензии;

•выявленная по результатам расследования причин и обстоятельств происшествия или аварии невозможность дальнейшего безопасного осуществления заявленной деятельности;

•признание юридического лица, осуществляющего заявленную деятельность, неспособным обеспечить в установленном порядке ядерную и радиационную безопасность ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и (или) осуществляемого вида деятельности.

276

Глава 14 ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ

В[75] содержится перечень документов, необходимых для получения лицензии. Комплект документов рассматривается лицензирующим органом и направляется на экспертизу безопасности. В начале века в Правительстве обсуждался законопроект «Об экспертизе». Но он так и не был согласован ведомствами, потому что оказалось, что понятие «экспертиза» охватывает множество самых разных видов деятельности. Экспертиза предметов искусства воздействует на культурное наследие, судебно-медицинская – влияет на судьбы людей, экспертиза безопасности может повлиять на государственную безопасность и здоровье целых регионов. Любая экспертиза требует наличия специальных знаний, но некоторые ее виды требуют проведения специальных научных исследований.

Встоль наукоемкой технологии, как атомная энергетика, обоснования безопасности – это обширный комплект научных отчетов, результатов экспериментально-теоретических исследований, расчетов, проектной и эксплуатационной документации. Этот комплект готовится коллективами различных научно-исследователь- ских, проектных и конструкторских институтов. Для оценки полноты и качества обоснований безопасности, подготовленных учеными, разумеется, необходимо привлечение научных специалистов, независимых от отрасли. Совершенно очевидно, что экспертиза безопасности является научной деятельностью, что зафиксировано в статье 37.1 [10], где экспертиза безопасности входит в состав научно-технического обеспечения государственного регулирования безопасности.

Цель экспертизы – проверка достаточности обеспечения ядерной и радиационной безопасности, для чего анализируются следующие вопросы:

•соответствие проектных, конструкторских и технологических решений федеральным нормам и правилам, квалификации работников установленным требованиям и наличие условий для ее поддержания на необходимом уровне;

277

•полнота мер технического и организационного характера по обеспечению ядерной и радиационной безопасности при осуществлении заявленной деятельности;

•наличие соответствующих условий хранения и организации учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, обеспечение физической защиты, планов мероприятий по защите работников в случае возникновения аварии и готовность к их выполнению, а также системы обеспечения качества и необходимой инженерно-технической поддержки заявленной деятельности;

•способность заявителя обеспечить условия безопасного прекращения заявленной деятельности и вывод объекта использования атомной энергии из эксплуатации, а также наличие соответствующих проектных материалов.

Для понимания процесса экспертизы следует обратить внимание на существенное обстоятельство. Проводится экспертиза документов, обосновывающих безопасность, а не самого объекта. В составе документов для получения лицензии содержится отчет по обоснованию безопасности. Если эксперту не хватает информации в представленных документах, он может потребовать любой отчет, любой документ через курирующее управление Ростехнадзора для более глубокого анализа обоснованности безопасности. Экспертиза проводится на соответствие обосновывающих документов действующим нормам и правилам. Но остается вопрос, в какой мере эта документация соответствует реальному состоянию объекта. Для ответа на него осуществляются инспекции. Полнота мер по обоснованию ядерной и радиационной безопасности оценивается также на базе опыта эксплуатации, опыта науки и техники.

Другая проблема состоит в том, что лицензионные требования к объему и качеству обосновывающих документов сформулированы на современном уровне, а многие обосновывающие документы создавались значительно раньше, в 1970–1980-е гг. С тех пор безопасность ОИАЭ возросла. По некоторым из них имеется несколько сотен реализованных мероприятий, направленных на совершенствование безопасности, которые, разумеется, не вошли в состав

278

проектных технических обоснований безопасности. Это проблема соответствия документации реальному состоянию объекта.

Вместе с тем накоплен большой опыт эксплуатации действующих ОИАЭ, проанализированы и сопоставлены различные события, имевшие место при эксплуатации, нарушения нормальных условий. Поэтому при выдаче лицензий необходимо учитывать опыт эксплуатации объектов [81].

Таким образом, в лицензировании главную роль играют не только сама выдача или отказ в выдаче лицензий, но и условия действия лицензий. Они формируются при экспертизе, оформляются лицензирующим органом и являются важным рычагом регулирования безопасности. Именно при экспертизе оценивается соответствие документации правилам и нормам, и УДЛ содержат мероприятия по устранению имеющихся несоответствий или меры, компенсирующие отклонения от норм и правил.

Эксперты заинтересованы в том, чтобы нормы и правила формулировались в терминах, пригодных для сравнения. ФНП по возможности должны содержать количественные нормы, а качественные требования должны предусматривать оценку их исполнения.

Решению указанных проблем служат Рекомендации [82], процедурные и другие документы, цель которых – привести всю имеющуюся документацию в соответствие с современными требованиями выдачи лицензий.

Важнейшей организационной проблемой является создание цивилизованных условий взаимодействия экспертной организации с заявителем, которое имеет финансовые и научные аспекты. На рис. 14.1 показаны возможные схемы взаимодействия организаций при лицензировании в различные периоды. Раньше экспертизы проводились за счет эксплуатирующих организаций, но с 2007 г. НТЦ ЯРБ проводит их частично за счет государственного бюджета в рамках выдачи центральным аппаратом Ростехнадзора лицензий на деятельность на особо опасных ядерных объектах.

В схеме взаимодействия организаций, существовавшей до 2007 г., для получения лицензии заявитель подавал обосновывающие документы в Ростехнадзор, который формировал техническое задание на экспертизу и направлял его в НТЦ ЯРБ. На основе тех-

279

нического задания НТЦ ЯРБ заключал с заявителем договор об оплате, проводил экспертизу и готовил о ней отчет, который, в первую очередь, направлялся в Ростехнадзор. Приемка экспертного заключения об экспертизе осуществлялась не заявителем, а Ростехнадзором на соответствие его техническому заданию, после чего отчет об экспертизе направлялся заказчику. При такой схеме бывали случаи, когда специалисты заявителя пытались повлиять на результаты экспертизы, оказывая давление на экспертов НТЦ ЯРБ, но никогда подобному давлению не подвергалось руководство НТЦ ЯРБ.

До 2007 г.

НТЦ ЯРБ

После 2007 г.

НТЦ ЯРБ

Рис. 14.1. Схемы взаимодействия организаций при лицензировании

280