Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014

Вопрос возможного давления на экспертов со стороны заявителя обсуждался не раз. Конечно, лучше, когда, как в США, государственный регулирующий орган финансируется напрямую из бюджета, в который поступают деньги от тех же заявителей. В любом случае за экспертизу должен платить заявитель, ему необходима лицензия для осуществления заявленного вида деятельности.

В2007 г. схема взаимодействия организаций при лицензировании была существенно изменена. По новой схеме обосновывающие документы также поступают в Ростехнадзор, который оплачивает проведение экспертизы после получения и одобрения им отчета об экспертизе.

Всоответствии с Законом [83], для получения бюджетных средств организация должна проводить конкурс или аукцион среди поставщиков необходимых товаров и услуг. Вместе с тем в нем установлены условия, позволяющие не устраивать конкурс, а заказывать работу по проведению экспертизы у единственного поставщика. Поэтому было бы правильно, если для регулирования ядерной и радиационной безопасности государственную экспертизу проводили бы уполномоченные на это государственные организации.

Проведение экспертизы должно стать основным видом деятельности в уставах подведомственных Ростехнадзору учреждений, финансируемых по статье «Содержание подведомственных учреждений». Ведь от организационных и финансовых условий проведения экспертизы безопасности во многом зависит безопасность объектов использования атомной энергии. Механизм финансирования экспертизы постепенно переходил от первой схемы ко второй.

Однако существует тенденция возврата к прежней схеме, но уже

сучётом статуса экспертных организаций как организаций научнотехнической поддержки. Пока НТЦ ЯРБ участвует в конкурсе на проведение экспертизы, объявляемом Ростехнадзором, и частично проводит экспертизы за счёт эксплуатирующих организаций. В 2012 г. с учётом обновлённого законодательства, в условиях активного развития атомной энергетики и роста объёмов экспертиз наблюдается возврат к прежней схеме организации экспертизы, так сказать, на новом витке спирали. Имеющийся опыт не противоре-

281

чит этой тенденции, главное – чтобы экспертные организации сохраняли свою независимость и квалификацию.

Пока механизм разграничения источников финансирования устанавливается, обсуждается следующее очевидное предложение. Если лицензируются виды деятельности на объекте, проектируемом, сооружаемом или модернизируемом по государственным программам, то в этих программах должны предусматриваться средства на проведение всех необходимых регулирующих действий, включая и экспертизу. А так как статус организаций научной поддержки установлен законом, то указание в этих же программах, что экспертиза должна проводиться ими, позволит избежать утомительных и коррупционных конкурсных процедур.

Если же модернизация действующих объектов проводится эксплуатирующими организациями по собственной инициативе, то, разумеется, они же её и оплачивают.

Основная цель экспертизы – оценка представленных обоснований безопасности для того, чтобы ответственные за выдачу лицензий лица могли сформулировать четкое решение. Наряду с этим эксперт дает рекомендации по устранению выявленных недостатков, они формируются в виде предложений в условия действия лицензий.

Само наличие условий действия лицензии свидетельствует о том, что лицензию предполагается выдать. Поэтому указанные условия содержат мероприятия, направленные на повышение безопасности объекта, устранение недостатков обосновывающих документов, но не препятствующие продолжению эксплуатации объектов в период выполнения этих условий.

В процессе экспертизы обязательно происходит взаимодействие с заявителем по вопросам и замечаниям, возникшим у экспертов. Вопросы и замечания должны быть сняты в процессе экспертизы. Возможны три варианта:

1)вопросы и замечания снимаются в результате сделанных разъяснений;

2)обосновывающая ядерную и радиационную безопасность документация дорабатывается до выдачи лицензии;

282

3) определяются мероприятия, реализуемые после выдачи лицензии в качестве условий ее действия.

Одним из результатов экспертизы являются предложения по проведению инспекций тех систем или элементов оборудования, влияние на безопасность которых в обосновывающих документах описано недостаточно. Это также связано с совершенствованием энергоблоков, текущее состояние которых должно соответствовать экспертируемой документации. Поэтому по результатам экспертизы, как правило, даются рекомендации для совершенствования самих обосновывающих документов.

Точно так же, как согласительные совещания чрезвычайно важны при разработке НД, большое значение в процедуре лицензирования играет взаимодействие с заявителем. В отдельных видах экспертизы контакты с заказчиком запрещаются законодательно во избежание коррупционных схем. Это, кстати сказать, косвенное свидетельство вненаучности этих видов экспертиз. В науке, напротив, контакты специалистов обязательны, поэтому такое значение имеют конференции, семинары, симпозиумы и т.д.

В [75] необходимость взаимодействия с заявителем определяется лицензирующим органом как возможный этап процедуры, но на практике это происходит почти всегда. В процессе взаимодействия общаются специалисты, готовившие документацию по обоснованию безопасности, и эксперты, оценивавшие эти документы. В результате снимаются недоразумения, уточняются претензии, готовятся дополнительные аргументы и доводы. Это обычная научная дискуссия, цель которой – разъяснить позиции экспертов и сделать экспертное заключение более основательным, сконцентрировав его на главных вопросах.

«Никто не умней и не лучше другого». Принадлежность к экспертной организации не приближает к пониманию истины, замечания эксперта могут быть оспорены. Те пункты, по которым найдено согласие, будет легче исправить, а если позиции непримиримы, то решение принимает регулирующий орган, несущий за него ответственность.

Уже неоднократно отмечалось, что формирование условий действия лицензий – важнейший механизм обратной связи между ор-

283

ганом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и эксплуатирующей организацией. Условия содержат технические, организационные и научные мероприятия, которые необходимо выполнить эксплуатирующей организации в оговоренные сроки. Это могут быть конкретные требования по модернизации объекта или программы необходимых мероприятий по обеспечению безопасности.

Условия действия лицензий должны быть сбалансированы. С одной стороны, они призваны уменьшить разрыв между современными требованиями и обоснованиями безопасности объекта, выполненными по старым нормам. С другой стороны, АС – это не полигон для модернизаций, а объект по производству электроэнергии, и условия действия лицензии не должны мешать осуществляемой здесь производственной деятельности.

Поэтому НТЦ ЯРБ проведен анализ практики формирования условий действия лицензии для действующих АС. Прежде всего разработана база данных УДЛ, содержащая все условия уже выданных лицензий. Ее анализ показал, что все УДЛ можно разделить на две группы, каждая из которых, в свою очередь, подразделяется на две подгруппы: УДЛ, направленные на обеспечение безопасности (исключение отступлений от норм и правил, компенсация отступлений от норм и правил), и УДЛ, направленные на обоснование безопасности (использование существующего опыта науки и техники; НИР, развивающие существующий опыт науки и техники).

В настоящее время формируются подходы Ростехнадзора к систематизации УДЛ для всех атомных объектов. При правильной организации этой работы эксплуатирующая организация составляет планы устранения недостатков и реализации выполнения УДЛ, которые должны стать основой повышения безопасности объектов.

По мере накопления материала по УДЛ возникла задача их классификации, так как условия действия лицензии бывают разные и чаще всего связаны с конкретными условиями эксплуатации,

рис. 14.2.

284

•анализ безопасности блоков АС при проектных и запроектных авариях;

•пределы и условия безопасной эксплуатации;

•радиационная безопасность;

•физическая защита;

•мероприятия, компенсирующие отступления от требований НД (для действующих блоков).

По мере проведения экспертиз и формирования условий действия лицензии в НТЦ ЯРБ накапливается информационносправочный архив, являющийся ценнейшим активом организации.

На рис. 14.3 представлены условия, обеспечивающие высокое качество экспертных работ. Достойная оплата экспертов и достаточное время для анализа документов необходимы в первую очередь.

СИСТЕМА

КАЧЕСТВА

Рис. 14.3. Обеспечение качества экспертизы

286

Система качества регламентирует действия специалистов при экспертизе документов: как происходит передача документов, как осуществляются анализ, сопоставление, обобщение и т.д. Опыт экспертов концентрируется в руководствах по экспертизе, которые используются сторонними экспертами и молодыми сотрудниками в работе. Система организации труда при проведении экспертизы направлена на повышение авторитета НТЦ ЯРБ. Специалистов НТЦ ЯРБ часто приглашают в качестве экспертов в международные организации, где используется накопленный ими опыт.

На Западе организации научной поддержки (TSO), подобные НТЦ ЯРБ, пользуются огромным влиянием. Они создали собственную неформальную ассоциацию и ежегодно собираются на специальные научные конференции. С 2007 г. эта деятельность координируется МАГАТЭ, которое также начало проводить научные конференции TSO, признавая их значение как экспертных организаций. В 2012 г. НТЦ ЯРБ стал членом этой ассоциации.

Профессиональные качества эксперта иллюстрирует рис. 14.4, который не требует особых комментариев. Сама классификация этих качеств – важный элемент самосознания НТЦ ЯРБ.

ЗНАНИЕ ПРЕДМЕТА НЕЗАВИСИМОСТЬ

АВТОРИТЕТ

Рис. 14.4. Профессиональные качества эксперта

287

На рис. 14.5 представлены информационные, технические и программные средства, необходимые для качественного проведения экспертиз. В базу данных экспертов занесены специалисты разных областей знаний с указанием количества проведенных ими экспертиз. НТЦ ЯРБ располагает практически всеми необходимыми программными и техническими средствами для экспертных заключений по объектам атомной отрасли.

Рис. 14.5. Инструментарий экспертизы

Деятельность по проведению экспертиз является одной из важнейших в НТЦ ЯРБ. Качественное экспертное заключение должно быть обоснованным, эксперт должен обладать чувством ответственности, необходима строгая отчетность по результатам выполненной работы.

Направления повышения качества экспертных заключений по безопасности объекта:

288

•тщательный комплексный анализ экспертных заключений, проводимый руководителем группы экспертов;

•осуществление оперативного взаимодействия между руководителями групп экспертов и сопоставление экспертных заключений по однотипным объектам, за которые отвечает начальник соответствующего отдела безопасности.

Если в НТЦ ЯРБ имеются в наличии экспертные заключения по однотипным объектам, например по ВВЭР или по РБМК, то их обобщение и сопоставление осуществляются специалистами соответствующего отдела безопасности (рис. 14.6).

Совершенствование заключений экспертов Разработка ПОК заключений экспертов

Совершенствование экспертных заключений по безопасности объекта

Рис. 14.6. Методы совершенствования процесса проведения экспертизы

С целью оптимизации процесса проведения экспертизы разработаны программы обеспечения качества (ПОК) заключений экспертов, постоянно осуществляются организационные и научные мероприятия для совершенствования экспертных заключений. В частности, при экспертизе проводятся:

•оценка безопасности объекта;

•выявление дефицитов и проблем безопасности объекта;

•выявление недостатков документации, обосновывающей безопасность, и действующих нормативных документов;

289

•определение необходимости инспекций и разработки новых нормативных документов;

•практическое подтверждение актуальности и работоспособности нормативных документов.

Важным элементом этой деятельности является оценка влияния отступлений от требований НД по безопасности на реализацию концепции глубокоэшелонированной защиты. Эта системная работа состоит из следующих этапов:

•выявление отступлений и составление перечня отступлений по каждому НД;

•классификация каждого отступления в соответствии с принятой системой классификации, обобщение отступлений от различных НД в виде одной проблемы;

•формулирование дефицитов безопасности для каждой пробле-

мы;

•оценка влияния на безопасность каждой проблемы;

•выявление остаточного дефицита безопасности для каждой проблемы;

•разработка мероприятий по устранению дефицитов безопасности для каждой проблемы.

На основе рекомендаций МАГАТЭ разработан руководящий документ [84] по оценке влияния отступлений от требований НД. При обнаружении проблемы безопасности, выявляющей невозможность обеспечения целостности защитных барьеров, для каждой категории безопасности производится оформление проблем в виде отдельного раздела.

Оценка влияния проблемы на безопасность выполняется в четыре этапа:

•оценивается влияние проблемы на полноту выполнения функций безопасности;

•определяется частота возникновения исходных событий;

•определяются возможные последствия от выявленной проблемы по установленным критериям;

290