2.3. Предложения по совершенствованию действующего законодательства

Фундаментальной целью реформирования отношений земельной собственности являлась ликвидация государственной монополии на землю, поэтому государству необходимо было сосредоточиться на стимулировании повышения эффективности использования всей имеющейся земли в стране. Для достижения этой цели следовало реализовать комплекс мероприятий, направленных на создание адекватного механизма управления земельным фондом на уровне всех субъектов Российской Федерации, что предполагало:

• упорядочение компетенций и разграничение полномочий в вопросах управления земельными ресурсами;

• оптимизацию управления с усилением функциональных звеньев и повышением

• мотивации;

• модернизацию теоретических и методологических положений по управлению земельными ресурсами;

• создание единой автоматизированной системы, включающей как правовую, так и информационную базу управления земельным фондом с четким распределением по категориям.⁸⁹

Предполагалось, что намеченные мероприятия будут содействовать привлечению необходимых инвестиционных ресурсов для реализации федеральных и региональных программ, а также муниципальных проектов, что послужит отправной точкой к созданию эффективной системы обеспечения прав и гарантий для субъектов земельных отношений, позволит увеличить налогооблагаемую базу и тем самым повысить бюджетные доходы.

Формирование и развитие земельных отношений должно базироваться на следующих положениях:

• структурной взаимосвязи совокупности природно-экологических факторов и условий;

• эффективной аграрной политике государства;

• четко отработанной федеральной и региональной законодательной базе;

• федеральных и региональных институтах земельных отношений;

• динамично развивающемся земельном рынке;

• грамотных и законопослушных субъектах земельных отношений;

• развитой социально-экономической среде и инфраструктуре сельской местности;

• обязательном мониторинге и учете региональных особенностей землепользования и землевладения.

Состояние земельных ресурсов, степень их использования, сохранения, восстановления обусловливают темпы экономического роста, эффективность производства и общего уровня благосостояния сельских тружеников.⁹⁰

Стабилизация земельных отношений предполагает эффективное развитие землеустройства как системы мероприятий по организации землепользования. Для повышения роли землеустройства необходимо межхозяйственную организацию использования земли сочетать с ее внутрихозяйственным устройством, ориентировать земельный кадастр и мониторинг земель на производственное применение при проведении землеустроительных работ, а также усилить агроэкологическую обоснованность содержания землепользования, особенно в сельскохозяйственных предприятиях. Устойчивые земельные отношения должны строиться на основе сопряженного землеустройства как административных районов, гак и сельских администраций и хозяйственных формирований.

Переходить на новые типы землепользования возможно только при скрупулезном экономическом обосновании, поэтапно, без нанесения ущерба экономике сельскохозяйственного предприятия. Основными условиями такого перехода должны стать сохранение плодородия почв, объемов и эффективности производства и постепенное развитие экономики предприятия.

На наш взгляд, государственная политика в области земельных отношений должна быть ориентирована не на куплю-продажу земли и спекуляцию ею, а именно на устойчиво эффективное использование земли, обеспечение повышения плодородия почвы, рост урожайности сельскохозяйственных культур, а также охрану окружающей среды.

Земельная политика государства должна быть направлена на справедливое распределение, рациональное использование и надежную защиту земельного фонда, поскольку вся земля в пределах границ государства, несмотря на многообразие форм собственности, является национальным достоянием. Основными мероприятиями эффективной земельной политики государства должны стать учет всех земель, установление границ земельных участков, находящихся в различных формах собственности, проведение их объективной кадастровой оценки и регистрации прав конкретных собственников. Особенно важным при проведении эффективных земельных преобразований является создание условий для улучшения обеспечения органов государственной власти и населения необходимой информацией о состоянии земельного фонда.⁹¹

Успешное завершение земельной реформы возможно только при активной государственной позиции, предусматривающей использование имеющихся административных и финансовых ресурсов. Разработка комплексных мероприятий позволит стабилизировать процесс устойчивого землепользования и землевладения, что, в конечном счете, положительно отразится на эффективности функционирования сельскохозяйственного производства.

Управление землями сельскохозяйственного назначения на государственном уровне должно в первую очередь преследовать цель - обеспечение на максимально возможном уровне потребностей общества в продуктах питания за счет использования продуктивных свойств земли.

Совершенствование государственного управления земельными ресурсами, на наш взгляд, должно предусматривать:

• проведение инвентаризации сельскохозяйственных угодий и постановку их на кадастровый учет;

• агрохимическое обследование всех продуктивных земель, необходимое для оценки плодородия почв;

• организацию и проведение постоянного мониторинга земли, в частности ее плодородия и эффективности использования;

• обеспечение строго целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, организация и дальнейшее развитие эффективного сельскохозяйственного землепользования невозможно без участия государства, поскольку именно государство одновременно является организатором, регулятором и равноправным субъектом рыночных отношений, а также крупнейшим земельным собственником.

Отметим возможные решения проблем, возникающих при переводе земель и земельных участков из одной категории в другую (см. 2.2, с. 34-36).

Значительное количество оценочных понятий в нормативных актах. Что касается решения данной проблемы, то наше предложение заключается в элементарном соблюдении правил использования оценочных понятий, которые прямо вытекает из юридической техники.

Можно выделить следующие правила:

• законодатель должен четко определиться с рациональностью и правильностью использования соответствующего понятия;

• необходимо попытаться четко сформулировать понятие;

• необходимо отразить совокупность свойств, присущих данному понятию и позволяющих правоприменителю установить его смысл.

• не стоит придумывать новые оценочные понятия, стоит ограничиться использованием уже существующих.

Можно сделать вывод, что лица, разъясняющие оценочные понятия должны осознавать, что от того, насколько полными и всесторонними будут данные разъяснения зависит эффективность действия конкретной правовой нормы.

Особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса. Решение данной проблемы заключается в наложении на должностных лиц обязанности по проведению специальных экспертиз, учету объема радиоактивного воздействия, разработке способов рекультивации данной земли и ее фактического оздоровления.

Решением проблемы, связанной с несовпадением сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков, может стать нормативно закрепленный сокращенный срок рассмотрения, как для Правительства, так и для органа исполнительной власти в субъекте. Вместо 3 и 2 месяцев соответственно возможным вариантом видится сокращение сроков до 2 и 1 месяца. Но даже данное мероприятие не сможет гарантировать разумный срок перевода, поскольку загруженность органов исполнительной власти действительно имеет место быть. Также стоит отметить, что многочисленные проблемы, возникающие при переводе земель из одной категории в другую, замедляют развитие бизнеса в сфере жилищного строительства. 5 марта 2014 Правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект об отмене деления земель на категории и о введении так называемого территориального зонирования.

Другими словами, деление земель в соответствии с их целевым назначением уйдет, а на его место придет подразделение территориальных зон. Конечно, данный законопроект призван упростить существующую систему пользования земельными ресурсами, сократить количество судебных тяжб, связанных с разрешенным использованием, но все же в ближайшее время он, по мнению Минсельхоза, является неосуществимым в связи с большими финансовыми затратами и неточностью нормативных предписаний. Безусловно, Минсельхоз выразил правильную точку зрения по данному вопросу, потому что отмена категорий существенно снизит контроль за использованием сельскохозяйственных угодий, а это уже предпосылка к застройке угодий теми или иными объектами.

В итоге, в ближайшей перспективе, при принятии данного законопроекта, мы сможем наблюдать исчезновение сельскохозяйственных угодий, которое приведет к уменьшению объема сельскохозяйственной продукции, а, следовательно, к уменьшению доли сельского хозяйства в ВВП нашей страны. Несомненно, это лишь малая часть тех проблем, которые встречаются на практике, выделить все проблемы не представляется возможным, по той причине, что их количество велико, а также потому что с развитием социально-экономических отношений будут возникать все новые и новые проблемы, также требующие достаточной правовой регламентации для их решения.

Поскольку данная проблема имеет наибольшее значение касательно к землям сельскохозяйственного назначения, то необходимо в любой ситуации помнить об основополагающих принципах земельного права, предусмотренных статьей 1 Земельного Кодекса⁹², а именно:

• учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;

• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации (государственная земельная политика) направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, и осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Целями государственной земельной политики являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

В соответствии с данным актом определены основные направления государственной земельной политики. К ним относятся:

• совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

• совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

• обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

• совершенствование порядка образования земельных участков;

• совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

• совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

• совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

• уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;

• развитие государственного мониторинга земель;

• совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;

• установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;

• совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;

• совершенствование землеустройства.

Таким образом, указанные направления государственной земельной политики затрагивают все основные институты земельного права.

Некоторые из них уже реализованы изменениями в Земельном кодексе РФ (от 23.06.2014 г. и последующими). Так, существенные изменения коснулись режима государственной и муниципальной собственности на землю, приватизационных процессов, порядка образования и перераспределения земельных участков между различными формами собственности, изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, совершенствования государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного надзора и муниципального контроля.

Другие важные изменения ещё ожидаются. Наиболее концептуальным, серьёзным, и, одновременно, спорным является такое направление земельной политики, как совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и перехода к определению правового режима на основании разрешённого использования в соответствии с документами территориального зонирования.

В настоящее время зонирование территорий осуществляется только по отношению к отдельным категориям земель, а именно: к землям населённых пунктов (градостроительное зонирование) и землям отдельных видов особо охраняемых природных территорий (национальные и природные парки) (функциональное зонирование). В отношении других категорий земель подобный опыт отсутствует.

Тем не менее, уже подготовлен законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации» (2014), который уже предусматривает отмену деления земель на категории.

Однако принятие и реализация такого закона представляется на данном этапе развития земельных отношений не только излишними, но и даже опасным. В первую очередь, это касается земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, площади которых и так неуклонно сокращаются.

Перевод земель из одной категории в другую регулируется специальным федеральным законом, осуществляется в определённой процедуре по решению, как правило, высшего органа исполнительной власти регионального или даже федерального уровня. Изменения же в зонировании и разрешённом использовании земель осуществляется по решению органов местного самоуправления. Следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что развитие территориального планирования и зонирование территорий должно осуществляться при одновременном сохранении деления земель на категории.

Выводы из второй главы

Регулирование перевода сельскохозяйственных земель из одной категории в другую со стороны государства нарушает земельное законодательство о приоритете земель рассматриваемой категории, то есть не достигает цели и, следовательно, не является совершенным.

На наш взгляд, для исправления ситуации в сфере рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимо разработать целый комплекс мероприятий, направленных на делиберизацию законодательства, регулирующего использование и охрану земель данной категории. Такие мероприятия могут быть изложены в «Концепции развития земельного законодательства и земельных отношений», одним из важнейших разделов которой должны стать вопросы совершенствования государственного управления землями сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, во второй главе доказана необходимость создания эффективного механизма управления земельным фондом на уровне субъектов Российской Федерации, с учетом оптимизации процесса управления и повышения его мотивации, формирования единой автоматизированной системы как правовой, так и информационной базы управления земельным фондом с четким распределением по категориям.