2. Правовые особенности и проблемы перевода земель из одной категории в другую

2.1. Особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения

Земля в силу своих природных свойств по отношению к отдельным отраслям выступает всеобщей базой для размещения многообразных объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, а для сельского хозяйства является главным средством производства. При этом земля является уникальным природным ресурсом, предложение которого ограничено.⁵⁷

Земельные ресурсы в современных экономических условиях представляют собой ключевой объект совокупности прав собственности, купли-продажи, аренды, залога, наследования и дарения. Они занимают центральное место в аграрном производстве, географии, политической экономии, макро- и микроэкономике.

Исследование проблем земельных реформ в АПК невозможно без учета специфики и условий развития рыночных отношений в России. Начатая в России в 90-х годах прошлого столетия земельная реформа повлекла за собой изменение системы земельных отношений и землепользования, активизировала введение многообразия и паритетности форм земельной собственности и хозяйствования, что повлияло на структуру земельного фонда (см. рисунок 2).⁵⁸

Земельные отношения представляют собой систему отношений, появляющихся в процессе владения, пользования, распоряжения и управления земельными ресурсами. Они всегда отвечают способу производства и трансформируются под воздействием развития производительных сил и производственных отношений. Приватизация земли, устранение монополии государственной собственности на землю навсегда изменили форму и содержание земельных отношений.

Рисунок 2 – Структура земельного фонда по категориям земель

Конституция РФ⁵⁹ провозгласила паритетность всех форм собственности и гарантировала право частной собственности. Вследствие включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения сделок купли-продажи, залога, наследования, дарения, аренды и так далее. Эти отношения, оставаясь земельными, приобрели имущественный характер.

Ядром земельных отношений выступают отношения собственности, являющиеся исторически обусловленной общественной формой присвоения земли, выражающие общественные, производственные и экономические отношения, возникающие по поводу земли как условия и главного средства производства в сельском хозяйстве.⁶⁰

Процесс становления земельных отношений подтверждает тот факт, что сама по себе собственность на землю не является основополагающим условием, гарантирующим результативность ее использования. В нынешних обстоятельствах эффективность использования земельных ресурсов в аграрном секторе обусловливается не формой собственности на землю, а рациональностью производственных систем хозяйствующих субъектов аграрной сферы и их возможностью обеспечить оптимальность комбинаций собственных и привлеченных финансовых ресурсов как на собственной, так и на арендованной земле.⁶¹

В российском праве существует правовая конструкция «неразграниченная государственная собственность на землю». В самом общем виде ее суть состоит в том, что, по общему правилу, органы местного самоуправления распоряжаются (но не владеют и не пользуются) земельными участками, которые не принадлежат на праве собственности ни им самим, ни каким-либо иным органам государственной власти. Между тем, исходя из норм Гражданского кодекса РФ⁶², на объекты недвижимости (включая и земельные участки), которые являются абстрактными и не индивидуализированными на местности (посредством межевания и кадастрового учета), не может возникать никакого права собственности – ни частного, ни публичного.

В этом смысле нет оснований соглашаться с Д.Ф. Климовым⁶³, считающим, что земли, соответствующие критериям отнесения земельных участков к федеральной собственности, до проведения процедуры разграничения также являются объектом права федеральной собственности. Данный вывод не подкреплен нормами ГК и ЗК РФ об индивидуализации недвижимости.

Существует два вида неразграниченной государственной собственности:

1) небольшие по площади земельные участки, которые технически можно индивидуализировать в рамках существующих технологий межевого дела: это какзастроенные, таки незастроенные земельные участки в населенных пунктах (например, под многоквартирными домами), на землях сельскохозяйственного назначения и так далее. Представляется, что эти участки будут в самое ближайшее время сформированы, а их правообладатели начнут платить предусмотренные законом налоги и сборы. Соответственно, органы публичной власти сформируют такие участки под своими объектами недвижимости (школами, больницами и так далее), а также вынесут незастроенные участки под строительство на торги;

2) земельные участки, находящиеся в публичной собственности, которые по техническим причинам затруднительно сформировать и поставить на кадастровый учет: это почти все земли лесного и водного фонда (занимающие сотни тысяч гектар), земли на Крайнем Севере, земли особо охраняемых территорий и многие другие. Проблема заключается в том, что, например, любой заповедник, занимающий тысячи гектаров, не имеет границ и кадастрового паспорта на эту территорию. В результате управленческое решение о его создании не впечет, вопреки требованиям п. 6 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»⁶⁴, отнесение данной территории к федеральной собственности. И дело даже не в том, что у такой территории неопределенный гражданско-правовой статус – это проблема межотраслевая. Так, если нет четко установленных границ заповедника, в ряде случаев трудно привлечь к административной или уголовной ответственности нарушителя правового режима такой территории.

Аналогичные проблемы имеют и земельные участки, занятые объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, поскольку финансирование из федерального бюджета в рамках специальных целевых программ – ремонта, например, местных автомобильных дорог – невозможно, если собственник этой дороги юридически не определен, а у самого объекта нет границ и кадастрового паспорта. Сегодня работы по формированию таких участков ведутся фрагментарно, в результате чего государство устанавливает в сфере земельной недвижимости двойные стандарты – для себя и для частных собственников.

Отсутствие надлежащим образом урегулированных отношений государственной собственности ставит под вопрос и законность оборота отдельных природных ресурсов. Например, большинство водных объектов потенциально должны находиться в федеральной собственности, однако право федеральной собственности на соответствующие земельные участки из состава земель водного фонда не зарегистрировано Росреестром. Следовательно, распоряжаясь такими земельными участками (например, выдавая разрешение на строительство сооружений – искусственных земельных участков – островов), государство выступает не как публичный собственник, а как орган управления. Между тем представляется, что государственное управление в данном случае должно сводиться не к распоряжению имуществом, а к осуществлению таких регулятивных функций, как мониторинг, учет, контроль и так далее.

Нельзя утверждать, что органы государственной власти не предпринимают никаких попыток решить эту проблему. Так, согласно п. 6 ст. 39 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»⁶⁵, согласование местоположения границ проводится без их установления на местности в случае, если земельные участки, местоположение границ которых согласовывается, являются лесными участками, земельными участками в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Таким образом, закон допускает существование абстрактных земельных участков как объектов права публичной собственности.

На наш взгляд, существует два выхода из сложившейся ситуации. Прежде всего, следует отказаться от универсальной конструкции права собственности на недвижимость, сложившейся в научной доктрине и законодательстве. В связи с этим необходимо нормативно закрепить, что для частной собственности существуют одни стандарты, а для публичной – другие (как это и происходит на практике), но тогда ни о каких перспективах построения в России правового государства говорить не приходится.

Кроме того, из федерального бюджета должны быть выделены огромные средства для приведения в соответствие управленческих решений о создании или функционировании таких объектов с их конечным результатом-закреплением соответствующих земельных участков в публичную собственность. С позиций необходимости построения в России цивилизованного рынка недвижимости выбор последнего варианта будет способом повышения эффективности действия права при регулировании отношений собственности на землю. Наличие же «двойных стандартов» размывает содержание категории «справедливость в праве» и затрудняет эффективное правоприменение.

Необходимо отметить, что усилия исследователей установить оптимальные пропорции соотношения форм собственности на землю вызывают только теоретический интерес, поскольку на них оказывает воздействие совокупность факторов, результативно управлять которыми, при всем многообразии инструментов влияния на рынок земли и субъектов земельных отношений, государство пока не может.⁶⁶ Принципиальными задачами государства являются создание условий повышения эффективности землепользования, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земель, предупреждение деградации продуктивных земель, стимулирование воспроизводства почвенного плодородия и т.п.

Бурное социально-экономическое развитие, происходящее внутри государства, рост городского населения, расширение факторов производства порождают необходимость массового жилищного и промышленного строительства, изменение границ населенных пунктов с целью их расширения. Вследствие этого, зачастую, возникает необходимость в изменении целевого назначения земель. Перевод земель из одной категории в другую имеет свои особенности.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается только в исключительных случаях, связанных с (см. рисунок 1, приложение 1)⁶⁷:

• консервацией земель;

• созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко- культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

• установлением или изменением черты населенных пунктов;

• размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

• включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель: лесного фонда, земель водного фонда, или земель запаса;

• строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства указанных объектов;

• выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

• добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

• размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

При этом перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает кадастровую стоимость средне районного уровня, и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в другую категорию не допускается.

Одним из оснований для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Чтобы избежать такой причины отказа на практике, прежде всего, стоит учитывать, что полномочия по внесению изменений в документы территориального планирования возложены на органы исполнительной власти.

Таким образом, можно заключить, что не достает только четкого алгоритма действий для избежания нарушений со стороны уполномоченных органов, а также ошибок со стороны заинтересованных правообладателей.

Статьей 33 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено⁶⁸, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31,32, то есть, согласно порядка их разработки и утверждения.

Ни одна из названных статей не предусматривает финансирование работ по внесению изменений в Правила за счет заявителя-правообладателя, заинтересованного в изменении функциональной зоны, а в дальнейшем возможно и категории земельного участка.

В соответствии с принципами, закрепленными в ст. 1 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения являются приоритетной категорией.⁶⁹ Это означает, что закон устанавливает особые правила их использования и охраны. Такая приоритетность является основанием для того, чтобы государство взяло под особый контроль данные процессы при выделении земель как особого объекта государственно-управленческой деятельности.

Прежде чем обозначить основные аспекты государственно-управленческой деятельности в рассматриваемой сфере, нужно обратиться к ее природе, то есть определить сущность и назначение.

Так, еще в советское время была сформулирована административно-правовая концепция регулирования земельных отношений, в соответствии с которой миссия государства и, прежде всего, органов исполнительной власти была в том, чтобы в одностороннем порядке определять условия пользования землями сельскохозяйственного назначения.⁷⁰

Действительно, у органов государства как участников земельных отношений существует двоякий правовой статус. С одной стороны, реализуя частно-правовой интерес, они выступают как равноправные участники земельных отношений наравне с юридическими лицами и гражданами. С другой – в рамках реализации публично-правовой функции государства, его органы не могут не стоять «над» остальными субъектами земельных правоотношений. Именно они устанавливают «правила игры», они же контролируют их исполнение и обладают монополией на государственное принуждение, привлечение к юридической ответственности в случае совершения земельного правонарушения.

Вопрос может крыться в другом: каковы пределы вмешательства государства в свободную экономическую деятельность субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения – вопрос о либеральности земельного законодательства об использовании и охране земель данной категории.

Кроме того, необходимо, на наш взгляд, обосновать вывод о том, что деятельность государства по управлению землями сельскохозяйственного назначения не является самостоятельным, отдельным векторным направлением реализации государственной политики; она может рассматриваться лишь как часть земельной, аграрной, экономической и, безусловно, экологической политики государства.

Главную концептуальную государственно-управленческую основу составляет специальное земельное законодательство об использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения. Конституция России в своей правовой регламентации не выделяет эту категорию земель как особенную, то есть в ней нет специальных положений об их особом статусе.

В земельном же законодательстве таких положений множество: земельные законы в абсолютном большинстве ранжируют правовой статус земель по их категориям и, в первую очередь, выделяются именно земли сельскохозяйственного назначения. Это означает, что в нормативных актах содержатся специальные правила по их использованию и охране.

При этом законодательство в земельной сфере включает: собственно-специальное законодательство о землях сельскохозяйственного назначения, а также законодательство, в котором содержатся отдельные положения об использовании и охране земель данной категории. К первой группе законов можно отнести: Федеральный закон от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁷¹, Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»⁷², Федеральный закон от 10.01.1996 «О мелиорации земель»⁷³. И, как уже отмечалось, во вторую группу входят практически все земельные законодательные акты, в том числе Земельный кодекс Российской Федерации.

На основе анализа указанных нормативных актов можно определить главное направление концепции государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, существующее в рамках реализации земельной политики государства.

Специальным законодательным актом установлены особые правила оборота земель сельскохозяйственного назначения. Стоит оговориться, что действие федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» распространяется не на все земли сельскохозяйственного назначения, а лишь на сельхозугодья – наиболее ценные виды таких земель.

Оборот иных земель сельскохозяйственного назначения (земель для садоводства, личного хозяйства и др.) осуществляется по общим правилам, установленным земельным и гражданским законодательством. Это означает, что для государства эти земли являются менее ценными и рассматриваются в большей степени как сфера частных интересов отдельных лиц, нежели государственных.

Указанный федеральный закон имеет огромное значение для определения правового режима использования, охраны и оборота земель. Наиболее яркими особенностями, установленными законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, являются: запрет иметь в собственности у иностранных лиц земли этой категории, установление преимущественного права покупки сельхозугодий для органов государственной власти или местного самоуправления; продажа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на торгах, кроме определенных случаев; обязанность субъектов Российской Федерации по установлению предельных размеров площади сельхозугодий.

Несмотря на кажущееся чрезмерное вмешательство государства в процесс оборота земель сельскохозяйственного назначения, чрезмерную его «опеку» путем установления большого числа ограничений, законодательство об обороте земель нам все же представляется достаточно либеральным. Такой вывод напрашивается, в частности, при сравнительном анализе законодательства о землях сельскохозяйственного назначения в России и за рубежом.

Так, запрет иметь в собственности земли сельскохозяйственного назначения для иностранных лиц действует во многих странах, где существует частная собственность на землю. И это далеко не самое серьезное ограничение. В большинстве европейских стран купить землю сельскохозяйственного назначения не может лицо, не имеющее отношение к сельскохозяйственному производству, а в некоторых странах установлен дополнительный барьер – потенциальный собственник таких земель должен иметь специальное сельскохозяйственное образование. Там, где режим использования земель сельскохозяйственного назначения максимально жесток (например, в скандинавских странах, особенно в Дании), закрепляются дополнительные условия: наличие у фермеров материально-технической базы для эффективного землепользования, необходимость проживания на приобретенной земле, ограничения на продажу земель в течение определенного срока и др.⁷⁴

В итоге напрашивается вывод о том, что законодательство России о землях сельскохозяйственного назначения крайне либерально; способствует спекуляции землями данной категории; не защищает интересы лиц, которым необходимы земли для их целевого использования; не имеет возможности наладить и регулировать нормальный процесс использования, охраны и оборота этих земель.

Особо стоит отметить государственное управление в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время огромное количество сельскохозяйственных угодий истощено, и экологическое состояние их только ухудшается. Данное обстоятельство является, в том числе, следствием того, что долгое время в нашей стране вопросы охраны земель оставались на «втором плане», земля беспощадно эксплуатировалась, истощалась.