1. Перевод земель, как функция управления земельными ресурсами

1.1 Земля как объект использования

С древнейших времен правовое регулирование оборота земельных участков сопровождалось ограничениями оборотоспособности, которые были известны римскому праву, получили распространение в Средние века и в Новое время и реализовывались в законодательстве посредством выделения участков, изъятых из оборота. Распространение получили также публичные формы земельного оборота, в том числе изъятие земельных участков, перераспределение и секуляризация земель, которые в ряде случаев влекли ограничение их оборотоспособности.³

Возможность продажи земельного участка или перехода прав на участок от одного лица к другому в русской дореволюционной литературе связывалась с понятием «оборотоспособность»; наряду с оборотоспособными вещами выделялись вещи, не способные к обороту по своей природе.

Правовая конструкция ограничения оборотоспособности земельных участков проявилась в дореволюционном российском праве посредством выделения участков, изъятых из оборота, и установления в отношении иностранных граждан ограничений на приобретение в собственность определенных земельных участков.

На основе анализа советского земельного законодательства диссертант приходит к заключению о том, что ограничения оборотоспособности земельных участков в советское время характеризовались высокой степенью публичного контроля, что обуславливалось спецификой политической системы страны.

Конец восьмидесятых и начало девяностых годов XX века ознаменовались наступлением перестройки и переходом к рыночной экономике. Автор обращает внимание на то, что в период земельной реформы нормы, ограничивающие оборотоспособность земельных участков, характеризовались пробельностью и серьезными недостатками, например, в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. четко не выделялись земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте; не получил должного развития режим земельных участков общего пользования и т.п.

Специфика земли как особого объекта правового регулирования нашла свое отражение в Конституции РФ⁴ 1993 г., согласно ст. 9 которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время ст. 9 Конституции РФ допускает вовлечение земли в гражданский оборот, определяя, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Современная российская наука не выработала единого подхода к вопросу о соотношении земельного и гражданского законодательства при регулировании оборотоспособности земельных участков. Особенную актуальность данный вопрос приобрел с введением в действие с 01 октября 2013 г. Федерального закона от 02 июля 2013 г. № 142-ФЗ⁵, содержащего новую редакцию п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, в которой объекты, изъятые из оборота, не упоминаются в качестве объектов гражданских прав. С принятием Федерального закона № 142-ФЗ ст. 27 Земельного кодекса РФ не претерпела изменений и продолжает регулировать ограничения оборотоспособности земельных участков, разделяя их на участки, ограниченные в обороте и изъятые из оборота.

Таким образом, возникает коллизия между нормами п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ⁶ и ст. 27 Земельного кодекса РФ⁷. В то же время п. 3 ст. 129 ГК РФ не претерпел каких-либо изменений, в связи, с чем нерешенный оказался следующий вопрос: сохраняют ли силу в действующем законодательстве положения о земельных участках, изъятых из оборота, или эти участки подлежат включению в состав земельных участков, ограниченных в обороте.

Согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона № 142-ФЗ⁸ правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу настоящего Федерального закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется.

Однако непонятно, каково будет содержание режима участков, изъятых из оборота, в частности, распространяется ли в отношении них запрет на совершение сделок, предусмотренных гражданским законодательством, или же данные участки следует считать участками, ограниченными в обороте, гражданско-правовые сделки с которыми допускаются, а в случаях, предусмотренных законом, такие участки могут быть предоставлены в частную собственность. Иными словами, неясно, сохраняется ли режим изъятых из оборота участков, установленный до принятия Федерального закона № 142-ФЗ, в полном объеме или в части, и в течение какого периода времени. Соответствующих положений Закон № 142-ФЗ не содержит; при этом по смыслу норм ст. 3 рассматриваемого Закона с момента введения его в действие формируемые земельные участки не могут наделяться режимом участков, изъятых из оборота.

Исключение из ГК РФ категории «объекты, изъятые из оборота», означает установление единой юридической категории «ограниченные в обороте объекты». Вместе с тем, в отношении объема ограничений оборотоспособности земельных участков целесообразно применять дифференцированный подход в связи с публичными функциями, реализацию которых обеспечивают соответствующие участки и расположенные на них объекты, например, в сфере обороны, безопасности и функционирования транспортной инфраструктуры.

В то время как одни земельные участки (например, участки, занятые зданиями и сооружениями Вооруженных Сил РФ, участки, предназначенные для защиты и охраны Государственной границы РФ) необходимо полностью исключить из гражданского оборота, другие земельные участки (например, участки общего пользования, участки из состава земель лесного, водного фондов) могут предоставляться частным лицам в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом.⁹

Для того чтобы земельный участок мог самостоятельно выступать объектом гражданских правоотношений, необходима его индивидуализация в земельных отношениях. Средством такой индивидуализации является Государственный кадастр недвижимости¹⁰, в соответствии с которым каждый земельный участок имеет своп уникальный, неповторяющийся кадастровый номер.

Ст. 27 закона о государственном кадастре недвижимости (ГКН) содержит ряд условий¹¹, препятствующих осуществлению кадастрового учета, и, соответственно, не позволяющих создать земельный участок. К ним относятся:

• несоответствие предельным размерам земельного участка;

• земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель;

• при выделе земельной доли на землях сельскохозяйственного назначения в орган кадастрового учета поступили возражения от заинтересованных лиц;

• граница земельного участка, который предлагается поставить на кадастровый учет, не согласована с соседями;

• отказ в изменении площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, если на кадастровый учет данный земельный участок ставится по другим основаниям (положение введено уже после принятия закона о ГКН, чтобы закрыть лазейку в законодательстве);

• если площадь формируемого земельного участка окажется больше площади, данного земельного участка по старым (как правило, советским) данным, внесённым в государственный кадастр недвижимости, на величину, превышающую предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования; или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади этого земельного участка по старым данным;

• при уточнении границ земельного участка нарушен установленный порядок согласования местоположения границ земельных участков.

Как следует из выше изложенного, законодатель устанавливает достаточно широкий перечень условий, препятствующих постановке на кадастровый учет земельного участка, что свидетельствует о более чем серьёзном отношении к формированию земельных участков и подчеркивают их значимость для современного законодательства и правоприменительной практики.

Обязательными характеристиками земельного участка служат сведения о его местоположении, площади, категории земель, разрешенном использовании, а также сведения о предельно допустимом максимальном и минимальном его размерах, которые устанавливаются нормативным актом муниципального образования, согласно Правилам землепользования и застройки¹².

На обязательность кадастрового учета, как необходимого этапа образования земельного участка, указывают также: судебные акты высших судов (Постановление Президиума ВАС РФ от 16 марта 2004 г. № 15671/03¹³; Постановление Президиума ВАС РФ от 15 декабря 2009 г. № 11276/ 09 по делу № А40-49619/07-12-289¹⁴).

Согласно ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также образуются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Те земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются новые земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образованные в результате указанных действий новые земельные участки (образуемые земельные участки).

Анализ действующего законодательства позволяет выделить два различных способа образования земельных участков:

• образование земельного участка из земельного участка;

• образование земельного участка из государственных или муниципальных земель.

Первый способ связан с преобразованием уже существующих земельных участков. Такое преобразование может осуществляться только по воле собственника (собственников) преобразуемого земельного участка (земельных участков).

Второй способ связан с первоначальным установлением границ в целях предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу для использования. В связи с этим процедура переходит в публично-правовую плоскость. Полномочиями в этой сфере наделяются органы государственной власти или местного самоуправления, которые утверждают схему расположения на кадастровой карте территории. Утверждение такой схемы становится необходимым этапом в фактическом составе образования земельного участка.

С 1 марта 2015 г. вступила в силу новая редакция ЗК РФ¹⁵. Изменения коснулись и норм гл. 1.1 ЗК РФ, прежде всего в отношении образования земельных участков из земельных участков или земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории становится необходимым этапом для образования земельного участка не только из земель, но и из уже существующего земельного участка, если он является собственностью государства или муниципального образования, на что указывается в ст. 11.3 ЗК РФ.

Уполномоченный орган государственной власти устанавливает требования к формату, форме и содержанию этого документа. Схема не утверждается, если земельный участок образуется на основании проекта межевания территории, утвержденного в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации¹⁶ или на основании проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков.

В то же время при разделе, объединении, перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются общие нормы ст. 11.4; 11.5; 11.7; 11.9 ЗК РФ с учетом особенностей, установленных ст. 11.3 и гл. V.4 ЗК РФ. Впервые предусматриваются возможность образования земельного участка путем перераспределения земельного участка с землями, находящимися в публичной собственности, условия, при котором это возможно, и порядок осуществления соответствующих процедур.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящий момент законодатель не предусматривает возможность снятия с кадастрового учета земельного участка, сведения о котором носят постоянный характер (кадастровые сведения), без его преобразования, т е. без образования из него других (другого) земельных участков (земельного участка). Таким образом, с использованием терминологии, установленной в земельном законодательстве, в частности в ст. 6 ЗК РФ, выведем следующую словесную формулировку: можно образовать земельный участок из земель, но нельзя образовать земли из земельного участка¹⁷. То есть снять с кадастрового учета земельный участок „в никуда” невозможно. Его можно только разделить, объединить или перераспределить с другим или выделить в счет доли в праве собственности, если такой земельный участок находится в долевой собственности нескольких лиц.

В соответствии с п. 6 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»¹⁸ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым и не подлежит снятию с учета в соответствии с установленными законом особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости.

Снять с кадастрового учета без образования из него другого земельного участка можно только земельный участок с временными сведениями. В связи с этим образовать земельный участок на той территории, которая входит в состав существующего земельного участка, можно только применив одну из процедур образования нового земельного участка из уже существующего, независимо от формы собственности на него.

В случае, если земельный участок образуется для каких-либо целей на территории, на которой нет существующих, поставленных на кадастровый учет земельных участков, применяется процедура образования земельных участков из государственных земель, установленная ЗК РФ.

Следует признать, что образование земельных участков из других земельных участков является гражданско-правовой сделкой, так как соответствует признакам сделки, определенным в ст. 153 ГК РФ. Это волевое действие граждан или юридических лиц, направленное на установление, прекращение или изменение гражданских прав и обязанностей.

Образование земельного участка в юридическом смысле данного понятия заключается в установлении его границ. При этом земная поверхность остается неизменной. Устанавливаются (или изменяются) пространственные границы, в пределах которых лицо вправе осуществлять свои права на землю. В полном соответствии с ст. 131 ГК РФ земельный участок считается образованным только с момента государственной регистрации права на него. С этого же момента прекращают существование земельные участки (земельный участок), из которых был образован новый земельный участок. Таким образом, образование земельного участка всегда связано с волевым поведением лица и по своему характеру является юридическим актом, т.е. направлено на достижение юридических последствий.

Анализ норм ст. 11.2-11.8 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что образование земельного участка (или земельных участков) всегда является основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений. При этом один и тот же юридический факт может служить основанием для прекращения одних правоотношений и возникновения других. Так, в случае раздела земельного участка собственником у него прекращается право собственности на разделенный земельный участок, так как прекращает существование объект права (п. 1 ст. 235 ГК РФ), но возникает право собственности на новые (образованные) земельные участки.

В некоторых случаях правоотношения изменяют (или могут изменить) не только свой объектный, но и субъектный состав, например, при объединении земельных участков, находящихся в собственности разных лиц, при разделе земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, при выделе из земельного участка. При этом если в образовании земельного участка принимают участие разные лица, то законодатель требует согласования воли всех участников¹⁹.

В п. 5 ст. 11.2 ЗК РФ указывается, что образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»²⁰.

При этом закон требует согласования воли не только собственников земельных участков, но и других правообладателей в тех случаях, когда их права могут быть затронуты (см. и. 4 ст. 11.2 ЗК РФ). В обязательном порядке, независимо от согласия собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельные участки могут быть образованы только в судебном порядке (п. 6 ст. 11.2 ЗК РФ).

Сделка по образованию земельного участка может быть как односторонней (например, при образовании земельных участков путем раздела земельного участка, находящегося в индивидуальной собственности), так и двух- или многосторонней (если для принятия решения об образовании земельного участка необходимо согласование воли всех участников).

Квалификация отношений по образованию земельного участка из других земельных участков как гражданско-правовой сделки позволяет применить к ним гл. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации и параграф второй данной главы, определяющий понятия и признаки недействительности сделки, а также правовые последствия признания сделки недействительной.

Так как основным элементом правового режима земельного участка является то, что он представляет собой объект недвижимого имущества, а образование земельного участка (земельных участков) из другого земельного участка (других земельных участков) – гражданско-правовая сделка, регулирование этих отношений логично перенести в Гражданский кодекс РФ.

В то же время вопросы образования земельных участков из земель, требования к вновь образуемым земельным участкам, особенности образования земельных участков из земельных участкoв, находящихся в государственной и муниципальной собственности в части реализации публично-правовых процедур, должны быть урегулированы в рамках земельного законодательства преимущественно публично-правовыми методами, с учетом значения земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.