1.2. Правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую

Земельное законодательство оперируют двумя этимологически одинаковыми понятиями в отношении земельного участка: «обмен» и «мена». Следует отметить, что, несмотря на одинаковое предметное значение, в земельном законодательстве прослеживается существенное различие между данными терминами. Разграничить их можно по субъектному составу. Так, мена может осуществляться между гражданами и организациями, а обмен – между государством (муниципалитетом) с одной стороны, и гражданами (организациями) – с другой.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 ЗК РФ²¹ земельный участок является недвижимым участком и к нему, помимо специального законодательства, применяются некоторые положения ГК РФ, в частности, 31 глава.²² Данный раздел позволяет дать чёткое определение мены-договора, в котором каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой. Из этого следует, что именно из-за субъектного состава понятие «мены» шире по своему значению, чем «обмен».

Несмотря на то, что законодатель в 31 главе ГК РФ не указывает субъектов договора мены, их можно выделить с практической точки зрения, хотя это существенно не повлияет на определение видов договора мены и обмена. Итак, мена земельного участка может быть: равнозначной и неравнозначной.

Как для равнозначного, так и для неравнозначного обмена можно выделить такие качества как «принудительность» и «добровольность». Критерий «принудительности» просматривается в тексте нововведенной главы V.2 Земельного Кодекса РФ.

При регулировании равнозначной и неравнозначной мены земельного участка следует руководствоваться общими правилами о сделках (глава 9 ГК РФ), мене (глава 31 ГК РФ) и купле-продаже недвижимости (§ 7 главы 30 ГК РФ, а также ст. 37 ЗК РФ).²³ Правила о купле-продаже в данном случае применяются частично, поскольку стороны такой сделки одновременно выступают в двух ролях: в качестве продавцов передаваемых в обмен земельных участков и иного имущества, а также в качестве покупателей получаемых на обмен объектов.²⁴ При этом принципиальная разница между земельно-правовыми сделками мены и купли-продажи заключается в том, что в первом случае компенсацией за передаваемое право собственности на получаемый в обмен земельный участок служит право собственности на другой земельный участок.²⁵

Гражданское законодательство требует четко определить предмет договора мены земельными участками.²⁶ Устанавливаются следующие характеристики земельного участка: местоположение (адрес); категория земли; целевое назначение; цели дальнейшего использования; общая площадь; кадастровый номер земельного участка; объекты недвижимости, размещенные на нем (если таковые имеются); в чьем ведении находится участок; права третьих лиц; обязательства сторон.²⁷

Равнозначной признаётся такая мена, в которой объектами являются земельные участки одинаковой площади, стоимости²⁸, то есть обладающие одинаковыми характеристиками. Для равнозначной мены характерна более простая процедура оформления регистрации сделки, а также переоформления свидетельств о праве собственности на землю. При осуществлении данной сделки право собственности переходит к сторонам, выступающим по договору мены в качестве покупателей, одновременно после исполнения обязательств передать соответствующие товары обеими сторонами (570 ГК РФ). Переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации (551 ГК РФ).²⁹

Неравнозначные сделки представляют собой обмен неравнозначных земельных участков. В этом случае, происходит смешанная земельно-правовая и имущественная сделка, при которой одна из обменивающихся сторон, меняющая меньший по площади и низший по ценности земельный участок на больший по площади и высший по ценности и качеству, доплачивает другой стороне компенсацию, денежную или имущественную. Пункт о доплате может включаться в договор мены земельного участка. Примерный договор мены земельными участками установлен в Письме Роскомзема от 19.10.1994 № 2-16/1629³⁰.

И равнозначная, и неравнозначная мена, на мой взгляд, являются добровольными, поскольку существует полная свобода воли (при условии нескольких обстоятельств - целевое назначение земельного участка и правоспособность сторон).

«Принудительный» обмен можно обнаружить в нововведенной главе V.2 Земельного Кодекса РФ об обмене земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности. Такой вывод можно сделать, исходя из того, что обмен происходит только в случае изъятия участка для государственных или муниципальных нужд и в случае предназначения участка для размещения объекта социальной инфраструктуры (если размещение объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур или на котором расположены указанные объекты (ст. 39.21 ЗКРФ).³¹

При «принудительном» обмене, также как и при добровольной неравнозначной мене, осуществляется доплата (разница в стоимости между участками), и собственнику участка может быть передан в собственность государственный или муниципальный участок, цена которого ниже выкупной цены изымаемого земельного участка, при условии, что³²:

• собственник изымаемого участка дал своё согласие на такой обмен:

• собственнику возмещается разница между выкупной ценой изымаемого и передаваемого участков не позднее чем через 3 месяца со дня перехода права собственности на изъятый земельный участок.

Практика и теория еще не сформировали своей позиции по данному вопросу, однако некоторые ученые указывают, что, скорее всего, данные нормы были введены как альтернативный вариант изъятия земли.³³

Следует отметить, что установление ограничений прав на землю нередко является правовым последствием зонирования. В науке земельного права под ограничениями прав на землю понимается «совокупность пределов реализации прав на земельные участки, установленных законом в связи с необходимостью обеспечения различных интересов в обществе, которые могут быть нарушены свободным использованием земли правообладателем»³⁴.

В земельном законодательстве ограничения прав на землю устанавливаются в публичных интересах и предполагают императивный характер и обязательность для исполнения. В литературе отмечалось, что установление категорий земель и разрешенного использования лежит в основе ограничений прав на землю, поскольку в зависимости от этих параметров земельные участки могут использоваться лицами только установленным законом образом. О.И. Крассов указывал, что ограничения прав на землю являются элементом практически любой категории земель.³⁵

Следует заметить, что установление ограничений прав на землю посредством образования зон со специальным правовым режимом и определение особых условий использования земельных участков в их границах предполагает учет, в первую очередь, специфики объекта, в отношении которого законом предусмотрена необходимость создания зон, и уточняет, сужает (ограничивает) направления использования земельного участка по сравнению с общими требованиями о принадлежности участка к определенной категории и виду разрешенного использования. В то же время ограничения прав на землю, наряду с категоризацией, разрешенным использованием и зонированием, являются неотъемлемой частью правового режима земель.

Институт зонирования применим в различных сферах жизни общества, в том числе может использоваться для повышения инвестиционной привлекательности территорий посредством образования зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности, под которыми согласно Распоряжениям Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 165-р³⁶ и от 06.10.2011 г. № 1757-р³⁷ понимаются особые экономические зоны и зоны территориального развития. Нормы об особых экономических зонах и зонах территориального развития, наряду с земельными отношениями, регулируют отношения в сфере осуществления предпринимательской деятельности, например, установления налоговых льгот.

Особенностью правового режима земельных участков в особых экономических зонах, является то, что на них не распространяется действие градостроительных регламентов (п. 6 ст. 36 ГрК РФ)³⁸. При этом принадлежность земельных участков к соответствующей категории сохраняется.

Порядок использования земельных участков определяется в соответствии с нормами Федерального закона от 22.07.2005 г. «Об осoбых экономических зонах в Российской Федерации»³⁹ и включает в себя совокупность запретов и ограничений, например, в соответствии со ст. 4 Закона в особой экономической зоне не допускается разработка месторождений полезных ископаемых, за исключением разработки месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов), размещение объектов жилищного фонда (за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны).

Специфика землепользования в особых экономических зонах не соответствует требованиям ЗК РФ о делении земель на категории, поскольку фактически происходит уточнение правового режима земель отдельных категорий путем установления для них особых правил.⁴⁰ Следует добавить, что, сохраняя принадлежность к одной из категорий земель, земельные участки в пределах особых экономических зон имеют специальный земельно-правовой режим.

Другой разновидностью зон со специальным правовым режимом земельных участков являются зоны территориального развития. Специфика правового режима земельных участков в зонах территориального развития обусловлена тем, что, с одной стороны, на них распространяются требования градостроительных регламентов, но в то же время в тексте Федерального закона от 03.12.2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴¹ содержатся нормы, предусматривающие запрет на осуществление определенных видов деятельности (например, в соответствии с п. 2 ст. 11 в рамках инвестиционного проекта не могут осуществляться производство подакцизных товаров, добыча отдельных видов полезных ископаемых (сырой нефти природного газа), добыча драгоценных металлов, драгоценных камней, полудрагоценных камней, их производство, переработка и др.). В данном случае имеет место специальное правовое регулирование, которое, на наш взгляд, будет иметь приоритет в случае, если в правилах землепользования и застройки указанные виды деятельности будут обозначены в качестве допустимых.

Исследование правовой природы различных видов зонирования позволяет сделать вывод о том, что зонирование обеспечивает решение различных задач, в частности, градостроительных (организация землепользования в городах), экологических (установление ограничений хозяйственной и иной деятельности в пределах зон гарантирует конституционное право человека на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность), экономических (повышение инвестиционной привлекательности территорий) и так далее.

В связи с этим можно отметить различие в объектах правового воздействия норм о зонировании (территории регионов, населенных пунктов, межселенные территории, земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок, часть земельного участка и так далее), а также в средствах и способах обеспечения реализации указанных задач (установление видов разрешенного использования земельных участков, ограничений или запретов на осуществление определенных видов деятельности, возложение на правообладателей обязанностей совершить определенные действия). В то же время институт зонирования представляет собой специальный способ определения правового режима земель, порядка их использования и охраны и основывается на положениях о принадлежности земель к одной из категорий.

Дискуссионным является вопрос о возможности реализации института зонирования территорий на землях сельскохозяйственного назначения. Указанная категория земель представляет особую ценность, поскольку земля в данном случае выступает в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве, важнейшим свойством которого является плодородие.

В юридической литературе не сложилось единства мнений по данному вопросу. О.И. Крассов считает, что зонирование земель сельскохозяйственного назначения и, прежде всего, сельскохозяйственных угодий, лишено всякого смысла.⁴² С.Н. Волков, напротив, указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков. В связи с этим он считает необходимой разработку Положения о зонировании территории Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации, территорий муниципальных образований с целью установления землеустроительных регламентов и правил землепользования для зeмель сельскохозяйственного назначения, включающих установление правового режима, видов разрешенного использования, минимальных и предельных размеров земельных участков, ограничений, обременений и условий их использования.⁴³

Положительный опыт сельскохозяйственного зонирования имеет место в практике США. Данный вид зонирования способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование в США предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. При этом учитываются данные почвенных, землеустроительных и топографических обследований. К зоне первой категории относятся участки, наиболее пригодные по природным и другим свойствам для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства.

Такие участки разрешается использовать исключительно в сельскохозяйственных целях. Земельные участки, которые уступают по качеству землям первой категории, входят в состав зоны второй категории. Участки, отнесенные ко второй зоне, разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства и характеризующиеся низким плодородием земельные участки включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения.

В ходе проводимого на практике двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения выделяются зоны сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов .

На заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц»⁴⁴ предлагалось упразднить категорию земель сельскохозяйственного назначения, усилив механизм зонирования сельхозземель, в том числе посредством включения в нормы законов понятия «сельскохозяйственный регламент», а также установления запрета на изменение границ территориальных зон сельхозназначения, входящих в состав особо ценных, продуктивных сельскохозяйственных угодий, устанавливаемых регионами.

Кроме того, в целях сохранения площадей сельскохозяйственных угодий предлагается предусмотреть двухуровневую систему согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований (муниципальное образование – органы государственной власти субъектов Российской Федерации), особенно в случаях, когда предусматривается изменение границ территориальных зон сельхознахначения .

Предлагаемый подход, по нашему мнению, не является оправданным. Исключение из земельного законодательства категории земель сельскохозяйственного назначения и переход к зонированию посредством выделения территориальных зон сельхозназначения может привести к необоснованному выведению таких участков из сельскохозяйственного производства, включению их в границы населенных пунктов и последующей застройке.

Указанные обстоятельства повлекут нарушение основных руководящих принципов земельного законодательства – приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 ст. 1 ЗК РФ)⁴⁵, сохранения целевого использования земельных участков (подп. 3 и. 1 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»)⁴⁶. Кроме того, нет гарантии, что критерии ценности сельскохозяйственных угодий будут устанавливаться чиновниками без учета интересов третьих лиц, в том числе потенциальных застройщиков. Справедливым является высказанное в литературе замечание о том, что закрепленная в ст. 79 ЗК РФ и уже действующая возможность уполномоченных органов устанавливать перечень особо ценных сельскохозяйственных земель, использование которых для других целей не допускается, по непонятным причинам не применяется.

На наш взгляд, зонирование земель сельскохозяйственного назначения допустимо, но только в дополнение к существующей системе деления земель на категории. Положения п. 2 ст. 77 ЗК РФ предусматривают, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Наибольшую ценность как средство производства имеют сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), для них установлен особый режим использования и охраны. Представляется, что указанные земли могут выступать в качестве самостоятельной зоны в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Названный подход позволит обеспечить надлежащую защиту и охрану земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, в особенности высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий, а также их использование в сельскохозяйственных целях.

В настоящее время остро стоит вопрос перевода земель из одной категории в другую. Особенно это касается земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель осуществляется в ущерб данной категории. При расширении границ населенных пунктов требуется смена категорий и видов разрешенного использования земель, как правило, сельскохозяйственного назначения.

В ст. 1 Земельного Кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)⁴⁷ закреплен один из центральных принципов земельного права принцип деления земель на категории по целевому назначению, согласно которому, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и дозволенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Перевод земель из одной категории в другую является важным институтом земельного права. Осуществление перевода влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, а именно правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.⁴⁸

П. 1 ст. 8 Земельного Кодекса РФ содержит перечень земель в отношении которых осуществляется перевод из одной категории в другую:

• земель, находящихся в федеральной собственности;

• земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности;

• земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

• земель, находящихся в частной собственности:

• земель сельскохозяйственного назначения;

• земель иного целевого назначения.

Процесс перевода земель из одной категории в другую регламентирован нормативно правовыми актами, а также Федеральным законом № 172-ФЗ от 21.12. 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»⁴⁹. С принятием данного закона были решены многие проблемные вопросы, так как ранее отсутствовал специализированный закон, регулирующий процедуру перевода земель из одной категории в другую, что вызывало трудности в судебной практике. Однако в применении на практике закон имеет некоторые недочеты:

• не раскрыты понятия: «заинтересованное лицо», «правообладатель», «ненадлежащее лицо», что позволяет государственным органам, занимающимся процедурой перевода земель, трактовать их по-разному;

• пробелы существуют в основаниях, по которым может быть отказано в переводе земель, формулировка является неточной и ее можно применить в большом количестве случаев;

• разделен перевод земель и земельных участков, однако критерии, по которым их нужно различать, не установлены;

• перевод земельного участка из земель запаса в другую категорию проводится после формирования в законодательном порядке акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Но наличие данного документа не всегда является достаточным условием для безопасного перевода.

Необходимо требование о проведении экологической экспертизы и о планах рекультивации земель при переводе их в земли запасов, так как в соответствии с Земельным Кодексом РФ в земли запаса могут переводиться земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, не проведение экспертизы может нарушить право граждан на благоприятную окружающую среду⁵⁰.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что существующие пробелы законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую, требуют устранения для решения этой проблемы необходимо внести некоторые поправки в закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»:

• раскрыть содержание таких понятий, как «правообладатель», «ненадлежащее лицо», «заинтересованное лицо»;

• уточнить формулировку оснований отказа в переводе земель или земельных участках из одной категории в другую.

• ввести критерии разграничения перевода земель и земельных участков;

• внести требование об экологической экспертизе для перевода земель запаса в другие категории.