Методологические основы оценки стоимости имущества - Микерин Г.И., Гребенников В.Г., Нейман Е.И
..pdfГлава 7 ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Профессиональная оценка имущества и нематериальных активов является принципиально новым видом деятельности. Необходи мость в развитии этого вида деятельности объясняется в первую оче редь фундаментальными изменениями в экономике. Потребность в определение тех или иных видов стоимости имущества и нематери альных активов требуется практически при всех операциях с объек тами оценки. При этом, как и любой вид деятельности, професси ональная оценка имеет определенную методологию, систему подго товки кадров, нормативную базу и т.д.
Основные отличительные особенности оценочной деятельности (исследование стоимостей объектов оценки) характеризуются:
1.Принципиально новой значимостью этого вида деятельности в современных условиях Российской Федерации.
2.Его влиянием на практически все сферы экономической де ятельности.
3.Междисциплинарным и межведомственным характером де ятельности по оценке.
Формирование гражданского общества, нового хозяйственного механизма на базе рыночных отношений, правового государства яв ляется основной целью проводимых в настоящее время реформ. Раз витие рыночных механизмов предполагает в первую очередь форми рование конкурентной среды при распределении ресурсов. Оценка имущества и нематериальных активов как раз и призвана спо собствовать решению этих проблем.
Вопросы создания и развития правового государства включают в себя целый комплекс мер по обеспечению равных прав всем членам общества, включая и имущественные права. Соответственно, перво степенной задачей правового государства является: зашита этих прав
иобеспечение условий для их справедливой экономической оценки.
Таким образом, можно констатировать, что развитие оценки, как
специального вида деятельности, является составной частью общего процесса реформирования российской экономики и создания пра вового демократического государства.
201
7.1.Основные принципы государственного регулирования оценочной деятельности
Полноценное формирование и совершенствование оценочной деятельности требует выполнения следующих основных принципов:
1.Оценка имущества и нематериальных активов (далее — «оцен ка») является профессиональным видом деятельности.
2.Оценка является также новым научным направлением, со сво ей методологией, терминологией, принципами исследований и т.д.
3.Базируясь на мировом опыте развития оценки, России необхо димо создавать и развивать национальную систему оценки. Недопус тимо как слепое копирование зарубежного опыта, так и создание не ких «принципиально новых» подходов, не учитывающих общемиро вые тенденции в развитии оценки как элемента хозяйственного механизма и как научного направления.
4.Становление и развитие оценки возможны только в условиях рыночных отношений при четком определении роли и места госу
дарства в вопросах ценообразования и правового регулирования предпринимательской деятельности.
5.Формирование оценки возможно только на основе создания общего правового, методологического и информационного пространства на всей территории Российской Федерации. Создание изолированных, региональных или ведомственных, нормативных и инструктивных актов или иных документов, не связанных с общей системой оценки в РФ, является недопустимым.
6.Оценка как профессиональный вид деятельности должна отвечать текущим потребностям проводимых экономических реформ, а также учитывать как региональные, так и отраслевые осо бенности.
7.Основной функцией государства в формировании оценки должно явиться, в первую очередь, создание системы правового регулирования этого вида деятельности.
9. Оценкой должны заниматься как государственные, так и част ные оценщики. При этом и те и другие должны иметь равные воз можности для реализации своих профессиональных навыков и рабо тать в общем правовом, методологическом и информационном про
странстве.
Одним из ключевых моментов является определение роли зако нодательной, исполнительной и судебной власти при регулировании оценки в РФ.
202
Государство на рынке, в том числе и на рынке услуг по оценке, выступает в двух ипостасях: как институт, устанавливающий «прави ла игры», и, с другой стороны, как один из участников рынка. Поэто му необходимо четко разделить две различных по сути сферы деятельности государства:
!формирование правовой и административной системы регули рования деятельности по оценке;
!деятельность государства как оценщика.
Без базовых правовых условий регулирования оценки нельзя го ворить о создании полноценного рынка услуг этого вида деятельнос ти. Практически до последнего времени оценка являлась исключи тельно функцией государства, что, соответственно, и определяло ос новные принципы регулирования этого вида деятельности. В новых российских условиях это сказывается в негативной тенденции к за регулированности, в желании ограничить или запретить деятель ность независимых (негосударственных) оценщиков.
Основной целью создания системы государственного регулирова ния оценки является формирование базовых условий для функци онирования данного сегмента рынка услуг, а именно:
!юридически закрепить факт появления независимой оценки имущества и нематериальных активов как самостоятельного вида деятельности;
!установить права и обязанности участников оценки;
!обеспечить процедуры включения этого вида деятельности в общую систему законодательной, исполнительной и судебной власти;
!гарантировать выполнение общеобязательных требований, за ложенных в основные системы обеспечения оценки, включаю щих в себя, в частности, стандарты, процедуры сертификации качества оценочных услуг и т.д.
Рынок услуг по оценке существует на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях. При этом надо иметь в виду, что объект оценки всегда характеризуется определенным местополо жением, правами собственности, налоговыми обременениями и т.д. Поскольку объектом оценки может выступать имущество, собст венником которого являются Российская Федерация, субъекты Фе
дерации, юридические и физические лица, то в регулировании это го вида деятельности должна быть реализована четкая система раз граничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
203
Определенные подходы к этому вопросу заложены в Федераль ном Законе ФЗ № 135 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Основными инструментами регулирования деятельности по оценке являются:
!лицензирование;
!система Стандартов;
!система сертификации качества услуг;
!унификация учебных программ по подготовке оценщиков;
!создание условий для развития и становления саморегулируе мых профессиональных объединений оценщиков;
!организация процесса включения процедур и методов профес сиональной оценки в общее законодательство;
!контроль за исполнением законодательства в области оценки.
Для реализации этих задач в структуре исполнительной власти создан единый уполномоченный орган, который и осуществляет координацию работ в области оценки. В соответствии с Постановле нием Правительства РФ № 932 от 20 августа 1999 г. таким органом является Министерство имущественных отношений РФ.
Необходимым базовым условием для создания эффективно функционирующего рынка услуг по оценке является разграничение соответствующих функций между ведомствами всех уровней госу дарственного управления и четкая организация их исполнения.
Заинтересованные ведомства должны иметь четко определенный круг устанавливаемых законодательными и нормативными актами прав, обязанностей и ответственности. При этом ведомства Россий ской Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов не должны стремиться к созданию своих собственных систем оценки. На феде ральном уровне должен быть закреплен запрет на создание ведомст венных систем, противоречащих системе общефедеральных Стан дартов. Ведомства должны выступать в качестве таких же потребите лей услуг по оценке, как и иные юридические и физические лица.
Для обеспечения объективности в деятельности ведомств недо пустимо создающее конфликт интересов разделение ответственнос ти и функций по оценке тех или иных активов, регулирование кото рыми осуществляет конкретное ведомство. Недопустимо также сов
мещение учета объектов недвижимости и регистрации прав — с оценкой этих прав. В последнем случае регистратор выступал бы и как администратор и как оценщик, что лишало бы его объективнос ти, подрывало доверие к нему участников рынка.
204
Практика произвольного — по административному решению — объединения, расширения полномочий ведомств в области оценки неизбежно ведет к конфликту интересов, концентрации адми нистративной власти, невозможности публичного контроля, неэф фективному расходованию средств. Необходимо также исключить из функций государственных ведомств те работы по оценке, которые могут, а в эффективно построенной системе должны выполнять не зависимые профессиональные оценщики. Деятельность ведомств должна регламентироваться не ведомственными актами, а норматив ными документами Правительства и Президента Российской Феде рации, Законами Российской Федерации.
При этом учет специфических особенностей отраслей и видов де ятельности требует разработки отраслевых нормативных актов, в разработке которых должны, безусловно, участвовать ведомства, хорошо знающие специфику конкретных видов имущества и немате риальных активов. Поэтому наиболее продуктивным подходом явля ется создание специализированных нормативных документов, кото рые должны, в первую очередь, базироваться на системе общефеде ральных Стандартов в области оценки.
Кроме того, ведомства на всех уровнях, безусловно, должны осу ществлять контроль за правильностью проведенных оценок, выпол ненных независимыми оценщиками для государственных нужд по заданию ведомств. Они должны выступать в качестве организатора оценочного процесса, сотрудники ведомств, работающие с оценщи ками, должны быть подготовлены как квалифицированные по требители услуг, которые могут провести как постановку задачи на оценку, так и приемку выполненных работ.
В случае необходимости, связанной, например, с учетом спе цифических особенностей конкретной отрасли или операций на рынке услуг, ведомства могут выступать в качестве инициаторов в разработке регламентов работы оценщиков, но все эти регламенты должны быть, в первую очередь, согласованы с уполномоченным ор ганом, и не создавать необоснованных ограничений для работы про фессионально подготовленных оценщиков. Создание режима «наибольшего благоприятствования» для одной или нескольких оце
ночных компаний и искусственных препятствий для остальных оценщиков должно быть законодательно запрещено.
Наиболее действенным механизмом, позволяющим исключить злоупотребления и конфликты, является проведение конкурсов
205
(тендеров) на право проведения конкретных оценок по заданию ве домств.
Важная роль ведомств всех уровней заключается в создании и эксплуатации информационных систем по оценке имущества и не материальных активов.
Такие системы являются чрезвычайно дорогими и требуют для своего создания не только финансовых и интеллектуальных ресур сов, но и, в первую очередь, законодательного упорядочения проце дур использования той или иной информации. Недопустимо, когда информационные базы, разрабатываемые на протяжении многих лет, становятся «приватизированными» теми или иными ведомства ми или чиновниками этих ведомств. Первоочередной задачей явля ется выработка регламентов, по которым, с одной стороны, был бы обеспечен равноправный доступ к информации (не являющейся го сударственной или иной тайной) всем участникам оценочного про цесса, а с другой стороны, информация, используемая в процессе оценки, могла бы быть ими проверена на достоверность.
Создание информационных систем для оценки за счет только бюджетных средств вряд ли осуществимо и неэффективно, поэтому наиболее перспективный путь — это объединение усилий, как част ных, так и государственных структур. Можно говорить лишь как об отдаленной перспективе создания автоматизированных баз данных о текущих ценах на все имущество и нематериальные активы для всей территории России (подобного нет в мире). Но для отдельных видов имущества это возможно в ближайшие годы, но только на базе еди ного законодательства и единых Стандартов.
Важным принципом эффективной организации оценочной де ятельности является взаимодействие государственных (ведомствен ных) и негосударственных (независимых) оценщиков.
Как показывает международный опыт, основной сферой деятель ности профессиональных государственных оценщиков является оценка имущества (недвижимости) для целей налогообложения и оценка для целей определения и согласования тарифов для естест венных монополий. Негосударственные оценщики оказывают услу ги по оценке как гражданам и организациям, так и государственным службам, обеспечивая эффективное функционирование рынка.
Государственный и частный оценщик являются равноправными участниками оценочного процесса. Ни тот и ни другой не имеют особых преимуществ. При этом одной из задач негосударственных оценщиков является обеспечение согласования результатов налого
206
вых оценок в случае несогласия клиента с результатами оценки, вы полненной государственным оценщиком.
Создание таких систем взаимодействия объясняется в первую очередь тем, что сама методология и используемые приемы при оп ределении того или иного вида стоимости подразумевают оспори мость полученных результатов. При этом надо иметь в виду, что раз личные подходы, исходная информация, учет большого числа фак торов и т.д. в каждом конкретном случае требуют проведения проверок и уточняющих расчетов. Поэтому, учитывая, что в настоя щее время просто невозможно создать универсальную модель расче та того или иного вида стоимости, в случае, если у плательщика на лога или производителя монопольной услуги возникают возражения к результатам, полученным государственным оценщиком, он имеет право обратиться к негосударственному оценщику с целью уточне ния величины рассчитанной стоимости.
Необходимо учитывать, что, как и специалисты других профес сий, например, землеустроители, производящие все технические ра боты на местности для регистрации недвижимости как физических объектов, независимые оценщики ни в коем случае не должны под менять функции государственных оценщиков.
7.2.Международный опыт регулирования оценочной деятельности
Вразных странах существуют разные критерии регулирования оценочной деятельности. В одних она кодифицирована норматив но правовыми актами. В других странах к оценке относятся как к предмету предпринимательской деятельности, не подлежащей како му либо жесткому регулированию, и принципы оценки в таких стра нах в основном складываются на базе правил, разрабатываемых не коммерческими организациями и объединениями, а также форми рующимися обычаями и доктринальными принципами.
Так, в Англии не требуется специального лицензирования оцен щиков, и, соответственно, любой может называться оценщиком. Од нако для определенных случаев, которые имеют следствием призна ние или непризнание тех или иных юридических фактов, требуется, чтобы оценщик являлся членом определенных организаций (Обще
ство инкорпорированных оценщиков и Королевский институт Сер тифицированных Наблюдателей), которые уже, в свою очередь, предъявляют к сертифицируемым у них оценщикам специальные квалификационные требования в отношении опыта работы, об
207
разования, наличия дипломов и т.д. В любом случае, на практике большинство оценочных работ поручается организациям, сертифи цированным указанными институтами.
Во Франции, например, контролируется деятельность оценщи ков в области сельского и лесного хозяйства, а также деятельность судебных экспертов оценщиков. Списки таких категорий оценщи ков имеются у Министерства сельского хозяйства и Министерства внутренних дел Франции, соответственно. Большинство же других оценщиков действуют без какого либо формального контроля со стороны государства. Существует ряд профессиональных оценочных фирм, нанятых государственными органами для выполнения публичных задач, например, оценщики в области налогообложения нанимаются Министерством финансов.
В Японии Национальное Земельное Агентство лицензирует оцен щиков по недвижимости. Причем существуют две категории оцен щиков по недвижимости: лицензированные оценщики по недвижи мости и лицензированные оценщики ассистенты по недвижимости. Обе категории оценщиков имеют право оценивать имущество, одна ко лицензированные оценщики ассистенты практически всегда ра ботают под руководством лицензированных оценщиков по недвижи мости.
Выдвигаемые в Японии требования к ассистентам оценщикам:
!опыт работы не менее двух лет;
!сдача двух уровней экзаменов (первый экзаменационный уро вень охватывает следующие предметы — математика, сочине ние и японский язык; на втором уровне сдаются гражданский кодекс, знание законов об урбанизационном/сельском плани ровании и налогообложение недвижимости, экономика, буху чет, теория оценки недвижимости);
!регистрация в Национальном Земельном Агентстве.
К оценщикам по недвижимости предъявляются требования:
!быть оценщиком ассистентом или удовлетворять предъявляе мым к последнему требованиям;
!пройти 160 часовой курс по оценке, предлагаемый Японской Ассоциацией Оценщиков по Недвижимости;
!иметь опыт работы в назначенной оценочной фирме не менее
7 месяцев;
!иметь завершенные, по крайней мере, 22 оценочных отчета по различным видам имущества в период указанного семимесяч ного опыта работы;
208
! пройти регистрацию в Национальном Земельном Агентстве. Государственный Министр по делам Национального Земельного
Агентства или префект выдают лицензии оценочным фирмам. Если оценочная фирма работает более чем в одной префектуре, то ли цензия выдается Национальным земельным Агентством. Для полу чения лицензии необходимо, чтобы в фирме работал, по крайней ме ре, один лицензированный оценщик по недвижимости. Деятель ность без лицензии запрещена.
Однако хотелось бы обратить внимание, что в подавляющем большинстве стран с рыночной экономикой вообще отсутствует ли цензирование этого вида деятельности. Более того, именно для раз витых стан с устойчивыми демократическими традициями, основ ными институтами, регулирующими деятельность оценщиков, явля ются саморегулируемые (общественные) объединения оценщиков, членство в которых и является основным условием для предприни мательской деятельности в области оценки. В ряде стран, а также в практике работы транснациональных консалтинговых фирм сущест вуют системы повышения квалификации по тем или иным вопросам оценочной деятельности, не пройдя обучения по которым, специ алист не может претендовать на занятие определенной должности или проведения конкретных работ.
Введение лицензирования этого вида деятельности в современ ных условиях России как раз и призвано, в первую очередь, обеспе чить достижение хотя бы минимального уровня качества услуг по оценке и сформировать цивилизованный рынок этих услуг.
Принятие национальных Стандартов оценочной деятельности — общепринятая практика западных стран. Так, в Германии для оцен ки объектов недвижимости существует основанное на федеральных статутах Руководство по Определению Стоимости. Разработка и по полнение указанного Руководства входит в ведение Министерства строительства Германии. Этим Руководством определяется инфор мация, которая должна быть собрана, факторы, которые следует рас смотреть оценщику, и объяснения и рамочные процедуры оценочно го процесса, составление отчета и производство калькуляций. Стан дарты должны соблюдаться официально признанными публичными экспертами, аккредитованными при соответствующих заведениях.
В США Комитет по оценочным стандартам Объединения Оцен щиков разрабатывает, публикует и толкует Единообразные Стандар ты Профессиональной Оценочной Практики «от имени и в пользу оценщиков» и для всех пользователей оценочных услуг. Эти Стан
209
дарты используются административными ведомствами на уровне федерации и штатов. В связи с этим Комитет по оценочным стандар там организует периодическую публикацию всех изменений и по полнений к Стандартам и их официальному толкованию.
В Японии стандарты оценки разработаны государственными ве домствами. Оценочный комитет по земле Национального Земельно го Агентства принял стандарты оценки недвижимости в 1990 г. (впо следствии — дополнены). Стандарты предусматривают принципи альные единообразные подходы к оценке недвижимости. Статья 1 Кодекса Этикета Японской Ассоциации Оценщиков Недвижимости предусматривает, что член Ассоциации должен следовать указанным стандартам при оценке недвижимости.
Применение государственных стандартов в договорных отноше ниях обязательно лишь тогда, когда стороны, субъекты оценки, пря мо ссылаются на такие стандарты в своих договорах. В то же самое время, принимая задание от заказчика, оценщик должен, в от сутствие специальных требований к качеству услуг, применить обыч но применяемые в практике нормы и правила.
7.3.Нормы законодательного регулирования оценочной деятельности в Российской Федерации1
Всоответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.07.98 № 135 ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон), оценочная
деятельность — это деятельность субъектов оценочной деятельности, направлен ная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости.
Определенная Законом система государственного регулирования оценочной деятельности включает:
!лицензирование оценщиков и контроль за соблюдением ими лицензионных требований и условий;
!установление требований к профессиональной подготовке спе циалистов в области оценки стоимости;
!формирование методологической базы оценочной деятельности. Постановлением Правительства Российской Федерации от
20.09.99 № 932 «Об уполномоченном органе по контролю за осу
ществлением оценочной деятельности в Российской Федерации» та ким органом определено Минимущества России. Процесс государ
1 Разделы 7.3, 7.4, 7.5 подготовлены А.В. Верхозиной.
210