Государство и право России в период разложения крепостнического строя и роста капиталистических отно - Проценко Ю.Л

Глава II. Государственный строй

1. Органы верховного управления

Известно, что Негласный комитет, созданный Александром I для выработки плана реформ центрального государстве н- ного аппарата, просуществовал до ноября 1803 года. Освободив - шись, таким образом, от советников, Александр I, однако, не прекращал попыток укрепить верховную власть путем общей реформы государственного управления.

Ближайшими помощниками царя стали два, казалось бы, диаметрально противоположные по своим взглядам и метода м деятеля — Алексей Андреевич Аракчеев (1769—1834) и Михаил Михайлович Сперанский (1772—1839). А.А. Аракчеев — человек жестокий, готовый выполнить любой приказ царя. Однако он был наделен практическим умом, сметкой, административным и способностями. М.М. Сперанский, человек блестящего ума и образования, изучил новейшие политические учения и чрезвыч айно широко понимал функции и задачи власти. Вместе с тем он был хороший практик, прекрасно разбирался в механизме рус - ского государственного управления и хорошо понимал всю с ложность стоявших перед властью задач.

При всей противоположности этих двух деятелей у них было нечто общее, позволившее самодержавию использовать спос обности и одного, и другого. Во-первых, они не имели корней в дворянской аристократии и своим возвышением были обязан ы не происхождению и связям, а царю; во-вторых, оба они были чиновниками, верившими в благодетельную силу самодержав ия. Один слепо выполнял повеления царя, другой пытался осуществить через него довольно широкую программу преобразов аний. Оба они как бы символизировали образование двух направле ний

âрусской бюрократии, сыгравших значительную роль в после -

—52 —

дующей истории России. Одно направление — бюрократия косная, реакционная, неподвижная, основным девизом которой б ыло (и есть) тащить и не пущать; второе — либеральная бюрократия, понимавшая необходимость преобразований и пытавшаяся п ривести их сверху.

А.А. Аракчеев стал военным министром по причине внутреннего брожения в России, которое, по мнению Александра I, могли обуздать люди, подобные Алексею Андреевичу. С этой р о- лью А.А. Аракчеев блестяще справился. Перед ним была постав лена задача восстановить боеспособность армии, подорванну ю неудачными войнами с Наполеоном, укомплектовать ее с помощью рекрутских наборов, подтянуть дисциплину, особенно ср е- ди офицерского состава, реорганизовать артиллерию, налад ить материальное снабжение армии продовольствием и боеприп асами. А.А. Аракчеев, наделенный неограниченными правами, с уди - вительным упорством, последовательностью и беспощаднос тью начал наводить порядок. Его неукротимая энергия дала свои результаты: его преобразования в армии, и особенно в артилле - рии, способствовали повышению боеспособности армии, явля в- шейся важнейшей опорой абсолютизма.

В конце 1815 г. А.А. Аракчеев, находившийся во время военных кампаний неотлучно при Александре I, получил новое назначение — докладчик по делам Комитета министров, причем сам он был не министром, а оставался председателем военно го департамента Государственного совета. Должности доклад чика не было в бюрократической иерархии, и ее значение определяло сь близостью к императору. Александр I доверял А.А. Аракчееву и давал ему самые ответственные поручения — сначала инспек тор артиллерии, затем военный министр, наконец, начальник военного департамента Государственного совета.

Пользовавшийся неограниченным доверием царя, А.А. Арак- чеев сосредоточил в своих руках огромную власть. Это была власть юридически не определенная, с неограниченной компетенци ей. По существу А.А. Аракчеев стал не только премьер-министром , но и единственным министром, так как все остальные, за исключением министра иностранных дел, потеряли право докла да у царя и могли вести переговоры с ним только через Алексея Андреевича. Чем же объясняется выдвижение А.А. Аракчеева, е го длительное пребывание у власти?

— 53 —

À.À.Аракчеев представлял тот класс, который во всей Европе терял свои привилегии, но оставался самым могуществе н- ным классом в России (дворянство), олицетворявшим застой и косность. После Отечественной войны 1812 г., в условиях обострения внутренних противоречий в стране, дворянство осо бенно остро почувствовало нерасторжимую связь с самодержав ием

èзависимость своего благополучия от силы и крепости само державной власти.

À.À.Аракчеев представлял и как бы олицетворял не петербургскую аристократию и московское барство (хотя и бы л пожалован графским титулом), а массы полуграмотного мелк о- го и среднепоместного дворянства, которые и были основной социальной опорой самодержавия. Для нее не нужны были реформы, движение вперед — для нее необходимы были сильная власть и порядок, которые позволили бы ей бесконтрольно г осподствовать в своих имениях. Этот основной господствующи й тон дворянских настроений А.А. Аракчеев отразил в своей де я- тельности.

À.À.Аракчеев никогда не выступал против реформ, готов был по поручению царя сам составлять (и составлял) их прое кты (в 1818 г. наряду с П.Д. Киселевым, Н.С. Мордвиновым, В.Н. Каразиным, П.А. Вяземским, Н.Г. Репкиным он представил проект крестьянской реформы), но в них не верил. С глубоким презре нием относился ко всяким общественным новшествам, не считал возможным и нужным какие-либо серьезные преобразования, воспринимая самодержавный строй таким, каков он есть.

Другой чертой А.А. Аракчеева являлось то, что он был прирожденным чиновником. Если российская администрация пер е- страивалась на принципах централизации (министерства), т о Россия дворянская, в которой каждый помещик был царьком в своей деревне, а каждый сановник — помещиком в своем ведомстве, превращалась в Россию дворянско-бюрократическу ю, в которой ведущей силой становилось организованное по пр инципу строгой иерархии чиновничество и дворянство, влиявш ие на власть уже не непосредственно, а только через бюрократ и- ческую систему.

À.À.Аракчеев был как бы создан для той бюрократической системы, которая устанавливалась в России. Он маниакально любил порядок, который носил внешний, формальный харак-

—54 —

обрел широкие знания. М.М. Сперанский служил домашним секретарем у павловских вельмож, а затем чиновником в различ - ных канцеляриях и министерствах. В начале царствования Ал ександра I он быстро выдвинулся и начал играть видную роль в Министерстве внутренних дел. В 1802—1803 гг. стал работать над общими планами преобразований государственного строя, к о- торые стали известны императору. С 1807 г. началось быстрое выдвижение М.М. Сперанского: будучи основным советником царя по вопросам управления, он получил задание подготови ть общий проект государственных преобразований в России. Эт от проект — План государственного преобразования, или Введение к уложению государственных законов — был готов уже к концу 1809 года.

Широкое недовольство правительством в различных кругах русского общества М.М. Сперанский объяснял не неудачным Тильзитским миром и не в связи с этим ухудшением экономи- ческих показателей (присоединение к континентальной бло каде), а более глубокими причинами. Он считал, что настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общ е- ственного духа. Россия, по его мнению, находится на грани ре - волюции, но самодержавие может и должно предупредить ее.

Цель преобразований, считал М.М. Сперанский, — укрепление самодержавного правления, основанного на непремен ном законе. Средство их осуществления — организация управлен ия на строгом разделении власти (законодательной, исполните льной и судебной) и допущение выборных представителей от на - рода к законодательной деятельности в своеобразном парл аменте — в Государственной думе.

Во главе государства, по этому проекту, должен стоять монарх, которому принадлежит вся полнота власти. При нем сущ е- ствует Государственный совет — совещательный орган из на зна- чаемых монархом сановников, через который поступают к монарху все дела от нижестоящих органов и в котором обсужда ются все крупные государственные мероприятия. Таким образо м, этот орган должен был придать единство всей деятельности правительства.

Государственная дума и местные думы должны быть выборными. Все имеющие право голоса и старшины государственных крестьян (по одному на 500 человек) составляют волостную дум у,

— 56 —

которая занимается местными вопросами и выбирает депута тов в окружную думу на три года. Окружная дума решает вопросы данного округа и выбирает депутатов в губернскую думу. Гу бернская дума из своих членов избирает депутатов в Государст венную думу — высший представительный орган, призванный обсуждать предложенные ему свыше законопроекты, которые за - тем поступают в Государственный совет и на утверждение ца рю.

Принцип выборности был положен М.М. Сперанским и в организацию судебной власти: волостной, окружной и губерн с- кий суды — выборные; но высшая судебная инстанция — судебный Сенат назначается царем пожизненно из числа лиц, избр анных в губернских думах.

В основу выборной системы М.М. Сперанским был положен не сословный (феодальный) принцип, а буржуазный — имущественный ценз (владение движимым и недвижимым имуществом). Все население России М.М. Сперанский делил на три сословия: дворянство, среднее состояние (купцы, мещане, гос у- дарственные крестьяне) и народ рабочий (крепостные, рабочие, прислуга). Политические права получали только два первых сословия, для активного и пассивного избирательного права н еобходимо было обладать недвижимым имуществом, то есть помещики играли бы здесь основную политическую роль. На крепо с- тное право М.М. Сперанский не покушался, хотя и считал, что оно несовместимо с цивилизованной государственностью. П о- этому теоретически он считал, что в России крепостное пра во могло быть уничтожено, если будут приняты к тому действительные меры: вначале ограничиваются крестьянские повин ности, подушная подать заменяется на поземельную и производи тся личное освобождение крестьян от помещиков, затем к крестьянам возвращается древнее право перехода (Юрьев день). Земл ю предполагалось оставить за помещиками с предоставлением крестьянам права ее приобретения. Эти идеи в урезанном виде п олу- чили воплощение в Указе об обязанных крестьянах 2 апреля 1842 года.

Исполнительные административные органы, представленные министерствами и подчиненными им инстанциями в губерния х, округах и волостях, должны быть назначаемыми и полностью под- чиняться верховной власти. Объединять и осуществлять кон троль над деятельностью министров должен Правительственный сенат.

— 57 —

ции деятельности Государственного совета создавалась Г осударственная канцелярия во главе с государственным секретар ем — им стал М.М. Сперанский. Председателем Совета являлся один из членов по назначению императора. Если император присут - ствовал на его заседаниях, то он занимал место председате ля. В состав Государственного совета входили все министры, а также лица, назначенные императором пожизненно из высших сановников. Государственный совет был высшим законосовеща - тельным органом при императоре. Сначала законопроекты обсуждались в департаментах, затем выносились на обсуждение в Общее собрание и только после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению как большинства, так и меньшинства Государственного сове та или отвергнуть то и другое, приняв собственное решение. В с о- ставе Государственного совета сначала числилось 25 челове к, в 1825 г. — 36, в конце ХIХ в. — свыше 70. Как законосовещательный орган Государственный совет просуществовал до 1906 г., а с появлением Государственной думы ему были приданы права верхней законодательной палаты и состав его был существе нно расширен.

Еще в период кратковременного царствования Павла I был проведен ряд мероприятий по возврату к централизованном у управлению государством. Дело в том, что административные реформы 1775—1785 гг. упразднили большинство коллегий, что привело к значительным изменениям в высшем и центральном государственном аппарате России. Учреждения для управле ния губерний (1775) вводили для руководства губернаторами должность наместников (генерал-губернаторов, то есть старших губернаторов, не обязательно военных), каждому из которых вв е- рялись две соседние губернии (всего было девятнадцать на местничеств). Наместникам передавались многие из функций и пр ав упраздняемых в это время коллегий. В связи с этим расширял ись местные учреждения. Наместники же напрямую подчинялись Сенату и императрице (Екатерине II).

Значение Сената резко упало. Он перестал быть органом, осуществляющим общее руководство государственным аппар а- том и всей политикой государства. В связи с упразднением о с- новной части коллегий для общего руководства отдельными отраслями управления (через наместников) в составе Сената о бра-

— 59 —

зуется ряд экспедиций. Необыкновенно возрастает роль ген ералпрокурора (с 1722 г. высший чиновник, наблюдавший за законностью деятельности государственного аппарата, глава прокуратуры) и подчиненного ему Первого (административного) департамента Сената. Фактически генерал-прокурор играл рол ь пре- мьер-министра, одновременно являлся министром по делам вн утреннего управления и соединял звания министра финансов, г о- сударственного казначейства и государственного контрол я.

Начиная проводить централизацию управления государством, Павел I упразднил должности наместников. Коллегии восстан авливались, но предполагалась их реорганизация в департаме нты, возглавляемые министрами, обладающими правом единоличн о- го принятия решений. Новая система управления — министерс - кая, основанная на принципе единоначалия, — созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись министрам и. Своеобразным министерством (внутренних дел, финансов и ю с- тиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокуро ра Сената, которой были подчинены после ликвидации наместни - ков местные органы администрации, полиции, финансов и суд а.

С воцарением Александра I принципы централизации государственного управления и единоначалия, свойственные в т о время большинству европейских стран, были проведены более ра дикально и системно. Это было связано с общей активизацией и усложнением государственной жизни, а вместе с тем и функц ий государственного управления. Наглядным свидетельством этой тенденции стало разрастание делопроизводства и в особеннос ти увеличение численности вновь создаваемых законодательных актов.

Главной идеей реформирования системы органов государственного управления была замена коллегий министерства ми. Основным видом центральных исполнительных учреждений в ходе Александровской реформы стали министерства и менее крупные из них — главные управления. Законом от 8 сентября 1802 г.

(Манифест об учреждении министерств) устанавливалось «р азделение государственных дел на разные части, сообразно ес тественной их связи между собой», управление которыми вверя - лось восьми первым министерствам: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финан -

— 60 —