Использование информации государственного экологического учета и государственных кадастров в мониторинге
Статистика окружающей среды – количественная характеристика наличия, состава, состояния и использования всех компонентов окружающей среды, их изменения под влиянием естественных природных процессов и антропогенной деятельности, а также характеристики природоохранной деятельности и ее результатов, выявление на этой основе тенденций и закономерностей этих изменений. Частью вышеприведенного понятия является учет природных ресурсов - сбор и аналитическое суммирование сведений о количестве и качестве имеющихся природных ресурсов в целях организации их рационального использования, планирования хозяйственной и природоохранительной деятельности, прогнозирования тенденций развития отраслей природопользования и изменений окружающей среды в текущий период и в перспективе.
В России основной формой реализации учетной функции управления природопользованием и охраной окружающей природной среды служат государственные кадастры природных ресурсов (ГКПР), под которыми понимают совокупность экономических, экологических, организационных и технических показателей и сведений о составе и категориях пользователей, количественном и качественном состоянии этих ресурсов, их экологической и экономической оценке. ГКПР ведутся на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации и их ведение возлагается на соответствующие государственные органы с целью организации учета качества и количественных характеристик природных ресурсов, а также их социально-экономической оценки. В настоящее время ведутся следующие кадастры: земельный, водный, лесной, месторождений полезных ископаемых, животного мира, кадастр особо охраняемых природных территорий, а также ряд других, среди которых для информационного обеспечения мониторинга наиболее важен градостроительный кадастр.
Государственный земельный кадастр (ГЗК) определяется статьей 110 Земельного кодекса РФ как «система необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, качественной характеристике и народнохозяйственной ценности», подлежащих «обязательному применению при планировании использования земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей на землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель». В настоящее время принят и с июля 2000 года вступил в действие Закон «О государственном земельном кадастре». Указом Президента РФ от 17.05.2000 № 867 его ведение поручено Федеральной службе земельного кадастра, созданной после реорганизации Госкомзема России. Порядок ведения ГЗК определен специальным Положением, в котором раскрывается его конкретное содержание.
Земельный кадастр формируется на базе много лет действующей и уточненной в последнее время системы государственного учета и социально- экономической оценки земель и должен обеспечивать необходимую преемственность и сохранность информации о количестве и качестве земель, а также их правовом положении.
В понятие земли как объекта земельного кадастра входит весь природный комплекс, включающий почву, рельеф, поверхностные и подземные воды, литогенную основу, растительный и животный мир. Это положение предопределяет необходимость разработки научно обоснованных рекомендаций по включению в состав кадастра блока данных, характеризующих состояние и изменение природных территориальных комплексов под влиянием антропогенных факторов, а также достоверной инженерно-экологической и эколого-экономической информации.
Современная структура сведений земельного кадастра представлена следующим образом. Сведения о природном положении земель включают учет качества и количества (состояние и изменение) земель. Сведения о хозяйственном положении земель включают бонитировку почв и экономическую оценку земель, а также технологические возможности угодий. В сведения о правовом положении земель входят также показатели количества земель, данные о регистрации землепользователей и правовой режим земель.
Государственной лесной кадастр (ГЛК). Статьей 68 Лесного кодекса РФ установлено, что «данные государственного лесного кадастра используются при государственном управлении лесным хозяйством, организации его ведения, переводе лесных земель в нелесные и пользовании лесным фондом и (или) изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за его использование, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства».
ГЛК ведется по всем лесам государственного лесного фонда по единой системе на основе материалов лесоустройства, инвентаризации, аэротаксационных и других обследований лесов.
Сведения об изменениях, произошедших в состоянии лесов, вносятся ежегодно в учетную документацию предприятиями, учреждениями и организациями, на которые возложено ведение лесного хозяйства.
ГЛК входит в состав ЕГСЭМ через подсистему лесного мониторинга.
Документация ГЛК ведется государственным органом лесного фонда РФ на основе данных, представляемых подведомственными ему органами, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, в ведении которых находятся леса, государственными органами лесного хозяйства республик, краев, областей и подведомственными им лесохозяйственными предприятиями.
Состав документации ГЛК устанавливается дифференцированно по уровням управления лесным хозяйством. В организациях, на которые возложено ведение лесного хозяйства, в состав документации ГЛК входят:
- таксационные описания, составленные при лесоустройстве;
- лесокадастровая книга лесов;
- документация единовременных периодических государственных учетов лесов, находящихся в ведении организации.
Определено, что сведения о площадях земель в лесокадастровых книгах должны соответствовать данным земельнокадастровых книг.
Государственный водный кадастр (ГВК) определяется Водным кодексом РФ как «свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях».
Водный кадастр, так же как и земельный, формируется на базе много лет действующей системы государственного учета поверхностных и подземных вод, предусматривающего определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории.
Данные ГВК являются основой для принятия решений при управлении в области использования и охраны водных объектов. Ведение ГВК осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водам).
В частности, водные ресурсы оцениваются по следующим показателям: ресурсы речного стока - общие и местные, годовые объемы среднемноголетние, обеспеченностью 75, 90 и 95%; подземные воды - эксплуатационные прогнозные ресурсы и разведанные запасы.
Помимо оценки абсолютных показателей (объемов, расходов) естественных водных ресурсов, важное значение имеет относительная характеристика территориальной обеспеченности водными ресурсами, учитывающая степень и эффективность хозяйственного использования последних, а также качество вод и их роль в системе природных комплексов.
Выделенные природные территориальные комплексы должны иметь эколого-хозяйственную оценку, включающую определение видов и степени антропогенных нагрузок и устойчивости (средо- и ресурсостабилизации) природных комплексов к этим нагрузкам. В связи с этим важными вопросами являются современный учет и отражение в документах происходящих изменений в природных комплексах. Набор показателей должен быть оптимальным и удобным для практического осуществления. Существенным моментом является сопоставимость и сводимость кадастровых сведений. Так как управление природопользованием осуществляется по административно-территориальным единицам и оно не всегда совпадает с природными рубежами, то содержание кадастра должно отвечать в первую очередь задачам практики, то есть сложившейся системе управления. Вся кадастровая информация должна быть привязана к административно -территориальному делению. Получение, обработка и анализ данных, включаемых в кадастр, обусловливают необходимость широкого применения ЭВМ, которое предъявляет определенные требования к формам и содержанию кадастровой информации. Ведение усовершенствованного земельного кадастра предполагает единство в понимании отдельных его категорий и применение общепринятой терминологии.
Правовые и организационные основы мониторинга
Состояние и тенденции развития нормативно-правовой базы природоохранной деятельности.
Согласно общеправовому классификатору отраслей законодательства, в Российском законодательстве содержится 7 направлений, имеющих отношение к природоохранной деятельности:
законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов,
о земле,
об охране и использовании лесов,
об охране и использовании вод,
об охране и использовании животного мира,
об охране атмосферного воздуха.
Вместе с тем в теории и практике все чаще отмечается усиливающаяся тенденция к объединению и обобщению этих отраслей. Происходит процесс формирования новой консолидированной отрасли российского законодательства - экологической, включающей в себя помимо всех перечисленных выше отраслей и ряд специальных ответвлений законодательства или их разделы. Происходит смена приоритетов в сфере управления окружающей природной средой, механизмов реализации экологического права. Современное природоохранное законодательство не отказывается ни от одного из традиционных методов управления, однако при сохранении, а в некоторых случаях и главенстве административных приемов, в последнее десятилетие формируются тенденции применения экономических методов регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Эго относится к введению платы за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов, а также созданию соответствующих фондов по формированию и использованию средств от взимаемых платежей.
Новое экологическое законодательство большое внимание уделяет обеспечению "прозрачности" экологически значимой деятельности промышленных предприятий, созданию условий активного участия во всех стадиях процесса управления окружающей природной средой как отдельных граждан, так и общественных организаций.
Законодательство вводит в практику широкий круг юридических, экономических и организационных регулирующих мер, ориентированных на охрану окружающей природной среды. Среди них экологическая экспертиза, инспекционный экологический контроль, мониторинг окружающей природной среды, экономический механизм, система экологических требований, предъявляемых государственным органам, юридическим лицам и гражданам при проектировании, строительстве и эксплуатации хозяйственно-технических объектов, особый режим охраны природных комплексов и территорий, представляющих исключительную ценность для общества, введение в соответствующих случаях режима зон экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.
Экологическое нормирование
Нормирование и стандартизация являются важнейшими средствами регулирования природопользования, широко применяемыми как в отечественной, так и в зарубежной практике управления качеством окружающей природной среды.
Многочисленные нормы, правила, регламентации природопользования изложены в утвержденных в установленном порядке документах. Наиболее распространенными из них являются строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты (ГОСТ), нормы и правила, устанавливаемые государственными органами управления природопользованием: Госкомэкологией РФ, Минприродой РФ, Госсанэпиднадзором, Федеральной службой лесов и т.д. Единого кадастра норм и свода методик экологического нормирования не имеется. Поэтому количество их не поддается точному счету. Имеются данные о более 800 документах, в которых рассредоточены природоохранные нормы и правила, 80% из которых носят рекомендательный характер.
СНиПы устанавливают требования к проектированию и строительству объектов, в том числе и в части охраны окружающей среды. При этом в большинстве СНиПов превалирует подход к нормированию воздействия неблагоприятных природных факторов на строящиеся сооружения. Требования к влиянию объектов на окружающую среду чаще носят общий характер или содержат ссылку на требования контролирующих органов или более конкретные документы.
ГОСТЫ определяют организационные, технические, методические и иные требования по охране окружающей среды. Среди них с 1976 года действует система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов, которая содержит более 70 государственных и около 40 отраслевых стандартов. В соответствии с ГОСТ 17.0.0.01-7 установлены следующие направления стандартизации:
организационные стандарты в области охраны окружающей среды;
стандарты в области защиты атмосферы;
показатели качества природных сред, параметры и интенсивность антропогенных воздействий;
стандарты в области охраны и рационального использования почв;
стандарты в области улучшения земель;
стандарты в области охраны флоры;
стандарты в области охраны фауны;
стандарты в области охраны и преобразования ландшафтов;
стандарты в области охраны и рационального использования недр.
В каждом направлении устанавливается классификация стандартов на группы: 0 -основные положения; 1 - термины, определения и классификации; 2 - показатели качества природных сред, параметры и интенсивность антропогенных воздействий; 3 - правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов; 4 - методы определения показателей качества компонентов окружающей природной среды и интенсивность антропогенных воздействий; 5 - требования к средствам контроля изменений состояния окружающей природной среды; 6 - требования к техническим средствам защиты окружающей среды; 7- прочие стандарты.
Нормы и правила по охране окружающей среды и регулированию природопользования, обязательные для исполнения всеми природопользователями, устанавливают органы управления природопользованием: Минприроды, Росгидромет, Министерство сельского хозяйства, Федеральная служба лесов и др. Они мало согласованы друг с другом, не имеют единого координирующего начала и нередко противоречат друг другу. В условиях пересмотра законодательной базы и действующего законодательства привести в соответствие эти документы возможно через институт государственной экспертизы, если данные ей законные полномочия будут реализованы на практике.
Среди документов этой категории имеют большое практическое значение природоохранные нормы и правила (ПНиП), утверждаемые Минприроды, и санитарные правила и нормы (СанПиН), утвержденные Комитетом Госсанэпиднадзора РФ.
Широкое применение нормирования в России привело к тому, что в системе управления сформировалось отношение к мониторингу как части системы контроля.