Условия осуществления расследовательской деятельности журналистов Государственные учреждения

 

 

 

Журналист-расследователь обращается за информацией в государственные учреждения исходя из того, что именно они, в соответствии с Конституцией РФ и законами, в первую очередь обязаны снабжать граждан, организации по их запросу наиболее точной, объективной, полной информацией. Государственные учреждения, как известно, занимаются соответствующими их профилю проблемами повседневно и самым непосредственным образом. Многие министерства, ведомства функционально обязаны собирать и соответствующим образом обрабатывать необходимую информацию. Зная это и поэтому, надеясь найти необходимые сведения при обращении за ними в государственные органы, журналист, тем не менее, не всегда может достигнуть своей цели. Не в последнюю очередь потому, что министерство, ведомство, другие службы, в которые он обращается, могут просто не иметь соответствующей информации или иметь ее в объеме, мало удовлетворяющем просителя. В результате будет впустую потрачено время, которое при проведении иного расследования– на вес золота.

Отсюда вытекает одно простое, но важное условие: прежде чем обращаться в то или иное учреждение с просьбой предоставить какую-то информацию, необходимо выяснить, а имеет ли оно ее? И должно ли, в принципе, иметь? Поэтому журналист должен хотя бы в общем плане представлять себе какие государственные организации какого рода информацию могут собирать. Причем в зависимости от того, в какой сфере журналист проводит расследование (экономике, экологии, политике и пр.), ему придется узнать «набор» учреждений, которые могут обладать необходимой информацией. Если речь идет, например, об экологической информации, надо иметь в виду, что она поступает в самые разные министерства и ведомства – одни собирают сообщения об отходах производства (прежде всего ядовитых, радиоактивных), другие о состоянии почвы, воздуха, водных бассейнов, подземных вод, биологических, минеральных и иных ресурсов. Для наглядности приводим таблицу (Таблица № 1), в которой представлена картина распределения (на определенный временной период) экологической информации по министерствам и ведомствам.

Журналист, специализирующийся на иного рода расследованиях, само собой понятно, должен знать, какого рода информацией обладают или должны (по своим функциональным обязанностям) владеть министерства, ведомства, службы, которые «завязаны» на интересующую его проблематику. В связи с этим ему стоит иметь в своем досье (архиве) таблицу, подобную представленной выше, в которой содержались бы необходимые указания на наиболее важные (с точки зрения той или иной информации) государственные учреждения. Такие сведения можно почерпнуть из специальной литературы по соответствующему разделу (монографий, учебных пособий, учебников и пр.). Подобная литература продается сейчас в широком ассортименте.

В силу того, что все министерства, ведомства объединены в структуру, которая имеет как федеральный, так и региональный уровни, в процессе расследования важно определить: в ведомство какого уровня (регионального или федерального) имеет смысл обращаться за информацией в конкретном случае. Правильный выбор подсказывает знание структуры информации, циркулирующей в системе государственных органов.

 

Организация информационных потоков в системе государственных учреждений

 

Минимум усилий на поиск нужной информации в государственных учреждениях журналист-расследователь затрачивал бы в том случае, если бы государственные органы последовательно, системно занимались подготовкой сведений для нужд журналистики или существовала единая развитая инфраструктура доступа к таким сведениям. Однако в реальности, несмотря на то, что обеспечение общества необходимой информацией является обязанностью ряда государственных органов, такой действенной инфраструктуры практически не существует. Информация, которой обладают государственные учреждения, не всегда понятна для журналистов; кроме того, она, как правило, составляется таким образом, что доступна восприятию в первую очередь специалистов, а не широкой аудитории, которой журналистика прежде всего и адресует свои выступления. Поэтому журналисту-расследователю надо четко представлять, каким образом «устроена» информация, циркулирующая в системе государственных учреждений, чтобы целенаправленно обращаться именно в те структуры, которые могут иметь необходимые ему сведения.

Как известно, государственные органы нуждаются прежде всего в той информации, которую можно использовать в управлении общественными процессами, регулировании производства, создании необходимых для него условий, контроля и т.д. В силу этих задач, которые приходится решать тому или иному государственному учреждению, оно и собирает соответствующие сведения. Затем информация перерабатывается, адаптируется к нуждам данного министерства, ведомства.

Внутри системы государственных учреждений информация построена по принципу «пирамиды» (имеет широкую базу «низовых» и региональных источников и собирается в относительно небольшом числе высших органов государственной власти – на «вершине пирамиды»). Причем движется она в системе государственных органов особым образом. Государственные учреждения, которые относятся к «низовому» уровню, собирают и направляют информацию в вышестоящие региональные, межрегиональные государственные органы, потом она поступает в федеральные министерства и ведомства. На «низовом» уровне информация выступает в виде описательных, цифровых, картографических, отчетных сведений. Такая информация относительно подробно, детально описывает какие-то реальные события, процессы, явления, давая о них отчетливое, наглядное представление. Однако по мере продвижения на региональные и верхние «этажи» государственной системы она, в процессе переработки и анализа, все больше «сжимается», обобщается, превращаясь в то, что называется сводными данными (сводками).

На уровне региональных учреждений информация часто выступает в виде относительно детализированных, в то же время содержащих соответствующий анализ, скажем, ежегодных областных обзоров, докладов (например, «Доклад об уровне и характере правонарушений в Ивановской области» и т.п.), статистических сведений («Курская область в цифрах» и пр.). На федеральном уровне, где собираются сведения из всех межрегиональных, региональных учреждений, также происходят соответствующие оценка и переработка данных. Это закономерная и необходимая ступень «движения» информации в государственной системе. Причем все подробности, детали отбрасываются, идет обобщение или, как говорят, «усреднение» материала, необходимое для того, чтобы выявить определенные закономерности, тенденции в развитии тех или иных процессов по стране в целом. В результате получается, что многие проблемы местного масштаба оказываются вне зоны рассмотрения и интереса центральных органов.

Сверху вниз (то есть из федеральных учреждений) информация поступает в виде определенных постановлений, нормативных актов, распоряжений, приказов, наставлений, предписаний. Такая информация служит для нижестоящих государственных организаций указанием, побуждающим к действию. Представляя себе характер информации, которую можно получить на разных «этажах» государственного аппарата, журналист способен достаточно осознанно ориентироваться в ее поиске. Так, если он, предположим, расследует деятельность какого-то предприятия, расположенного в маленьком городке, то необходимую ему детальную, наполненную конкретными фактами, примерами информацию надо искать в районных и, возможно, в областных инстанциях. Если же расследуется деятельность какой-то хозяйственной отрасли, очевидно, ему придется обращаться в инстанции разного уровня (районные, региональные, федеральные). Причем, скажем, наиболее важная статистическая или нормативная информация может быть получена им из государственных органов федерального масштаба.

Организация движения информации по принципу «информационной пирамиды» порождает ряд проблем, мешающих эффективному использованию поступающих сведений. Одна из них – слабое участие региональных, низовых государственных учреждений в принятии управленческих решений, в том числе касающихся каждого конкретного региона, конкретной области, конкретного района. Все основные решения принимаются на «верху пирамиды», а нижестоящие органы главным образом заняты исполнением принятых решений, независимо от степени их верности и эффективности. Вторая проблема состоит в том, что между разными государственными ведомствами существуют относительно сложные отношения. Взаимодействие их, в том числе информационное, довольно часто отягчено межведомственными барьерами. Поэтому если движение информации внутри системы госучреждений снизу вверх и сверху вниз идет в основном устойчиво, то информационный обмен «по горизонтали» считать удовлетворяющим соответствующие потребности нельзя.

В целом система государственной информации нацелена главным образом на обслуживание самой себя и в гораздо меньшей степени – других социальных институтов. Конечно, журналисту в некоторых случаях может повезти в том смысле, что интересующее его ведомство имеет хороший пресс-центр, обладающий как раз той информацией, которая необходима автору расследования. Но надо иметь в виду, что пресс-центры отнюдь не всегда озабочены тем, чтобы снабжать журналистов достоверной информацией. Чем они занимаются? Обычно подбирают, обрабатывают и анализируют информацию для главы своего учреждения, готовят для СМИ информационные материалы о его деятельности. Эти действия направлены на развитие связей с общественностью региона, аккредитацию журналистов, организацию информационных встреч с должностными лицами ведомства, на изготовление и распространение, как уже было сказано, периодических информационных материалов. Кроме того, эти подразделения осуществляют взаимодействие со СМИ, другими пресс-центрами. Но главный этап их деятельности – наиболее полное информирование населения своего региона о деятельности учреждения через СМИ. Эта цель достигается с помощью брифингов, пресс-конференций, «круглых столов» и пр. Однако наличие пресс-центра, как показывает практика, еще не всегда означает факт лояльного отношения государственных учреждений, прежде всего в лице их руководителей, к прессе (да и к своему пресс-центру). Конечно, формально пресс-центры должны помогать гражданам РФ реализовать конституционные права на свободу слова и получение объективной информации, обеспечивать оперативное распространение в средствах массовой информации объективных официальных сообщений о деятельности своей организации. Но на деле их работа направлена, прежде всего, на создание положительного имиджа своей структуры. «Блюсти интересы фирмы» – их первейшая задача.

При намерении журналиста обратиться в пресс-центр первым шагом должно стать получение аккредитации. Жестких условий и правил для этого не существует. В любом случае, предварительно договорившись о встрече, необходимо лично представиться руководителю пресс-центра. Логичным будет иметь рекомендательное письмо из своего издания с просьбой об аккредитации, которая полезна тем, что журналист как бы попадает в число «своих». А поскольку многие фирмы предпочитают работать с журналистами, имеющими постоянную аккредитацию, то оформить ее –достаточно важно. На первом этапе вхождения в круг «своих» для пресс-центра журналисту необходимо проявить себя коммуникабельным, общительным человеком, посещать официальные мероприятия данной организации, что позволит быстрее адаптироваться в пресс-центре, расширить круг общения.

Наиболее частая ошибка, которую совершают журналисты в стремлении получить нужную информацию из учреждения, – это попытка сразу выйти на руководителя. Не стоит забывать, что в государственных структурах существует четкая иерархия – вертикаль власти. Журналист, обращаясь непосредственно к «высшему руководству», рискует получить отказ. Желательно, чтобы главе организации его представил руководитель пресс-центра. Тогда у журналиста есть шанс на то, что первая встреча с ним не будет и последней. Таковы правила в большинстве государственных учреждений.

Возможен также вариант, когда у расследователя появляется хороший знакомый как раз в том государственном учреждении, которое обладает нужными ему сведениями. В этом случае он может получить информацию достаточно быстро, не обращаясь в пресс-центр. Особенно полезно иметь такой источник информации в правоохранительных органах. Поскольку наиболее серьезные, тщательно скрываемые «криминальные» сведения, улики могут иметь в полной мере только они, тесный контакт журналиста-расследователя с этими органами (отдельными их работниками) бывает достаточно продуктивным. Ведь, как правило, милиция, прокуратура не заинтересованы в разглашении полученных сведений, так же это может негативно сказаться на раскрытии преступления. Кроме того, могут быть и другие причины, например нежелание органов «делиться славой» с журналистами или заинтересованность должностных лиц в определенном исходе расследования, а в ряде случаев – коррумпированность правоохранительной системы. Поэтому большинство необходимых сведений журналист как раз и может получить только «неформальным» путем – через работающих в ней знакомых, друзей. Но даже если информация добыта через близкого родственника или друга, ее обязательно нужно перепроверить, причем с особой тщательностью.

Однако чаще всего подобных друзей или знакомых у журналиста-расследователя не бывает. И вследствие этого он испытывает немало затруднений при поиске нужной информации в системе государственной «информационной пирамиды». В этом случае он и оказывается перед необходимостью получить нужную информацию официальным путем. Следовательно, ему необходимо уметь составлять запросы о предоставлении нужных сведений в учреждения, ими, по его мнению, обладающие.

 

Составление запроса в государственные учреждения

 

Журналист может делать запрос как в устной, так и в письменной форме (см. ст. 39 Закона «О средствах массовой информации»). Лучше делать его не от своего лица, а от имени редакции. Информацию по запросу должны предоставлять руководители учреждений, объединений, организаций, их заместители, работники пресс-служб либо иные в пределах своей компетенции. Для ответа существует официальный срок – 7 дней с момента получения учреждением письменного запроса. Если ответ на запрос потребует большего времени, то об этом редакцию должны уведомить в течение трех дней, сообщив при этом о причинах, по которым информация не может быть предоставлена в семидневный срок, и дате, к которой она будет прислана. Кроме того, в уведомлении должны быть названы лицо, установившее отсрочку, и дата принятия решения об отсрочке. Если журналист является не сотрудником редакции (даже работающим по договору), а «свободным художником», то на его запрос учреждение может ответить в любой срок, который сочтет нужным.

Определенную помощь журналисту в составлении, выборе формы, содержания такого запроса может оказать знание того, на каком основании ему могут отказать в предоставлении интересующих сведений. В государственных органах можно получать любую информацию, если она не содержит государственную, коммерческую или личную тайну. Если в своем запросе журналист просит предоставить ему доступ к ресурсам информации (документам) по вопросам деятельности данного органа, его подведомственных учреждений, то, согласно ст. 12 Закона «Об информации, информатизации и защите информации», организация сама определяет возможность и порядок подобного доступа. При этом она не обязана мотивировать перед редакцией свое решение. Если журналист запрашивает информацию, относящуюся к данным предварительного следствия, то получить ее он может только с разрешения прокурора.

Самая тривиальная «провальная» ситуация, в которой может оказаться журналист, обратившийся с запросом в какое-то учреждение, – отказ ему в предоставлении информации на основании того, что ее у данного учреждения якобы нет. В некоторых случаях это просто означает, что журналист неправильно, недостаточно определенно сформулировал свою просьбу. Поэтому возникает необходимость уточнить, «сузить» ее таким образом, чтобы запрос звучал более конкретно.

Журналисту могут не предоставлять информацию и на основании того, что держателям ее не ясна цель, для которой она запрашивается изданием. В этом случае у него есть два пути дальнейших действий. Первый – сослаться на ст. 12 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации», в которой говорится, что журналист, редакция не обязаны ставить в известность тот или иной источник информации о цели ее получения (в данном случае, разумеется, речь не идет о предоставлении информации, являющейся государственной, коммерческой тайной или сведениями о частной жизни). Данный путь в известной степени означает выбор конфронтационных отношений с источником (держателем) информации, который, как показывает практика, ни к чему хорошему не ведет. Если журналисту и предоставят в таком случае нужные ему сведения, то это может произойти в такие сроки, когда они могут потерять всякое значение для расследования.

Гораздо предпочтительнее второй путь – объяснить представителям государственного учреждения, в чем состоит цель получения данной информации, указав при этом на большую значимость ее опубликования в данный момент для общества. Конечно, при необходимости цель, для которой требуется информация, может быть обрисована только в общих чертах. Особенно если нюансы использования информации могут насторожить ее держателя, создать у него превратное представление о творческих замыслах журналиста.

Стоит ли платить деньги за информацию, которую можно получить в государственном учреждении? Как известно, в некоторых из них в наше время чиновники берут за предоставляемую информацию плату. Есть ли у них на это право? Об этом надо говорить отдельно в каждом конкретном случае. Например, телефонная справочная служба МГТС дает бесплатно справки о разных государственных учреждениях – судах, префектурах, министерствах и пр. А вот об ОВИРах (отделах виз и регистрации), которые тоже являются государственными службами, почему-то предлагает за плату. Почему? Вопрос остается без ответа. Как быть в этом случае журналисту, нуждающемуся в подобной справке? Он может, предположим, попробовать выяснить, является ли МГТС государственным учреждением. Если это так, то она содержится за счет бюджета, то есть на деньги налогоплательщика. А поэтому платить ей за предоставляемые услуги еще раз –требование противозаконное. Кроме того, плата за информацию может взиматься только тогда, когда она является объектом интеллектуальной деятельности и поэтому выступает в качестве товара (см. ст. 128 Гражданского кодекса РФ, ст. 6 Закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Журналист на этом основании может требовать предоставления ему нужных сведений бесплатно. Но сколько усилий потребует от него реализация этого требования? Сколько времени придется затратить ему на хождение по разным инстанциям и выяснение оснований, по которым государственное учреждение требует плату за предоставляемые услуги?

Возможно, так он и должен поступить, но отнюдь не в тот момент, когда ведет оперативное расследование какого-либо дела. В данном случае скорее всего надо заплатить за справку, а разобраться в сложившейся ситуации позже. Иногда журналист при попытке получить нужные ему сведения оказывается в ситуации, когда либо он заплатит чиновнику за нужную информацию, либо чиновник будет вести себя «по правилам», в соответствии с предписаниями и распоряжениями, существующими в этом учреждении, что опять-таки может привести к проволочкам с получением нужных сведений. В такой ситуации, конечно же, сам журналист должен выбирать, что для него важнее – быстро получить необходимые данные и продвинуться в расследовании, заплатив за них, или добиваться справедливого (бесплатного) предоставления информации, но с определенным опозданием.

В любом случае журналисту следует изучить законы, регулирующие взаимоотношения СМИ и государственных органов (прежде всего упомянутые – «О средствах массовой информации»; «Об информации, информатизации и защите информации» и «О государственной тайне»). Имея представление о тех трудностях, которые могут сопровождать получение необходимой информации в государственных органах, он может уже с большей определенностью составлять адресуемые им запросы.

Какие же правила следует соблюдать при оформлении каждого конкретного запроса? По меньшей мере, его автор должен исходить из следующих требований.

 

1.        Точность адреса запроса

 

Именно с определения адреса начинается составление любого запроса. А это предполагает, что журналист достаточно четко и полно представляет, какое из государственных учреждений обладает наиболее полной и точной информацией именно по тому вопросу, который стоит в центре его расследования в данный момент. Пренебрежение этой стороной составления запроса наверняка приведет к тому, что он получит отказ, основанный на том, что данное учреждение не располагает той информацией, которую он хотел бы получить.

 

2.        Определенность содержания

 

Это качество запроса возникает как результат точного осознания журналистом того объема и качества информации, которые необходимы для осуществления расследования на данном этапе. Немаловажно в указанном отношении, разумеется, и знание того, какими информационными ресурсами располагает учреждение, в которое планируется направить запрос. Имея в виду эту сторону запроса, журналист должен четко указать, какого именно типа, объема информация ему необходима. Если речь идет о расследовании дорожных происшествий в городе, то он может запросить либо статистические данные, либо результаты качественного анализа, либо отдельные, наиболее показательные, примеры происшествий и т.д. Если же в запросе будет содержаться просьба «предоставить информацию о дорожных происшествиях» в городе, то это может поставить чиновника, готовящего ответ журналисту, в затруднительное положение, поскольку у него не будет полного представления о том, за какой период нужна такая информация и должна ли она быть качественно-описательной или статистической и т.п.

 

3.        Форма изложения

 

Журналист нередко расследует такие события, ситуации, которые отличаются особой злободневностью, проявлением вопиющей несправедливости и другими обстоятельствами, выводящими расследователя из душевного равновесия. Это состояние может проявиться в языке, форме запроса, который он направляет в какую-то государственную инстанцию. Получив запрос, изложенный в резком требовательном тоне, государственный чиновник может занять агрессивно-оборонительную позицию и при малейшей возможности (а они почему-то появляются практически всегда) «отфутболить», по его мнению, «наглого журналюгу». Помня об этом, журналист, естественно, должен изложить свой запрос как можно убедительнее, спокойнее, чтобы чиновник почувствовал, что к нему относятся с уважением. У такого запроса намного больше шансов быть принятым представителями государственного учреждения с необходимой серьезностью.

 

4.        Авторитетность запроса

 

Иногда журналисты называют запросом любую договоренность, в том числе устную, с представителями государственного органа о предоставлении информации. На деле устный договор и письменный запрос – вещи разные. Устная договоренность о предоставлении информации может быть проигнорирована. Кроме того, даже если журналист и получит ее, то использовать в качестве официального ответа государственного органа в своем выступлении в СМИ не сможет. В противном случае он подвергает себя возможному судебному преследованию за публикацию домыслов.

Кто должен подписывать запрос, направляемый в государственный орган? Подписать его, как уже говорилось, может любой журналист. Однако весомость запроса напрямую будет зависеть от степени известности, авторитетности журналиста в обществе. Если в этом отношении автор расследования не является «звездой» в ряду журналистов, ему лучше всего договориться о запросе с главным редактором издания и направлять просьбу о предоставлении необходимой информации от имени редакции и за его подписью. Запрос должен быть оформлен на фирменном бланке издания, иметь необходимые данные. В частности, обязательно должен быть проставлен исходящий номер и дата направления запроса в порядке, предусмотренном статьями 39 и 40 Закона «О средствах массовой информации».

 

5.        Контроль за прохождением запроса

 

Если журналист направляет запрос, а потом, за делами, на некоторое время забывает о нем, он рискует безвозвратно потерять немало драгоценного времени. Дело в том, что запрос может не дойти до адресата по самым разным причинам. В том числе он может, как говорят, «заблудиться» в лабиринтах бюрократической машины. Чтобы своевременно обнаружить трудности в прохождении запроса к адресату, журналист должен четко соблюдать правила документирования, контроля прохождения служебных документов (каковым является и запрос). Поэтому он обязан документально фиксировать свои отношения с государственным органом. То есть заносить исходящий номер в редакционный журнал, сохранять копию, по возможности связываться с адресатом для уточнения времени поступления запроса редакции и присвоенного ему входящего номера. Все это значительно укрепляет шансы журналиста получить из такого учреждения необходимую информацию.

 

Особенности запроса государственной информации из других стран

 

В разных странах существуют различные условия доступа к информации государственных учреждений. В ряде государств она (за исключением сведений, содержащих государственную и военную тайну) открыта для использования населением, в том числе журналистами. Так, в Соединенных Штатах Америки федеральное законодательство требует, чтобы государственные учреждения предоставляли любому человеку (включая иностранцев) всю информацию о работе правительства, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Некоторые из важных для расследования документов могут носить закрытый характер, но большинство их оказываются доступными, если журналист знает, что именно ему нужно, зачем и как он намерен распорядиться полученными сведениями. Большая часть информации доступна в электронном виде, на магнитофонных лентах или через компьютерную сеть Интернет.

Государственным и городским органам США предписано соблюдать закон об «открытых документах» и другие, обязывающие их допускать общественность на государственные собрания. Многие журналисты пользуются этим информационным богатством в процессе расследования, в том числе электронными базами данных, содержащими правительственные документы. Надо иметь в виду, что для некоторых расследований, проводимых российскими журналистами, американские документы тоже могут быть полезными. Что же касается возможности их получения, то она вполне реальна, поскольку, как уже сказано, они открыты для любого человека. Американское правительственное учреждение должно в течение 10 дней (20 в крайних случаях) ответить на запрос журналиста или иного лица. Если же запрос отклоняется, то он может быть опротестован, и соответствующее учреждение должно в течение 20 дней ответить на протест.

Чтобы составить запрос в иностранное государственное учреждение (например, американское), сначала нужно определить, где может находиться информация: в МИДе, Министерстве сельского хозяйства, Минобороны или Агентстве международного развития. В письме-запросе нужно очень подробно описать, что конкретно требуется. Например, информация о российском партнере по проекту Агентства международного развития в области транспорта в Нижнем Новгороде, который (проект), предположим, начался в декабре 1994 года. Желательно указать название проекта и номер контракта. Но не обязательно сообщать, зачем запрашивается информация. Если СМИ хочет получить ее бесплатно, то нужно упомянуть, что информация необходима для выяснения обстоятельств деятельности российского партнера в связи с подготовкой материала для печати. Как правило, такое объяснение является законным для предоставления бесплатной информации.

Региональный филиал Агентства может иметь и более детальную информацию. Штаб-квартира в Вашингтоне готова предоставить и сравнительные данные. Например, стоимость интересующего журналиста проекта по сравнению с другими, аналогичными. Можно к запросу приложить вырезки из газет о проекте, что поможет сотрудникам оперативнее найти нужную информацию. Следует также указать, каким образом журналист хотел бы получить информацию: по телексу, телефону, электронной почте и т.п. Кроме того, если он просит предоставить информацию бесплатно, то такая просьба, как уже отмечалось, удовлетворяется, если же ее не последовало, информацию предоставляют только за деньги^[2].

в начало главы << >> в начало