4.5. Системы местного самоуправления

В зависимости от того, каковы полномочия органов ме­стного самоуправления, как соотносятся органы управления на местах друг с другом и с центральными властями, различают несколько основных сис­тем местного самоуправления. В настоящее время ведущими стали муни­ципальная (англосаксонская) и биполярная (романо-германская) системы местного самоуправления. Кроме того, в постсоциалистических и разви­вающихся странах складываются своеобразные модели организации мест­ного самоуправления. Но поскольку они еще не приобрели характера за­вершенной системы, более подробно рассмотрим ставшие классическими западные образцы.

Муниципальная (англосаксонская) система возникла в Великобрита­нии, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.

По мнению выдающегося специалиста по местному самоуправлению Г.В.Барабашева, ведущим признаком муниципальной системы стал ее деконцентрированный характер или полицентризм⁵⁷: «В отличие от унифицированных муниципальных систем, в которых однопорядковые органы обладают одинаковым правовым статусом независимо от управляемых ими территорий (например, органы коммун во Франции и Италии), системы муниципальных органов в США и Великобритании строятся из организационных ячеек различных типов»⁵⁸.

Муниципальная система предполагает, что:

• совет – коллегиальный представительный орган, избираемый населе­нием, признается главным органом муниципальной единицы, имеющим право принятия окончательных решений, руководства и контроля;

• руководитель совета (мэр, председатель, лидер) может избираться ли­бо населением, либо советом;

• полномочия муниципального совета считаются специальными и стро­го определены в законе по принципу intra vires (в рамках прав): муници­пальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе;

• никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, не уcтанавливается, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы и как бы замыкается на своем уровне;

• деятельность местных органов контролируют: по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона – специальное министерство; по вопросам делегированных полномочий – соответствующие отрас­левые министерства; любой совет может напрямую обращаться в министерства, территориальная подведомственность в этом отношении никакой роли не играет;

• отменить решения органов местного самоуправления в административном порядке нельзя; действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц; суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы:

английская и североамериканская модели.

Для британской, унитаристской модели xaрактерны: признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов; отсутствие на местном уровне строгого разделения властей; законодательное определение статуса органов местного самоуправления, допускающее многообразие организационных форм.

Для североамериканской, диверсифицированной модели характерны: признание субъектом местного самоуправления населения, особым обра­зом организованного; многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей; определение статуса самоуправляемых территорий в специальных нормативных правовых актах штатов.

Биполярная (романо-германская) система местного самоуправления характеризуется следующими чертами:

• в одной административно-территориальной единице функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;

• субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права;

• органами местного самоуправления являются: коллегиальный пред­ставительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах;

• компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;

• деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Романо-германская система имеет множество разновидностей, среди которых выделяются романская, германская, скандинавская и латиноаме­риканская модели.

Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиаль­ных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).

Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и фа­культативных полномочий местного самоуправления.

Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного само­управления осуществляют децентрализованные структуры.

Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отли­чают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управле­ния; провозглашение принципа политического единства и административ­ной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.

Общемировой тенденцией в местном управлении является усиление принципов децентрализации власти. В 1960-80 гг. реформы местных органов были проведены в большинстве западноевропейских стран и привели к уточнению правового статуса местного самоуправления. Многие страны, в которых ранее сложилась строго централизованная система управления на местах, во второй половине ХХ в. от нее отказались. Так, в 1970-80-х гг. принципы децентрализации были введены во французскую систему местных органов, до тех пор служившую образцом строго централизованной модели. Были отменены как ведомственные связи между государством и местными органами власти, так и подчиненность административно-территориальных образований; предварительный контроль за органами местного самоуправления был заменен на последующий. В результате сложилась иная, биполярная система местного управления, сочетающая признаки как централизованной, так и децентрализованной моделей. Конец 1980-х – начало 1990-х гг. ознаменовались на Латиноамериканском континенте возвратом к принципам децентрализации. В начале 1990-х гг. многие африканские страны заявили о своем стремлении пересмотреть основы территориальной организации и усилить элементы децентрализованного управления.

Реформы конца ХХ – начала XXI в., проводящиеся во многих зарубежных странах, направлены на повышение экономической и социальной эффективности местного самоуправления. Концепция нового публичного менеджмента, разработанная и наиболее радикально применяющаяся в англосаксонских странах, рассматривает органы местного самоуправления в качестве основных провайдеров социальных услуг, разрабатывает пути оптимизации их функций. Главными направлениями изменений считаются: децентрализация административных структур на местах, введение их подотчетности потребителям, привлечение населения к процессу принятия важнейших решений, мониторинг качества услуг, внедрение различных моделей управления качеством в работу местных органов самоуправления..

1 Encyclopaedia Britanica. Chicago; L.; Toronto, 1961. Vol. 1. P. 165.

2 См.: Debbach Ch. Science administrative. Dalloz, 1971. P. 1.

3 Цит. по: Гарнер Д. Указ. соч. С. 24.

4 Carrillo Flores A. La evolucion del derecho administrativo mexicano en el siglo XX // LXXL anlos de evolucion juridica en el mundo. Vol. 6. Мех., 1980. P. 87.

5 Administrative management for development / Ed. by Y. Chapel. Brussel, 1947. P. 40.

6 См. об этом: Боботов С. В. Вступительная статья // Брэбан Г. Французское адми­нистративное право. М., 1988. С. 8.

7 См.: Гарнер Д. Указ. соч. С. 289.

8 В этой связи интерес представляет Конституция Португалии. Определяя компе­тенцию правительства, законодатель выделяет три ее разновидности: политическую (ст. 200), законодательную (ст. 201) и административную (ст. 202). Осуществляя административные функции, правительство Португалии: разрабатывает планы на основе законов о соответствующих основных выбранных направлениях и обеспечи­вает их выполнение; обеспечивает исполнение бюджета государства; принимает регламентирующие акты, необходимые для должного выполнения законов; руково­дит службами и деятельностью непосредственной гражданской и военной админи­страции; направляет и контролирует косвенную администрацию, осуществляет опе­ку над автономной администрацией; осуществляет все действия, относящиеся к служащим и представителям государства и других публичных юридических лиц, и др. (ст. 202).

9 См.: Encyclopedia of Government and Politics. L., N. Y., 1992. P. 267 – 278.

10 Подробнее об этом см.: Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: Конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 13 – 15; Он же. Вспомогательные органы в системе исполнительной власти западноевропейских стран // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995. С. 166 – 170.

11 Крылова И. С. Аппарат государственного управления современной Франции. М., 1982. С. 30.

12 Так в американских научных публикациях называются структурные подразделе­ния аппарата правительства. См., например: Lowi Th., Ginsberg В. American Government: Freedom and Power. N. Y.; L., 1990.

13 См.: Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М, 1984. С. 42.

14 См. там же. С. 120, 130, 131.

15 См: Gormley W. Т. Yr. Counterbureaucracies in Theory and Practice // Administration and Society. 1996. N 3. P. 275 – 298.

16 См: Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. С. 11.

17 См.: Зеэв Гейзель. Политические структуры государства Израиль. М., 2001. С. 32.

18 Даже в тех государствах, в которых официально провозглашен отказ от министер­ской системы (например, Ливия), создаются органы управления, в основных чертах напоминающие министерства.

19 См.: Штатина М. А. Административное право в странах Латинской Америки. М., 1994. С. 52.

20 См.: Крылова И. С. Указ. соч. С. 94.

21 Органы инспекции обладают правом проводить расследования, но, как правило, не имеют права принимать решения. Такое право дано сотрудникам иных структурных подразделений администрации.

22 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 408.

23 См.: Штатина М. А. Указ. соч. С. 53.

24 См.: Могунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М., 1975. С. 178.

25 См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 81.

26 См.: Современное буржуазное государственное право: Критические очерки: В 2 т. . 2. М., 1987. С. 275.

27 См.: Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зару­бежный опыт. Вып. 16. М., 1997. С. 94.

28 Ведель Ж. Указ. соч. С. 409.

29 В странах англосаксонского права соответствующая должность называется «постоянный секретарь». Самим названием подчеркивается несменяемость этой долж­ности в случае отставки политического руководства министерства.

30 Смена министра в большинстве зарубежных стран не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министерства. Например, в Великобритании вместе с министром уходят только его политические заместители (государственные министры и политический советник). Лишь в некоторых развивающихся странах смена администрации фактически означает полную замену прежнего аппарата (вплоть до секре­тарш и переводчиков) и заполнение вакансий сторонниками победившей партии (система «раздела добычи»).

31 Изложенное наглядно иллюстрирует получившая известность история об одном молодом депутате канадского парламента, который просил премьер-министра доверить ему пост в кабинете и получил в ответ, что для этого требуется уйма опыта, масса знаний и бездна ума. Депутат возразил: «Господин премьер, Вы, должно быть, не разобрались в моей просьбе. Я прошу сделать меня не заместителем мини­стра, а только министром» (см.: Данилов С. Ю., Шило В. Е. Политико-государ­ственный механизм современной Канады. М., 1991. С. 123).

32 См.: Данилов С. Ю., Шило В. Е. Указ. соч. С. 115, 116.

33 Подробнее см.: Юдин Ю. А. Высшие органы государства в странах Тропической Африки. М.. 1980. С. 117; Штатина М. А. Административное право развивающих­ся стран. М, 1989. С. 36.

34 Крылова И. С. Указ. соч. С 112.

35 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 100.

36 См., например: Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М., 1994. С. 53.

37 В учебнике эти органы были выделены в самостоятельную группу; о них шла речь в разделе, посвященном аппарату правительства.

38 См., например: Лазарев К. Административное право. София, 2000. С. 48.

39 Подобная практика вызывает на Западе ожесточенные дискуссии, смысл которых раскрывается на примере британской практики в статье преподавателя политологии в Куинз-колледже Оксфордского университета Николаса Оуэна. В ней он, в частно­сти, пишет: «Если такие управления занимаются несложными и незначительными делами, их статус обычно не вызывает возражений. Но в настоящее время появи­лись управления, которые не просто выдают паспорта или водительские права, а руководят исправительными учреждениями Соединенного Королевства и выплачи­вают социальные пособия... Правительство утверждает, что министры по-прежнему отвечают за всю работу своих ведомств, включая и ту, что выполняется независимыми управлениями. Но так как министры отошли от решения рутинных вопросов и их вмешательство в деятельность управлений носит нерегулярный ха­рактер, на практике их ответственность невелика. К тому же иногда членам парла­мента довольно сложно получить ответ на интересующие их вопросы от директоров управлений» (Оуэн И. Понять британские государственные институты. Б/м., 2000. С. 43).

40 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 81.

41 См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 1989. P. 225.

42 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. – М.: Весь мир, 2003. – С.61.

43 Ведомства, созданные в рамках программы М.Тэтчер “Следующие шаги», должны были обеспечить внедрение методов менеджеризма в работу государственного аппарата.

44 Quango – сокращенная форма от «quasi nongovernmental» - полунеправительственная организация.

45 Подробнее см.: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977.

46 См.: Bowsher v. Synar, 106 S. Ct. 3181, 3189-91 (1986). См. об этом подробнее: Froomkin M. A. Note: In Defense of Administrative Agency Autonomy // 96 Yale Law loinnal. 798. March 1987.

47 См.: Vedel G., Delvolve P. Droit administrarif. T. 2. P., 1992. P. 459.

48 См. об этом: http://www.country-studies.com/japan/public-corporations.html

49 Административная опека - особая форма государственного контроля за не подчи­ненными .министерству структурами, но находящимися в его ведении.

50 Local Self-government Charter. Перевод уточнен, поскольку в опубликованном на русском языке тексте (Европейская хартия местного самоуправления // Коммента­рий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации». М, 1997. Приложение. С. 441-447; Местное самоуправление. Нормативная база. М., 1998) имеется ряд существенных неточно­стей. Так, «public affairs» переведено как «государственные дела», хотя речь идет именно о публичных делах.

51 Административно-территориальное деление отсутствует лишь в самых малых по территории и количеству населения странах (например, в Сингапуре, таких остров­ных государствах, как Науру).

52 Лишь конституция Румынии не применяет термина «местное самоуправление», заменив его понятием «местная автономия».

53 Такой подход к компетенции местных властей был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (п. 2, 4, 5 ст. 4).

54 См.: Auby J.-B., Auby J.-F. Droit des collectivity locales. P., 1990. P. 116-117.

55 См. об этом: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М., 2001. С. 202.

56 Законом 1985 г. был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 по 2000 г. крупнейшая городская агломерация Европы не имела официального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет и своего мэра. Была сохранена долж­ность лорд-мэра Лондона, но он выступал мэром не всего города, а только одного из его округов - лондонского Сити (центрального квартала столицы).

57 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С.26.

58 Там же. С.28.